De Correspondent leest voor
Marc Chavannes - De overheid werd een bedrijf dat mensen onverdiend wantrouwt
SoundCloud

Na urenlang praten met slachtoffers van de kinderopvangtoeslagaffaire drong het pas tot premier Mark Rutte door: ‘Hier is een verschrikkelijk ongeluk gebeurd. De overheid als schild voor de zwakken heeft gefaald.’ 

Dat besef is voor hem ook samengevat in één zin van de commissie-Donner over de zaak: ‘Ouders kregen geen duidelijke informatie over wat er van hen werd verwacht en kregen geen kans om onregelmatigheden te herstellen, zodat zij nauwelijks aan deze aanpak konden ontsnappen.’ 

De verder onbewogen minister-president zei ten overstaan van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag: ‘Ik ben het gezicht van die overheid.’ Een Ruttiaanse vondst om wel en geen verantwoordelijkheid te aanvaarden. Om vervolgens verder weg te fietsen en dé vraag te stellen die ook hij niet kon beantwoorden: ‘Waarom heeft het zo lang geduurd?’

‘De bal rolde het ravijn in en niemand stak een poot uit’, aldus de premier

Inderdaad. Hoe komt het dat de Belastingdienst jarenlang zo hardvochtig is opgetreden tegen duizenden ouders die een foutje hadden gemaakt in hun aanvraag voor kinderopvangtoeslag? ‘De bal rolde het ravijn in en niemand stak een poot uit’, aldus de premier. 

En kijk naar al die andere diensten met een haperend loket. Hoe kan het dat het CBR mensen maanden en maanden laat wachten Dat burgers zoekraken Hoe komt het dat de overheid als dienstverlener op grote schaal burgers niet ziet staan en te vaak niet levert?

Een overheid die mensen onterecht wantrouwt zet het vertrouwen in de democratie op het spel

Urenlang hebben Kamerleden de afgelopen weken in de Enquêtezaal vragen gesteld aan hoge ambtenaren, (ex-)bewindslieden en enkele kenners van de overheid. Hun doel was antwoorden op die vragen te vinden. Soms met een beschuldigende ondertoon: waarom greep u niet in? Wie was hier aansprakelijk?  

Of het veel nieuwe inzichten heeft opgeleverd is de vraag. Wie alleen symptomen onderzoekt, riskeert het verkeerde ziektebeeld te herkennen. Bovendien, wie deel van het probleem is, zit nogal eens in de weg van een helder beeld. Sommige onafhankelijke sprekers wezen de Kamerleden op de medeverantwoordelijkheid van hun instituut, maar de vragenstellers hadden een andere agenda.  

Als zij tot een politieke of ambtelijke strafeis wilden komen was dat vergeefse moeite. De bureaucratische kleilaag bleef ondoordringbaar en verzwolg iedere poging tot fundamentele analyse van de toestand waarin de overheid en de democratische rechtsstaat verkeren.

Want daar gaat het om. Een overheid die mensen die dat niet verdienen wantrouwt, opjaagt, hun rechten naar believen negeert, die zet het vertrouwen in de parlementaire democratie op het spel.

Wat opviel bij de verhoren: de universele niet-wetendheid van de hoofdpersonen

Alle vragen in deze hoorzittingen verloren hun scherpte in de vrijwel universele niet-wetendheid van de meeste hoofdambtenaren en politici die zich aan de verhoren moesten onderwerpen. Dat gold zowel voor de ondervragingscommissie die de onderzocht als voor de tijdelijke Kamercommissie die zich breder verdiepte in het falen van allerlei uitvoeringsorganisaties, van het uitkeringswarenhuis UWV tot de rijbewijzenfabriek CBR. 

De lijst is lang en divers. Denk ook aan jaren ellende voor mensen met een pgb (budget om zelf zorg in te kopen). Daar beet de Sociale Verzekeringsbank (SVB) de tanden op stuk. Niet toevallig is de SVB van oudsher een massa-uitkeringsinstantie (voor onder meer de AOW en de weduwen- en wezenuitkering), geen maatwerker. Net als de Belastingdienst, die een goede reputatie had en heel secuur op grote schaal inde, maar niet is ingericht op uitbetalen in individueel ingewikkelde en verschillende gevallen, laat staan op voorschot – dat moest van de Kamer.

De ambtenaren die onderdelen van ministeries leiden met soms tienduizenden medewerkers leken van de praktijk van dienstverlening aan individuele burgers weinig te weten. Zij onderbraken hun wazigheid ten overstaan van de commissie soms even om te wijzen naar het andere ministerie, de andere afdeling, een andere, heel soms de eigen bewindspersoon. Om daarna terug te vallen in een structureel gebrek aan gevoel voor urgentie.

Ja, ze hadden allemaal pijn in de maag over wat er gebeurd was. Het leek op de monotone bekentenissen van IS-gijzelaars.

Niemand doorzag wat er aan de hand was in de toeslagenaffaire

Bij (ex-)bewindslieden kon je makkelijk de indruk krijgen dat zij op een mission impossible aan het hoofd van de ambtelijke voedselketen hadden vertoefd, permanent in het donker tastend naar het lichtknopje, zoals Eric Wiebes zich herinnerde van zijn tijd als staatssecretaris van Financiën. Lodewijk Asscher, oud-minister van Sociale Zaken waar de onbarmhartige kindertoeslagwet ‘thuishoort’, had meer moeten doorvragen naar de uitvoeringsellende, bekende hij. Wat hij moest weten over de uitvoering werd hem kennelijk niet ongevraagd verteld.

Hij en anderen verweten zichzelf destijds niet eerder te hebben doorzien dat de praktijk niet deugde. Hun werd ook niet uitgelegd dat de kindertoeslagregeling om een barse uitvoering vroeg, tenzij iemand daar een stokje voor stak. Fraudebestrijding was jarenlang, mede op aandringen van de Kamer, de prioriteit die alle maatschappelijke antennes stoorde.

Fraudebestrijding was jarenlang, mede op aandringen van de Kamer, de prioriteit die alle maatschappelijke antennes stoorde

Of een ander ministerie moest er wat aan doen en had daar even geen zin in – althans: de ambtenaren daar vertelden hun minister dat alles op rolletjes liep – en de minister had geen tijd in de krant te lezen dat dat nogal tegenviel. Ook niet nadat de Nationale Ombudsman in 2017 een publiceerde. 

Wat in de toeslagenaffaire niet hielp, was dat de afdeling rechtspraak van de Raad van State jarenlang de hardvochtige uitvoeringspraktijk dekte. Dus alle betrokkenen konden denken dat het rechtstatelijk wel oké was wat er gebeurde. Maar niemand die had kunnen ingrijpen, kwam tot een eigen ethisch oordeel dat het idioot was.

De Raad zag pas in 2019 het licht en Toen werden minister Wopke Hoekstra en premier Mark Rutte pas wakker, heel voorzichtig.

Buitenstaanders moesten uitleggen wat er in Nederland aan de hand is

Bij de miljoenen andere uitkeringen, vaarbewijzen en overige overheidsverstrekkingen loopt alles geautomatiseerd goed, totdat het fout gaat. Dan draait de machine door en zorgt uiteindelijk voor heisa in de media. Dat is voor de Kamer meestal het signaal maatregelen te eisen. Zonder te beseffen dat we met z’n allen hebben getekend voor deze aanpak, waarin niet alleen de menselijke maat zoek is, maar ook het besef ontbreekt dat de democratische rechtsstaat geen automaat is. 

Kamer en kabinet vertegenwoordigen een volk dat de barmhartigheid heeft uitbesteed. Liefst zo goedkoop mogelijk. Beschaving moet wel binnen het budget blijven.   

De overweldigende indruk van al die enquêteweken was een squadron 747’s in formatie vliegend met afgeplakte cockpitruiten. Veel mooie woorden, weinig uitzicht. En nog minder inzicht. 

Uitleg van wat er echt aan de hand is kwam bij de verhoren van de afgelopen weken van buitenstaanders als van het Instituut voor Publieke Waarden, oud-vicepresident van de Raad van State en van mede-Kamerlid die een batterij analytische waarheden uitsprak waar geen speld tussen te krijgen was.

Menselijke maat kwijt? Dat was de opdracht

De som van hun bijdragen was een herinnering aan de ficties die het politieke bestuur van Nederland de laatste dertig, veertig jaar hebben gedomineerd. De uit de Angelsaksische wereld overgewaaide notie dat de markt automatisch zorgt voor de beste verdeling van schaarse goederen en diensten. Dat de overheid zo klein mogelijk moet zijn en alleen ‘beleid’ moet maken en uitvoerend werk inkoopt of uitbesteedt aan verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties. 

De hoge mode van heeft de laatste dertig jaar bezit genomen van bestuurlijk Nederland. Het algemeen belang als leidend beginsel en het welzijn van de burger als centrale opdracht raakten op de achtergrond binnen de als bedrijf bestuurde overheid. Wie klaagt dat ‘de menselijke maat’ in al die uitvoeringsorganisaties zoek is geraakt, heeft niet opgelet. Dat was hun opdracht. 

Zo zijn die diensten ontworpen: om ongelijke gevallen gelijk te behandelen. Zij moesten massale processen uitvoeren tegen de laagste prijs. Of het nu ging om persoonsgebonden budget, psychiatrische zorg of het aanvragen van toeslagen, ongelijke gevallen moesten standaard behandeld worden. Wie een vinkje of een bewijsstuk miste, werd automatisch als fraudeur bestempeld, geld terug, op de schuldenberg.

Die grote systemen werden zo geprogrammeerd, de onderliggende wetten zo geschreven. De automatiseringsvoordelen werden bij voorbaat ingeboekt. Dat was Haagse waarheid en wijsheid, dat adviseerden de snel tussen ministeries roulerende topambtenaren en adviesbureaus, daar kozen bewindslieden en Kamermeerderheden voor. Garbage in, garbage out.

Efficiency-denken leidt telkens tot waardeloos beleid

Het bizarre is dat de Kamercommissies zochten naar verklaringen voor wat er grondig misgaat, zonder te zoeken naar de oorsprong van het mankement. En zonder serieus historisch in de spiegel te kijken.

Efficiency was de opdracht van al die grote publieke diensten. Het maatschappelijk middenveld van de vorige eeuw, met welzijnsorganisaties waar gezinnen werden gekend, verdween met het einde van de verzuiling. De overheid nam die de taken over, maar riep de markt te hulp. Soms kreeg de gemeente de schone taak, soms werden voormalige overheidsdiensten op afstand geplaatst, in een bestuurlijk niemandsland. Meestal mét een bezuinigingsopdracht. 

De burger werd als klant gezien, ook al had hij in veel gevallen geen keus van aanbieder. Hij heeft een rijbewijs nodig en moet daarvoor naar het CBR. Allerlei bedrijven en diensten die zeggen ‘de klant centraal te stellen’ doen dat dan ook vooral als marketingsnufje. De terugtredende overheid liet zijn echte opdrachtgever, de burger, in de kou staan. En maakte zich uit de voeten. 

Zo werd het toezicht op de bouw aan de bouwers zelf toevertrouwd, Zo moest het toezicht op voedselveiligheid door drie samengevoegde inspecties gebeuren, opnieuw voor minder geld. Resultaat: inderdaad,   

Bedrijven werken volgens winstnormen, uitvoeringsorganisaties van de overheid volgens protocollen. Burgers die niet in hun mallen passen worden niet goed bediend, soms met dramatische gevolgen. In strijd met de sociale grondrechten, ten koste van het vertrouwen in de democratische rechtsstaat. 

Het repeterende patroon: bewindslieden die naar de Kamer worden geroepen voor vastgelopen processen waar zij weinig zicht op hebben en geen directe verantwoordelijkheid voor dragen

In de politiek ontstond zo het repeterende patroon van bewindslieden die naar de Kamer worden geroepen voor vastgelopen processen waar zij weinig zicht op hebben en ook geen directe verantwoordelijkheid voor dragen. Dat levert keer op keer vertoningen van onmacht op en versterkt de indruk van de onbetrouwbaarheid van ‘de politiek’ en ‘de overheid’.

Dat ondermijnt de democratische rechtsstaat en geeft munitie aan een flink deel van de kiezers die daarom niet stemmen of antisysteempartijen kiezen. De resterende partijen van enige omvang worden daardoor bijna gedwongen coalities te vormen. Wat opnieuw het gevoel versterkt dat er weinig te kiezen valt.

Het ambtelijk-politiek geheugen is zo kort dat dezelfde fouten keer op keer gemaakt kunnen worden

Het leek of de ondervragende Kamerleden en de ondervraagde politici zich van dit onveilige achterdoek niet bewust waren. Zij bleven hangen in ‘wat is er fout gegaan’ en ‘wie daar eerder wat aan had moeten doen’.

Het is te hopen dat zij in hun rapportages alsnog de rol van de Kamer (en de pers) zullen belichten bij het ontstaan van de hypes waar steeds op wordt gereageerd. Met haastige en onvoldoende doordachte wetgeving als gevolg.

Een collectief gebrek aan geheugen speelt hierbij een grote rol. De ondervragende Kamerleden hadden de verschillende verzelfstandigingen en gevallen van fraudepaniek zelden zelf meegemaakt. Nu de partijen weer grote schoonmaak op hun kieslijsten voor de verkiezingen van maart 2021 aankondigen, dreigt opnieuw veel ervaring uit de Kamer te verdwijnen.

Gevoegd bij de verplichte banencarrousel van topambtenaren zorgt dit voor een zo kort ambtelijk-politiek geheugen dat dezelfde fouten keer op keer gemaakt kunnen worden zonder dat iemand het opmerkt als recidive. Zonder dat iemand toekomt aan de reset die het denken over de overheid nodig heeft. 

De Kamercommissies die beide series hoorzittingen hielden hadden een indrukwekkende stapel documenten verzameld. Zij vroegen waarom die zo moeilijk los te peuteren waren geweest. Hun grondwettelijke recht op informatie blijkt permanent te worden beknibbeld of ronduit geschonden – niet duidelijk werd of de ambtelijke bovenlaag stukken weghoudt voor bewindslieden en Kamer, of dat de politieke ambtsdragers zelf aandringen op institutioneel geheugenverlies – volgens Rutte nodig om vrijelijk met ambtenaren van gedachten te kunnen wisselen. 

Wat er ontbreekt: een visie op een humanere overheid

Ondanks alle beperkingen van deze pogingen tot waarheidsvinding werden een paar dingen wel duidelijk. Politiek en bestuur hebben de afgelopen jaren uit het oog verloren waar de overheid voor is, wat publieke taken zijn en op welke rechten en verplichtingen de burger mag en moet rekenen. Daar kwamen de verhoorcommissies niet aan toe. Hun rapporten hopelijk wel.

Politiek en bestuur hebben de afgelopen jaren uit het oog verloren waar de overheid voor is

Intussen verkeren de ambtenaren op ministeries en bij uitvoerende diensten na deze hoorzittingen in nog meer onzekerheid dan daarvoor. Politici spreken vrijmoedig over wat er misgaat. De Belastingdienst wist na afloop van het verhoor van minister Hoekstra nog beter wat daar allemaal fout is gegaan, maar hoorde geen woord van waardering voor wat er allemaal goed gaat, voor dat miljard dat ze daar iedere dag ophalen om (meestal) nuttige dingen van te doen.

Het had Rutte en Hoekstra gesierd als zij de collectieve verantwoordelijkheid voor de bevliegingen van de jaren negentig tot en met nu op zich hadden genomen, als zij kort hadden aangegeven hoe zij een meer humane overheid voor zich zien. Een overheid die het recht belichaamt en beschermt.

Een eerste begin van dat herstel van eer en gedeelde verantwoordelijkheid zou moeten zijn dat de minister en staatssecretarissen van Financiën de strafrechtelijke aangifte tegen hun eigen Belastingdienst Schandaliger bewijs van politiek onvermogen en gebrek aan zelfreflectie is binnen de Nederlandse bestuurlijke grenzen niet te vinden.

Lees ook:

Tienduizenden gedupeerden, maar geen daders: zo ontstond de tragedie achter de toeslagenaffaire Dit is het eerste deel van het verhaal achter de toeslagenaffaire: een ontluisterende tragedie die de schadelijke dynamiek tussen politiek en media blootlegt. Vrijwel iedereen – ministers, Kamerleden, ambtenaren, journalisten – deed wat je van ze zou verwachten, en juist daardoor liep alles mis. Lees de eerste hoofdstukken van het nog te verschijnen boek van Jesse Frederik hier