Het land moet bestuurd worden. Met die losse constatering schept premier Mark Rutte graag een sfeer van onvermijdelijkheid rond zijn optreden en dat van zijn kabinetten. Het is ook de titel van waarin staatsrechtgeleerde Wim Voermans probeert te beschrijven hoe dat dan werkt, dat besturen van Nederland.

Er is veel teleurstelling in de lucht. De Nationale Ombudsman, de president van de Algemene Rekenkamer, serie-informateur Tjeenk Willink, Kamerlid extraordinaire Pieter Omtzigt en velen die het reilen en zeilen van ‘Den Haag’ kunnen overzien stelden de afgelopen tijd vast dat de overheid haar burgers in te veel gevallen niet goed bedient.

Iedereen is gehecht aan abstracte sleutelbegrippen als democratie en rechtsstaat, maar het lijkt of de hoofdrolspelers in ons openbaar bestuur hun eigen functie en de spelregels waarbinnen zij horen te opereren niet kennen en niet goed begrijpen. Dat brengt burgers en organisaties ertoe de rechter te hulp te roepen om de overheid te dwingen te doen waartoe zij zich heeft verplicht in wetten en verdragen. Wat dan weer leidt tot klachten over rechters op de stoel van de ministers.  

Rolverwarring in de parlementaire democratie

Rolverwarring alom. Het leidt tot wantrouwen van de overheid jegens burgers. Wantrouwen van burgers jegens de overheid die zelf niet doet wat zij wel van de burger verlangt, formulieren foutloos insturen en op tijd betalen. Wantrouwen van Kamerleden jegens de regering en elkaar, vaak in genadeloze woorden verpakt.

Na drie maanden gedoe over Rutte en Omtzigt omlijst door stekelige gesprekken bij informateur Hamer, is de we-moeten-het-samen-oplossen sfeer rond de verkiezingen van 17 maart grotendeels in de Haagse bubbel verdwenen. De kabinetsformatie is geen steek opgeschoten, noch op de urgente thema’s, noch op wie met wie kan regeren.

En toch is het een land met veel goede voorzieningen en miljoenen goedwillende mensen. Hoe komen we aan dit soort malaisegevoelens over de manier waarop we ons laten regeren? En waarom zijn ze zo hardnekkig? Ik heb twee recente boeken gelezen, niet van massapsychologen maar van kenners van de staat.  

Staatsrecht in actie

Voermans is staatsrechtbeoefenaar, maar geen klassieke die zich beperkt tot het beschrijven van wat de regels van het staatsbestuur zijn. Hij is fel en zit kort op de bal bij schendingen van de Wet Openbaarheid van bestuur. Hij laat niet na te wijzen op de informatieplicht van de regering aan de burger, en in het bijzonder aan het parlement. De toeslagenaffaire gaf hem kans op kans.

Nog recent veegde hij de vloer aan met de in zijn ogen ongrondwettige wijze waarop de ministers van Economische en Binnenlandse zaken tot twee keer probeerden twee door het parlement aangenomen amendementen in de Tijdelijke wet versterking gebouwen Groningen via een soort weer uit de wet te krijgen. Ongehoord en ongepast.

Voermans aarzelt niet als jurist met historische bagage in actie te komen in de publieke opinie als ministers naar zijn mening de (Grond)wet aan hun laars lappen. Bijvoorbeeld toen het kabinet in 2020 zat te modderen met een wettelijke basis onder de ingrijpende coronamaatregelen. Wat de regering wilde leek op het uit de tijd van koning Willem I.

Dat deed hij eerder toen hij felle kritiek had op de manier waarop minister Ollongren het regeerakkoord al bij het begin van Rutte III uitvoerde door het uit de wet te halen op een wetstechnisch rommelige manier.  

Een fittie met de onderkoning

In zijn boek meet Voermans in het voorbijgaan zijn meningsverschil uit met oud-minister en oud-vice-president van de Raad van State Piet-Hein Donner. Hij beschrijft dat de CDA-er altijd al een tegenstander was van referenda omdat zij strijdig zijn met onze parlementaire democratie. Dat verklaarde volgens Voermans waarom de Raad van State, die anders wetsontwerpen aan een strenge toets onderwerpt, het spoedwetje van Ollongren min of meer doorwuifde. Bij de Raad van State was men niet blij met die kritiek op de Raad en haar baas. Zo werkt de Afdeling Advisering van de Raad niet. Voermans drukt letterlijk het zure briefje van Donner af in een verfomfaaide facsimile-vorm – het was eerst bij het oud papier terecht gekomen. Karakters onder elkaar.

Zo’n boek is Het land moet bestuurd worden. Machiavelli in de polder dus ook. Geschreven tijdens de corona-pandemie in bijna een ‘stream of consciousness’ stijl, met invallen, pleidooien, actie, herinneringen, historische vergelijkingen en dus ook zo’n fittie met Donner. Intussen denkt Voermans hardop na over het bestuur en zijn eigen logica.

Er staan ook pogingen tot ordening in, niet altijd per se nieuw, wel nuttig. Bijvoorbeeld als hij beschrijft hoe de verbestuurlijking de regering van een permanent excuus heeft voorzien om het parlement structureel te kleineren en te omzeilen. Verantwoording afleggen wordt bijvoorbeeld vermeden door de uitbesteding van de uitvoering van overheidsdiensten.

De elf maatschappelijke akkoorden van het Rutte-tijdperk

De politiek zelf wordt uitbesteed door met tal van niet-representatieve organisaties akkoorden te Het parlement kan met goed fatsoen alleen maar bij het kruisje tekenen. Voermans telt elf van zulke akkoorden die in de tien Rutte-jaren zijn gesloten – pensioenakkoord (2011), sociaal akkoord, zorgakkoord, energieakkoord, nationaal onderwijsakkoord, verantwoord ondernemen-akkoord, nationaal grondstoffenakkoord, nationaal sportakkoord, nationaal preventieakkoord, en opnieuw een pensioenakkoord (2019/2020).

Daarnaast sloot het kabinet nog drie parlementaire akkoorden met oppositiepartijen, onder anderen om politiek aan meerderheden te komen voor die eerder gesloten maatschappelijke akkoorden.   

Zolang de commissie studeert, achten de verantwoordelijke ministers zich ontslagen van nadenken   

In zijn inventarisatie van de machtsovername van het bestuur wijst Voermans op de uitbesteding van de inhoud van het beleid. Voorbeeld: als de stikstofproblemen door een uitspraak van de afdeling rechtspraak van de Raad van State niet langer vooruitgeschoven kunnen worden, dan wordt een commissie-Remkes benoemd. Die moet maar met oplossingen komen. En zolang die studeert, achten de verantwoordelijke ministers zich ontslagen van nadenken, vragen beantwoorden of reflecteren op mogelijke oplossingen.    

Het is deels wel eens eerder beschreven, maar het leesbare en levendige coronadagboek van deze staatsrechtdocent, zoals hij zichzelf typeert, is een goede en actuele gids voor hoe het heurt en hoe het gebeurt in politiek-bestuurlijk Nederland. Daar ligt nogal een marge voor verbetering tussen. Met Voermans heeft de parlementaire democratie een kenner en pleitbezorger die kan bijten als het nodig is.

Twee pijlers als opvolger van de trias

Dat geldt ook, op een heel andere manier voor zijn (inmiddels gepensioneerde) Leidse collega Ruud Koole. Deze historicus en politicoloog is zowel theoretisch breed geschoold, als politiek ervaren – hij was voorzitter van de PvdA tijdens de bewogen jaren 2001-2005 en is voor die partij (opnieuw) lid van de Eerste Kamer. Hij maakte deel uit van de Staatscommissie parlementair stelsel (die andere commissie-Remkes).

In Twee pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat geeft Koole op een even heldere als gedurfde wijze een moderne vertaling van het bekende trias politica-begrip van Montesquieu. Volgens die oude leer, die nergens ligt vastgelegd maar wel vaak wordt gebruikt om het Nederlandse parlementaire bestel te beschrijven, functioneert de staat het beste als er evenwicht is tussen de wetgevende, de besturende en de rechtsprekende machten. Daardoor krijgt geen van drieën een ongewenst overwicht.

Mooi idee, maar niet helemaal meer van vandaag, constateert Koole. Ook hij stelt vast dat de burger in veel opzichten het nakijken heeft en via zijn gekozen volksvertegenwoordigers niet zo veel invloed meer uitoefent. Dat komt omdat die gekozenen in een bestuurlijke logica terechtkomen, maar ook omdat de centrale overheid veel bevoegdheden – bewust of sluipenderwijs – is kwijtgeraakt aan andere overheden, uitvoeringsorganisaties en instanties op Europees niveau.

Van de electorale naar de niet-electorale

Een betere beschrijving van de werkelijkheid is volgens Koole: er is een electorale pijler en een niet-electorale pijler. Die moeten in evenwicht zijn. In de eerste pijler vindt men politieke partijen, kiezers, parlement en regering. Daarbinnen zien we de steeds groeiende macht van de regering en vermindering van het belang van de wetgever (regering en parlement samen) – onder andere ten gevolge van het steeds meer overlaten van detailregelgeving aan het bestuur.

De tweede, niet-electorale pijler omvat de rechterlijke macht en de technocratie: de bureaucratie, Europa en de centrale banken. De rechterlijke macht ontstond in de Frans-Bataafse tijd (1798) eerst tamelijk politiek, werd twee eeuwen lang betrekkelijk a-politiek en wordt nu – vaak bij gebrek aan besluitkracht van het politieke bestuur – bijna gedwongen knopen door te hakken van politieke aard. Dat laatste gebeurt zoveel mogelijk op grond van algemene regels die de electorale pijler heeft aanvaard, maar deze onvrijwillige roluitbreiding van de onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke macht geeft wrijving met de electorale pijler.

Ook in deze beschrijving van de politiek-bestuurlijke werkelijkheid is evenwicht een belangrijk en soms ver te zoeken vereiste. De politiek vertrouwde tijdens de coronacrisis op de wetenschap, maar werd gaandeweg toch steeds meer herinnerd aan de eigen verantwoordelijkheid. Koole schetst knap hoe vormen van deskundigheid het politieke bestuur steeds meer zijn gaan onderbouwen, soms overnemen en regelmatig dienen als alibi.

Het woud der onafhankelijken, ongekozenen nemen het over

Het is geen specifiek Nederlands verschijnsel dat de ministeriële verantwoordelijkheid vaak zoek is bij grote uitvoerende diensten. Koole noemt de Tennessee Valley Authority die een kleine eeuw geleden elektriciteit en welvaart in het arme zuiden van de Verenigde Staten moest brengen. President Franklin Delano Roosevelt wilde die essentiële vooruitgangsmachine bewust uit de politieke maalstroom houden. Veel westerse landen zouden het model volgen. In Nederland is zichtbaar geworden hoe de politieke verantwoording vaak het kind van de rekening werd – zie alle Fyra-achtige schandalen van de laatste decennia.

Het moet blijken of het nieuw te vormen kabinet kans ziet de ontparlementarisering een halt toe te roepen

Vaak ging het goed, soms zorgde het gemis aan politieke sturing en reflectie voor een smet op de democratie. Koole spreekt over het ‘woud der onafhankelijken’ die grote delen van het openbaar bestuur in de niet-electorale pijler zijn gaan bepalen, van het Centraal Planbureau met zijn dominante economische modellen, tot en met het Zorginstituut Nederland. Ver weg van de parlementaire discussie en controle.         

En dan is er nog wat Koole noemt ‘de akkoordendemocratie‘, waar Voermans ook over schrijft. Het moet blijken of het nieuw te vormen kabinet kans ziet die vorm van ontparlementarisering een halt toe te roepen.

Om niet te spreken over Europa en de ECB waar steeds meer wordt bepaald waar vroeger ‘Den Haag’ over ging.

Het risico van ontdemocratisering

Het zijn allemaal elementen die in een rijk boek illustreren waarom de macht van de electorale pijler verschuift naar de niet-electorale pijler. Dat signaleren en begrijpen is een voorwaarde om te komen tot herovering van delen van het bestuur door de electorale krachten, de burger voorop. Koole beschrijft dat van kleur verschietende landschap weergaloos helder en leesbaar. Zijn weeralarm is duidelijk: reëel risico van ontdemocratisering.

Lees meer

Deze ambtenaar doet wat Rutte nalaat: een actieplan maken om de overheid weer te laten presteren De Tweede Kamer is vol goede voornemens. Zij wil na de formatie meer tegenmacht uitoefenen. Maar dat zal niet genoeg zijn, de hele overheid schiet tekort. Dat zei de ervaren informateur Tjeenk Willink, nu ook weer de Algemene Rekenkamer en – ongebruikelijk – een topambtenaar met recht van spreken. Politiek dagboek over een overheid die minder goed is dan men dacht. Lees het artikel