Wat waren de precieze overwegingen van de rechter in de klimaatzaak?

Urgenda heeft de Nederlandse staat in 2013 aangeklaagd omdat die te weinig zou doen om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. Juridisch gezien draaide de zaak om de vraag of Urgenda de Nederlandse staat kan dwingen om verdere emissiereducties te nemen dan de staat zichzelf had voorgenomen.

Dat is een bijzondere kwestie. Het roept bijvoorbeeld vragen op over de verantwoordelijkheden voor klimaatverandering en over de scheiding der machten. Nu de rechter heeft geoordeeld dat de staat inderdaad meer moet doen om de emissies van broeikasgassen terug te brengen, leek het me van belang de argumenten op een rijtje te zetten die de rechtbank daarvoor heeft aangevoerd.

Wie benieuwd is naar alle details en nuances, adviseer ik zelf het vonnis te lezen – het is een helder, beknopt en veelzeggend overzicht van de feiten.

De gevaren van klimaatverandering

Zowel uit nationale als uit Europese wetgeving volgt dat de Nederlandse staat rekening moet houden met de belangen van toekomstige generaties, stelt de rechter. Nederlandse burgers kunnen nadelige gevolgen ondervinden als gevolg van klimaatverandering. We zullen onder meer te maken krijgen met hogere temperaturen, veranderende neerslagpatronen en een stijgende zeespiegel.

‘De kans op hittegolven in de zomer neemt toe en neerslagextremen zullen vaker voorkomen,’ zo staat in het vonnis – en het loont om de opsomming van de rechter hier volledig te citeren. ‘De stroomgebieden van de grote rivieren krijgen enerzijds te maken met meer extreme neerslag, anderzijds is in de zomer de kans op afname van de hoeveelheid aangevoerd water groot. Hoge rivierafvoer kan in combinatie met zeespiegelstijging en hoge waterstanden op zee vaker tot gevaarlijke situaties leiden in het benedenrivierengebied. Minder water in de zomer betekent onder meer grotere risico’s op verzilting in de kustzones en minder beschikbaar zoetwater voor de landbouw. Nederland gaat ook merken dat het klimaat elders in de wereld verandert. Sommige invoerproducten zullen duurder worden.’

Ook buiten de Nederlandse landsgrenzen zorgt klimaatverandering voor grote gevaren, stelt de rechter in navolging van het IPCC. Hij noemt bijvoorbeeld de gevaren van steeds heviger orkanen, het uitsterven van vele diersoorten en hittesterfte, vooral bij ouderen en kinderen.

Deze gevaren van klimaatverandering overziend, concludeert de rechter dat ‘bij een temperatuurstijging van meer dan 2 graden ten opzichte van het pre-industriële niveau een zeer gevaarlijke situatie voor de mens en het milieu’ ontstaat. Natuurlijk, schrijft de rechter, er bestaat ‘wetenschappelijke onzekerheid over de vraag wanneer, waar en in welke exacte omvang, welke specifieke effecten zullen optreden.’ Dat laat onverlet dat de uitstoot van broeikasgassen moet worden teruggebracht om de kans op nadelige gevolgen zoveel mogelijk te verkleinen. En dat is een verantwoordelijkheid van de staat.

De landsadvocaat had in zijn verweer betoogd dat er geen causaal verband is tussen CO2-uitstoot van Nederlands grondgebied en specifieke schade die hierdoor geleden wordt. Broeikasgassen trekken zich namelijk niets aan van landsgrenzen en het is onmogelijk te achterhalen welk schadelijk effect van klimaatverandering precies wordt veroorzaakt door welke emissies.

De rechter stelt daar tegenover dat er ‘een voldoende causaal verband kan worden aangenomen tussen de Nederlandse broeikasgasuitstoot, de mondiale klimaatverandering en de effecten daarvan (nu en in de toekomst) op het Nederlandse leefklimaat. Dat de Nederlandse broeikasgasuitstoot op dit moment op wereldniveau bezien gering is, doet er niet aan af dat deze uitstoot mede de klimaatverandering veroorzaakt.’

Zo snel mogelijk ingrijpen

De rechter volgt het IPCC (en Urgenda) in zijn oordeel dat later ingrijpen grotere risico’s en onzekerheden met zich meebrengt. Daarom moet de staat nu in actie komen. Voorkomen is beter dan genezen, oordeelt de rechter in lijn met het preventiebeginsel. Ook vanuit het oogpunt van kosteneffectiviteit is nu ingrijpen verstandiger dan maatregelen uitstellen, oordeelt de rechter.

De staat had er in zijn verweer nog op gewezen dat hij niet zelf de uitstoter is van broeikasgassen op Nederlands grondgebied. Dat doen burgers en bedrijven, en daar kon de staat dus ook niet op worden aangesproken. De rechter maakte gehakt van die redenering. ‘Ten eerste heeft de staat zorgplicht,’ zei de rechtbankvoorzitter woensdag. ‘Ten tweede heeft de staat de macht om effectief controle uit te oefenen over de emissies.’

De staat had er in zijn verweer nog op gewezen dat hij niet zelf de uitstoter is van broeikasgassen op Nederlands grondgebied. Dat doen burgers en bedrijven

In het vonnis stelt de rechter bovendien dat de staat nergens heeft betoogd dat hij een emissiereductie van 25 tot 40 procent niet zou kunnen afdwingen of dat andere, fundamentele belangen die de staat óók moet behartigen, daarmee geschaad zouden worden.

De staat heeft tot ongeveer 2010 een nationale reductiedoestelling van 30 procent gehad. De landsadvocaat heeft nergens aangetoond dat zo’n doelstelling nu ineens onbetaalbaar zou zijn.

Ook vond de rechter onvoldoende bewijs om aan te nemen dat de Nederlandse bedrijvigheid zou lijden onder een strengere reductieverplichting, zoals de staat in haar verweer had gesteld. Immers: ‘Het klimaatbeleid kan voor de ene sector een negatief effect hebben, maar voor de andere sector een positief effect.’

Bovendien hanteren Groot-Brittannië, Denemarken, Duitsland en Zweden strengere reductiedoelstellingen dan Nederland. Kennelijk durven zij het vanuit economisch oogpunt aan, en ‘aanwijzingen ontbreken dat in die landen daarmee een ongelijk “speelveld” voor bedrijven is ontstaan,’ zo schrijft de rechter.

Dat een land maar een klein deel bijdraagt aan de klimaatproblemen, kan geen vrijbrief zijn om op de huidige voet door te gaan. Met verwijzing naar het Kalimijnenarrest stelt de rechter dat de staat zich niet van zijn verantwoordelijkheid kan ontdoen omdat zijn bijdrage aan het probleem gering is.

En het feit dat er ook internationale onderhandelingen worden gevoerd, doet niets af aan de verantwoordelijkheid van de Nederlandse staat, zegt de rechter.

Wat de staat minimaal moet doen

De rechter heeft in zijn vonnis een ondergrens gesteld. Puur op basis van de wetenschappelijke feiten over klimaatverandering en de verantwoordelijkheden van de staat om zijn burgers te beschermen, oordeelde de rechtbank dat de uitstoot in 2020 met ten minste 25 procent moet zijn gereduceerd. ‘Anders gezegd: het berusten in een geringere reductie is onrechtmatig,’ zei de rechter woensdagochtend.

De rechter ging niet mee in de eis van Urgenda om een emissiereductieverplichting van 40 procent op te leggen

De rechter ging niet mee in de eis van Urgenda om een emissiereductieverplichting van 40 procent op te leggen. Daarmee zou hij meer doen dan een ondergrens stellen, en dat achtte de rechter dan weer niet zijn taak. Hij beperkte zich ook wat betreft de invulling van de maatregelen. Die vallen namelijk onder de beleidsvrijheid van de overheid, en dus past het de rechtbank daarin terughoudend te zijn.

Met dit vonnis ging de rechtbank zijn boekje niet te buiten, argumenteerde de rechter. In Nederland is de scheiding van de wetgevende en de rechterlijke macht namelijk niet absoluut. Het gaat in de trias politica om een evenwicht tussen de verschillende machten. Als de uitvoerende macht nalatig is en burgers als gevolg daarvan in gevaar komen, kan dat ingrijpen van de rechterlijke macht impliceren. Sterker nog: de rechter moet ingrijpen als dat van hem gevraagd wordt.

‘Het is een wezenlijk kenmerk van de rechtsstaat dat ook het handelen van (zelfstandig democratisch gelegitimeerde en gecontroleerde) politieke organen, zoals de regering en de volksvertegenwoordiging, kan – en soms zelfs moet – worden beoordeeld door de van deze organen onafhankelijke rechter.’

Dat was dan ook precies wat hij woensdagochtend deed.