Wat geen land ooit is gelukt, moet Griekenland nu gaan doen

Voor Giorgios Papakonstandinou, toen nog de Griekse minister van Financiën, was het glas opmerkelijk vol. In 2009 opende hij de doos van Pandora (of eigenlijk, een stoffige Griekse overheidsarchiefkast): het begrotingstekort bleek een factor vier hoger uit te vallen door jaren van creatieve boekhouding. Investeerders verloren acuut hun enthousiasme voor het nieuwste lid van de eurozone.

De Griekse crisis was begonnen.

Toch zag Papakonstandinou de toekomst zonnig in. Eén jaar de fiscale handrem aantrekken en dan zou het over zijn met de recessie. ‘We geloven dat dit een realistisch scenario is,’ gaf de goedgemutste minister aan. Want, ‘het verminderen van het begrotingstekort heeft een stimulerend effect op de economische groei.’

Dat pakte wat anders uit.

Zo’n zeven jaar na dato is nog steeds ongeveer een kwart van de Griekse beroepsbevolking werkloos, is het bbp nog altijd 25 procent lager dan voor de crisis, groeit de helft van alle Griekse kinderen op in armoede, krijgt 44 procent van de ouderen een pensioen dat onder de armoedegrens ligt en heeft 58 procent van de Grieken betalingsachterstanden.

Al die pijn moet echter een hoger doel dienen: de structurele problemen van Griekenland aanpakken. De incompetente belastingdienst, de waardeloze publieke dienstverlening, het onhoudbare pensioenstelsel, de gebrekkige concurrentiekracht - hervormingen moeten deze sluipende problemen doen verdwijnen. En ja, dat doet pijn. Parodontax is ook smerige tandpasta, maar het is wel heilzaam spul. Hopen we.

Deprimerend genoeg is er op veel aspecten eigenlijk te weinig vooruitgang geboekt. Dat ligt aan Griekenland zelf, maar ook aan het kortzichtige beleid van de Eurogroep en het IMF.

Belastingontduiking, moeilijker kan Griekenland het maar niet maken

Het is een publiek geheim dat veel Grieken (met name zelfstandigen) de belastingmoraal van Lionel Messi bezitten. In een onderzoek uit 2012 lieten drie economen zien hoe groot belastingontduiking is in Griekenland. De onderzoekers schatten dat er in 2009 ruim 28,2 miljard euro aan inkomen niet werd opgegeven aan de Griekse belastingdienst.

Ze gebruikten gegevens van Griekse banken, om te kijken of wat banken denken dat iemands inkomen is strookt met het opgegeven belastinginkomen.

Nou, nee dus.

Op papier bleken Griekse advocaten, doktoren en accountants bijvoorbeeld straatarm. Gemiddeld betaalden deze beroepsgroepen zelfs meer aan de bank in rente en aflossing dan hun gehele inkomen. Dat is wonderlijk, want zelden zie je ongewassen advocaten sigaretten van het Atheense wegdek plukken.

Daklozen in Athene. Foto’s Maro Kouri / HH

Het schrijnende probleem van belastingontduiking is verre van opgelost. Toegegeven, er is heel wat hervormd: de Griekse belastingdienst is onafhankelijker gemaakt van de politiek, er is meer centrale aansturing en er zijn concretere doelstellingen voor inspecteurs. Dat is positief.

Tegelijkertijd heeft diezelfde belastingdienst zelf onder bezuinigingen te lijden: het aantal werknemers liep terug van 14.000 in 2009 naar 11.500 in 2013. Dat terwijl de Griekse belastingdienst al aan de kleine kant was. In Nederland is er bijvoorbeeld één belastingmedewerker op elke 593 inwoners. In Griekenland is dat meer dan het dubbele (één belastingmedewerker per 1.370 inwoners).

Belastinginspecteurs krijgen alleen maar meer werk op hun bord. Sinds de crisis is de openstaande belastingschuld meer dan verdubbeld naar inmiddels 88 miljard euro (50 procent van het bbp). Zo zijn inspecteurs veel tijd kwijt aan zaken uit het verleden.

Wat niet helpt, is dat Griekenland in de afgelopen dertig jaar al elf keer belastingontduikers de kans gaf boetevrij hun verborgen vermogen in te keren. In 2010 opende de Griekse regering bijvoorbeeld zo’n inkeerregeling (‘Er moet een nieuwe start komen,’ gaf de verantwoordelijke minister aan). Vijf jaar later kregen Grieken met geheime buitenlandse bankrekeningen opnieuw de mogelijkheid sanctievrij in te keren (alweer een nieuwe start).

Het is sowieso lastig de belastingmoraal te verbeteren wanneer de overheid juist steeds minder doet voor haar burgers. Het vertrouwen in publieke dienstverlening was al laag, maar is sinds de crisis alleen maar verder afgenomen. De overheid betaalt haar eigen rekeningen niet eens. Er staat ruim 4,2 procent van het bbp open aan achterstallige betalingen aan leveranciers en overheidspersoneel.

Eenmaal trekken we de conclusie, Griekse export is een illusie

Al sinds Griekenland zich losweekte van het Ottomaanse rijk is het land chronisch onconcurrerend. Het importeert al die tijd meer dan het exporteert. Daar moest eindelijk verandering in komen.

Op het eerste gezicht lijkt er wel wat succes te zijn geboekt. De handelsbalans is sterk verbeterd. Dat komt echter alleen omdat de import is afgeknepen, niet omdat er meer aan het buitenland wordt verkocht.

De exportprestaties van Griekenland zijn in de afgelopen zeven jaar totaal niet verbeterd. Dat terwijl Griekenland zich voor het herstel juist aan het buitenland moet optrekken, volgens het IMF.

Om aantrekkelijker te worden voor het buitenland is eigenlijk maar één recept gevolgd: het verlagen van de lonen

Om aantrekkelijker te worden voor het buitenland is eigenlijk maar één recept gevolgd: het verlagen van de lonen. Daarin is Griekenland met verve geslaagd. Maar voor exportsucces zijn loonkosten niet de enige of zelfs de belangrijkste factor.

Want waar Griekenland in de loonkosten sneed, daar moest het van het IMF en de Eurogroep andere kosten verhogen.

Energiebelastingen moesten bijvoorbeeld omhoog, waardoor de energiekosten veel harder zijn gestegen dan de lonen zijn gedaald. Het Brookings Institute schat dat de Griekse industrie inmiddels zo’n 80 procent meer betaalt voor energie dan andere Europese landen Dat maakt een wereld van verschil in energie-intensieve industrie als staal, olie en textiel. Laten dat nou net producten zijn waar Griekenland veel van exporteert.

Hetzelfde geldt voor toerisme, het meest succesvolle Griekse exportproduct. In 2015 moest Griekenland de belastingen op eilanden en hotels verhogen om te voldoen aan de eisen van geldschieters. Dat maakt een vakantie in Griekenland aanzienlijk duurder.

Griekse bedrijven geven zelf aan dat hun belangrijkste probleem bij het uitbreiden van de export is dat ze geen financiering meer kunnen krijgen. Banken verstrekken geen leningen meer of alleen tegen te hoge rentes. Dat is niet zo gek, want bij maar liefst 44 procent van alle leningen van Griekse banken bestaat er een betalingsachterstand.

Een fundamenteler probleem is dat Griekenland vooral is gespecialiseerd in de export van laagwaardige producten, waar weinig technologische kennis voor nodig is. Het concurreert dus met Chinese, niet met Duitse lonen. En zo’n lagelonenstrijd met China gaat Griekenland nooit winnen.

Eigenlijk zou Griekenland een stap op de technologische ladder moeten zetten en hoogwaardigere producten moeten produceren. Maar dat vereist investeringen, geen besparingen. Griekenland geeft inmiddels echter minder uit aan onderzoek en ontwikkeling dan elk ander land in Europa.

Wereldkampioen hervormen op de sprint

Het zal misschien verbazen, maar Griekenland is als we de OESO mogen geloven wereldkampioen hervormen.

Dat zou gunstig moeten zijn. Structurele hervormingen waren volgens het IMF en de Eurogroep precies wat nodig was toen de crisis begon. Toch erkent de OESO dat de ‘hervormingen minder groei hebben opgeleverd dan verwacht.’

Voor Griekenland was hervormen vooral de arbeidsmarkt overhoopgooien: een soepeler ontslagrecht, minimumloonverlagingen, minder werkloosheidsuitkeringen, een hogere pensioenleeftijd.

Dat type hervormingen leidt niet direct tot resultaat. Ga maar na, door het verlagen van pensioenen en werkloosheidsuitkeringen gaan meer mensen op zoek naar werk. Als die ook werk zouden vinden, dan zou dat groei opleveren. Maar in Griekenland zijn er zo veel werklozen dat je ze eigenlijk alleen maar de zandvlaktes van de Griekse arbeidsmarkt opjaagt.

Ander soort hervormingen zijn met veel minder enthousiasme uitgevoerd, erkent ook de OESO. Bijvoorbeeld het opbreken van kartels en monopolies, het reduceren van onnodige regelgeving en het verbeteren van de publieke dienstverlening.

Daklozen in Athene. Foto: Aris Messinis / AFP

Het duurt nog steeds bijna 4,5 jaar om bij een Griekse rechtbank een contract af te dwingen. In Nederland gaat dat ongeveer drie keer sneller. Het aantal rechtszaken loopt fors op, maar Griekse rechtbanken hebben door bezuinigingen steeds minder budget.

Nog steeds is Griekenland het enige Europese land zonder een kadaster. Begin jaren negentig zijn al eens honderden miljoenen aan EU-geld besteed aan het opzetten van een Grieks kadaster. Met weinig resultaat. De Europese subsidies werden teruggevorderd. Momenteel ligt het project stil, omdat de Grieken opnieuw hopen op een Europese bijdrage.

Niet alleen de financiering, ook de omvang van het probleem maakt het lastig op te lossen. Bijna een miljoen Griekse woningen zijn zonder vergunning gebouwd. Eigenaren van dit soort illegale gebouwen betalen geen belasting en volgens de letter van de wet moeten deze eigenlijk worden gesloopt. Wat niet heel realistisch is aangezien één op de vijf gebouwen dan tegen de vlakte moet.

Eigenlijk zou het eigendom van deze woningen geregistreerd moeten worden in het kadaster. Maar aan registratie zijn enorme boetes en belastingen verbonden. Uit interviews door de Economische Commissie van de VN blijkt dat veel bewoners van illegale panden ‘bereid zijn mee te doen, maar niet in staat te betalen.’ Zonder vrijwillige medewerking is de aanleg van een functionerend kadaster echter een enorme opgave.

Griekenland in rouw

‘Ik ben een blij man,’ verklaarde Jeroen Dijsselbloem, voorzitter van de Eurogroep, nadat begin deze maand de onderhandelingen met Griekenland waren afgerond.

‘Ik ben in rouw,’ zei Giorgos Dimaras, een parlementslid voor de Griekse regeringspartij Syriza, die geacht werd te stemmen voor beleid dat hij verachtte.

Eind mei sloot Syriza een nieuw akkoord met haar geldschieters. Griekenland krijgt 10,3 miljard euro (om diezelfde geldschieters mee te betalen) en in ruil daarvoor moet het land opnieuw bezuinigen.

Griekenland moet zich houden aan begrotingseisen die volgens het IMF een ‘heroïsche inspanning’ vereisen. Daar is niks aan gelogen. In zijn eigen analyse laat het IMF zien dat er in tweehonderd jaar fiscale geschiedenis geen land is geweest dat onder deze omstandigheden zulke ambitieuze doelstellingen heeft gehaald.

Dat Griekenland hier wel in zal slagen is ongeveer even waarschijnlijk als dat alle hoofdrolspelers in Game of Thrones heelhuids het seizoen doorkomen.

Er is wel één lichtpunt voor de Grieken: mocht de schuld in 2018 nog niet ‘houdbaar’ zijn, dan zal Europa maatregelen tot schuldverlichting nemen. Die - nog wat vage - belofte is misschien genoeg om compleet gezichtsverlies voor de Griekse regering te voorkomen.

Maar het is niet genoeg om Griekenland voor een inktzwarte toekomst te behoeden.

Het IMF verwacht namelijk dat pas in 2060 (!) de werkloosheid zal zijn teruggekeerd op het niveau van voor de crisis. Er zullen nog ongeveer twee decennia volgen van werkloosheid in de dubbele cijfers.

Nog veertig jaar ellende. Dat is niet wat Papakonstandinou in 2009 beloofde.

We blijven Griekenland heel hard in het gezicht stampen en schreeuwen dat het moet veranderen.

Dat werkt niet. Dus waarom blijven we het dan zo doen?