Huisvrouwen houden demonstratie voor meer vlees, augustus 1948. Foto: Spaarnestad Photo / Hollandse Hoogte

Voedselbeleid. Hét modewoord onder beleidsmakers, wetenschappers en ondernemers in voedselland afgelopen jaar.

Omdat voedselproductie raakvlakken heeft met zo’n beetje alle grote problemen van deze tijd - honger, milieuvervuiling, klimaatverandering, biodiversiteit, volksgezondheid, een sociale leefomgeving, eerlijke handel en ga zo maar door- kunnen we die beleidsterreinen maar beter zo goed mogelijk op elkaar afstemmen.

Dan zou iedereen de beschikking hebben over voldoende eten, zonder dat we daarbij de aarde zo ver aantasten dat het voor toekomstige generaties lastig wordt om hetzelfde te doen.

En dus zijn de afgelopen jaren verschillende dorpen, De Gemeente Ede heeft bijvoorbeeld een food-programma en een wethouder food. En een website met een pakkende titel. steden, Eerder interviewde ik politicoloog Herman Lelieveldt naar aanleiding van een boek waarin hij pleit voor een minister van Voedsel. wetenschappers, gerenommeerde Lees hier het rapport van de Wetenschappelijk Raad voor Regeringsbeleid over een nieuw voedselbeleid. onderzoeksinstituten, Lees hier een open brief van denktank IPES-Food. denktanks en Lees hier een oproep van staatssecretaris Martin van Dam over een nieuw voedselbeleid. politici met het idee van een voedselbeleid aan de haal gegaan.

Alleen: er ís al een voedselbeleid. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie heeft als hoofddoel Dat is: de zekerheid dat er voldoende voedsel voor iedereen - in dit geval dus Europeanen - is. te garanderen en kan dus gerust als voedselbeleid worden gekwalificeerd.

Dat mag wat kosten: de afgelopen decennia daalden de relatieve kosten van het GLB weliswaar van ruim 70 procent van het totale EU-budget naar 40 procent, toch bedragen de absolute kosten nog steeds ruim 50 miljard euro per jaar. Astronomische bedragen die het GLB historisch gezien EU’s grootste kostenpost maken. Daarbij moet je natuurlijk aantekenen dat GLB moet worden afgezet tegen de ruim 40 procent van het Europees landoppervlak waar het betrekking op heeft, wat op zichzelf indrukwekkend is.

Het GLB kost miljarden en heeft - al dan niet indirect - betrekking op vrijwel alle zaken die in het voorgestelde voedselbeleid een rol spelen: voedselzekerheid, milieu, klimaat, volksgezondheid, economie, sociale - en culturele vraagstukken. Toch vinden critici het niet voldoende en moet er een voedselbeleid bij. Desondanks hebben we het er zelden over. Hoe komt dat?

Wat is het GLB?

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid vindt zijn oorsprong in de prilste begindagen van de Europese samenwerking. In 1958, net zeven maanden na het ingaan van Bij dit verdrag uit 1957 werd de Europese Economische Gemeenschap (EEG), de voorloper van de Europese Unie, gesticht. kwamen de landbouwministers, ambtenaren en externe adviseurs van België, Nederland, Luxemburg, de Bondsrepubliek Duitsland, Frankrijk en Italië. van de voorloper van de Europese Unie bijeen in het plaatsje Stresa aan het Lago Maggiore in Noord-Italië. De conferentie stond onder leiding van de kersverse eurocommisaris voor Landbouw, de Nederlander Sicco Mansholt, een socialistische boer die na de oorlog minister van Landbouw was geworden.

De context waarin de Stresaconferentie plaatsvond, is vandaag de dag nog steeds van groot belang. De Tweede Wereldoorlog had een zware wissel op de landbouw getrokken en serieuze voedseltekorten en honger lagen nog vers in het geheugen. Voedselzekerheid was op het moment van de conferentie verre van gegarandeerd en het hoofddoel van het samen te vormen beleid.

Een boer kon nu voedsel gaan produceren zonder zich zorgen te hoeven maken over de prijs die hij kon beuren

Op de agenda stonden zodoende: zelfvoorzienendheid van de lidstaten, het opschalen van de productie, het stabiliseren van markten en een stabiel inkomen bieden aan boeren. Dat zou, zo bedachten de beleidsmakers in Stresa, moeten resulteren in een grote beschikbaarheid van goedkoop voedsel. Voornaamste middel om die doelen te bewerkstelligen was minimumprijzen voor bepaalde, cruciale voedselproducten als aardappelen en tarwe. Daarmee kon een boer voedsel gaan produceren zonder zich zorgen te hoeven maken over de prijs die hij kon beuren. De Europese overheid kocht namelijk overschotten op tegen een bepaalde minimumprijs.

Landbouw werd met de implementatie van die ideeën - in 1962 werd het GLB realiteit - een buitengewone economische activiteit. Daar is veel voor te zeggen. In de eerste plaats omdat het beleid gaat over iets waar we niet buiten kunnen: voedsel. In de tweede plaats omdat we het ons niet zomaar kunnen permitteren de ongebreidelde krachten van de markt op zoiets belangrijks los te laten.

Ga maar na: een boer die failliet gaat, is niet alleen een individueel drama. Zijn faillissement heeft ook repercussies voor de voedselzekerheid in de jaren die volgen. Het probleem is alleen: met dit beleid maak je boeren afhankelijk van overheidssteun.

Wat is er mis mee?

Het werkte té goed. De prijsgaranties zorgden ervoor dat boeren bleven produceren, ook wanneer er geen vraag was. Al snel werden de overschotten veel te groot en liepen de kosten uit de hand. De beruchte boterberg, melkplas en wijnzee waren het resultaat. Die overschotten werden - veelal met subsidie - geëxporteerd naar ‘de wereldmarkt.’

Daardoor moesten veel Extensieve landbouw is een vorm van landbouw waarbij slechts in geringe mate wordt ingegrepen in de natuur. in ontwikkelingslanden opboksen tegen intensieve Europese productie die ook nog eens met subsidie werd geëxporteerd. Dergelijke ‘dumping’-praktijken hebben in sterke mate bijgedragen aan het slechte imago dat het GLB in de loop der jaren heeft gekregen. De schade aan ontwikkelende markten was zo groot, dat het het ontwikkelingswerk dat de EU tegelijkertijd ondernam vaak Lees hier meer over dumping en ontwikkelingswerk. teniet heeft gedaan.

Maar ook in Europa zelf werden de nadelen van het beleid voelbaar. Het GLB is van toepassing op alle cultuurgrond in Europa, een onwaarschijnlijke 40 procent van het landoppervlak van alle EU-landen. De expliciete nadruk op productieverhoging binnen het GLB ging gepaard met het opgaan van kleine, Een gemengd bedrijf produceert meerder voedselproducten naast elkaar, dus bijvoorbeeld veehouderij en akkerbouw in één bedrijf. in grotere, gespecialiseerde bedrijven. Die laatste produceerden vaak veel meer, maar om dat te realiseren, moest er gebruikt worden gemaakt van mechanisatie - trekkers en andere landbouwmachines - en heel veel chemicaliën - de inzet van pesticiden en kunstmest. Beiden droegen enorm bij aan de schaalvergroting van landbouwbedrijven. Dit bepaalt letterlijk hoe Europa eruitziet. Het verdwijnen van de bloemrijke weiden, de opkomst van de laagstamboomgaard en schier oneindige velden vol met één en hetzelfde gewas; geen wonder dat melancholische sentimenten de discussie vertroebelen.

Maar belangrijker voor de toekomst van ons voedsel: het is van grote invloed op de biotische en abiotische omgeving. Dat zijn respectievelijk de biodiversiteit en zaken als bodem- en grondwaterkwaliteit. Die staan allebei enorm onder druk als gevolg van de intensieve landbouw.

Waarom veranderen we het dan niet?

Al met al is het GLB - het wonderbeleid dat zo goed werkte om de productie op te krikken in de jaren vijftig en zestig - in de afgelopen vijftig jaar steeds meer een hoofdpijndossier geworden. Als we dan zonodig een voedselbeleid willen, waarom veranderen we het dan niet gewoon?

Vanaf de jaren negentig zijn vergroeningsmaatregelen mondjesmaat doorgevoerd

‘Dat komt voor een groot deel door wat we in de bestuurskunde ‘padafhankelijkheid’ noemen,’ legt Jeroen Candel over de telefoon uit. Candel is Lees hier Candels promotieonderzoek ‘Putting Food on the Table.’ bestuurskundige aan de Wageningen Universiteit en promoveerde begin dit jaar op het Europees voedselzekerheidsbeleid. ‘Padafhankelijkheid betekent dat het hele beleid en alle instituties zijn ingericht om een bepaald doel te verwezenlijken. In het geval van het landbouwbeleid zijn die doelen productiviteit bevorderen en boeren een stabiel inkomen te bieden. Een productiviteits- en een sociaal-economisch beleid dus. Als je maatschappelijke waarden daarna veranderen, is het heel moeilijk om dat vervolgens aan te passen. Dat geldt trouwens voor elk veelomvattend beleid.’

Dat neemt niet weg dat er in de loop der tijd een boel veranderd is. Vanaf de jaren negentig zijn vergroeningsmaatregelen mondjesmaat Hier vind je voorbeelden van milieumaatregelen binnen het GLB. doorgevoerd. Nu de productie was opgeschaald, kwam er meer oog voor de rol die landbouw heeft op natuur en milieu. En de exportsubsidies zijn weliswaar nog niet helemaal van tafel, ze spelen een aanzienlijk minder belangrijke rol.

Maar erg vlot gaat het niet; niet vlot genoeg om de problemen van ons voedselsysteem echt goed aan te pakken. Dat komt voor een groot deel omdat veel stakeholders zich verzetten tegen verandering. Met name de boerenlobby, maar ook veel lidstaten, zien landbouw nog steeds als een belangrijke economische sector, die bovendien ernstig bedreigd wordt. Die visie raakt aan een fundamenteel twistpunt: moet de landbouw verder geliberaliseerd worden (zoals Nederland, Groot-Brittannië en Scandinavië denken), of juist niet (zoals met name Frankrijk en veel Zuid- en Oost-Europese staten denken)?

Waarom hebben we het hier dan niet over?

De boerenbelangen en de moeilijkheid om beleid fundamenteel te vernieuwen zijn niet de enige problemen. Ondanks dat het GLB raakt aan belangrijke thema’s als volksgezondheid, milieu, klimaatverandering en sociale vraagstukken is er nauwelijks maatschappelijke discussie over. Het is een onderonsje tussen boeren en de politiek waar miljarden aan overheidssteun in omgaan en waarbij de boerenlobby, toeleveranciers en de voedselindustrie via lobbyisten een flinke vinger in de pap houden.

‘Zelfs als er in de Tweede Kamer over gedebatteerd wordt, stelt dat niet zo heel veel voor. Er is ook relatief weinig dossierkennis bij politici. Elke partij heeft zijn speerpunten die continu worden ingebracht, maar er zijn relatief weinig politici in Nederland met een wat bredere visie op wat we nou moeten met ons voedselsysteem,’ stelt Candel. Als ik hem daarna vraag welke Nederlandse politici hij op dit vlak hoog heeft zitten, komt hij niet verder dan Carla Dik-Faber van de ChristenUnie en Marianne Thieme van de Partij voor de Dieren. Een schrale oogst, beaamt hij.

Sterker nog: voedsel is een onderwerp dat politici het liefst helemaal mijden. Ze willen geen uitspraken doen over wat wel en niet gegeten zou mogen worden, mogelijk het gevolg van een nieuw voedselbeleid. Het verwijt paternalistisch te zijn, ligt op de loer. ‘Politici zijn daar heel bang voor,’ stelt Candel. ‘Het is op dit moment niet populair om voor een sterke overheid te pleiten. Het gaat vooral over een kleine of een slimme, of een efficiënte overheid, veel aan de samenleving overlaten, veel aan de markt overlaten. Terwijl we nu zien dat het voedselsysteem voor problemen staat waarbij een sterke overheid gewoon nodig is. We hebben gezien dat het aan de markt overlaten, wat we in Nederland traditioneel doen met het afsluiten van convenanten, gewoon niet werkt.’

Candel valt hiermee zowel gezondheidswetenschapper Jaap Seidell als politicoloog Herman Lelieveldt bij. Beiden interviewde ik eerder in Lees hier mijn interviews met Seidell en Lelieveldt terug. deze serie. Seidell vertelde over de reacties op zijn schoollunchesinitiatief: dat werd vrijwel unaniem als paternalistisch gekenschetst. En Lelieveldt stelde net als Candel dat de problemen van het voedselsysteem toch echt door de politiek moeten worden aangepakt.

Een voedselbeleid in plaats van een landbouwbeleid: gaat dat helpen?

Dat brengt ons bij de hamvraag: is het een goed idee het GLB na ruim vijftig jaar te vervangen door een meer integraal voedselbeleid. En zo ja: gaat het helpen?

Candel: ‘Optimale integratie van verschillende beleidsterreinen die met voedsel te maken hebben, bestaat er niet uit om alles onder één voedselbeleid te scharen. Een voedselbeleid is een visie, een perspectief waarmee je kunt gaan kijken hoe die verschillende beleidsdomeinen kunnen bijdragen. En landbouw is daar een - niet onbelangrijke - schakel in.’

Hoe krijgen we burgers en politici zo gek dat bereid zijn een sterke overheid op voedselgebied te accepteren?

‘Daarnaast: het GLB gaat nu al over meer dan voedsel. Zeker sinds de hervormingen van de jaren negentig gaat het ook over het onderhouden van het platteland. Veel subsidies worden nu al ingezet voor milieudoelen - het schoonhouden van het grondwater bijvoorbeeld. Als je dat landbouwbeleid zou afschaffen en een voedselbeleid zou instellen, dan heb je daar geen oog voor.’

Het lijkt kortom niet voor de hand te liggen dat een voedselbeleid dat zovelen voorstellen de politieke impasse rond voedsel gaat doorbreken. De roep om een integraler beleid klinkt nu al geruime tijd en wordt steeds breder gedragen. Maar zo’n integrale visie op voedsel heeft hoe dan ook een landbouwcomponent. En dat moet meer een onderdeel van het politiek en publiek debat worden, anders is ook een voedselbeleid bij voorbaat kansloos.

Het GLB wordt in 2020 herzien. De onderhandelingen erover zullen op korte termijn losbarsten. Een uitgelezen kans om voedsel meer te politiseren. Grote vraag: hoe krijgen we burgers en politici zo ver dat ze bereid zijn een sterke overheid op voedselgebied te accepteren?

Lees ook:

Wat echt gezond eten is weten we nog niet (maar wie wil dat horen?) Het ongezonde westerse dieet schaadt het milieu, dieren en onszelf. Hoe kan de overheid daar verandering in brengen? En wat is gezond eten eigenlijk? Ik interviewde hoogleraar Voeding en Gezondheid Jaap Seidell, die aan de basis van de nieuwe Schijf van Vijf stond. Lees het interview hier terug Ons voedselsysteem kan veranderen. Maar de politiek moet het spits afbijten Politicoloog Herman Lelieveldt schreef een boek over voedselpolitiek dat duidelijk maakt waarom het systeem veranderen vreselijk moeilijk is. Maar wat is de oplossing? Lees het interview hier terug Nooit meer oorlog, nooit meer honger. Wil de Europeaan die dat nog gelooft nu opstaan? Sicco Mansholt is een van de founding fathers van de Europese Unie. En de grondlegger van het verguisde Europese landbouwbeleid, dat hem de bijnaam ‘boerendoder’ bezorgde. Ondanks deze erfenis kunnen hedendaagse politici veel van deze visionair leren, zo laten een indrukwekkend toneelstuk en een prachtige tentoonstelling over zijn leven zien. Lees het verhaal hier terug