De sleutel tot een stabiele democratie? Loting!

Als ons Democratisch Vermoeidheidssyndroom inderdaad veroorzaakt wordt door de electoraal-representatieve democratie van vandaag, als onze crisis van de democratie onder meer te wijten is aan de specifieke procedure waartoe wij haar beperken, als verkiezingen steeds vaker de democratie remmen dan bevorderen, kan het nuttig zijn om te kijken hoe er in het verleden invulling werd gegeven aan het democratische verlangen. 

Loting in het oude Athene

In het klassieke Athene van de vijfde en vierde eeuw voor onze tijdrekening werden de belangrijkste bestuursorganen ingevuld via loting: de Raad van 500 (de Boulè), de Volksrechtbank (Heliaea) en nagenoeg alle Magistraten (de Arkhai). 

Loting had enkele voordelen. Het doel was om politieke gelijkheid te bevorderen en zoveel mogelijk burgers te laten deelnemen aan het bestuur. Loting diende om de persoonlijke invloed van enkele machtigen te neutraliseren en corruptie te vermijden. 

Die Raad van 500 was hét centrale regeringsorgaan van de Atheense democratie: hij ontwierp de wetten en bereidde de Volksvergadering (Ekklesia) voor, hij zag toe op de financiën, de openbare werken en de Magistraten, hij stond zelfs in voor de diplomatieke betrekkingen met naburige mogendheden. Gelote burgers bevolkten, kortom, het zenuwcentrum van de macht.

Verder werden van de zevenhonderd Magistraten er zeshonderd geloot, de rest werd gekozen. Loting werd niet gebruikt voor de hoogste militaire en financiële functies. Daar werkte men met verkiezingen Iemand als Pericles werd op die manier veertien jaar achter elkaar als strateeg gekozen. Maar dat betrof echt een zeer kleine minderheid van de bestuurlijke mandaten.

En de Volksrechtbank lootte elke ochtend honderden juryleden uit een pool van zesduizend burgers. Daartoe gebruikte men per stam een kleroterion, een grote, rechtopstaande steen met vijf kolommen gleufjes waar de kandidaat-juryleden elk hun naamplaatje in moesten stoppen. De loting gebeurde door gekleurde ballen te trekken uit een verticale gesloten koker naast de steen, ballen die correspondeerden met rijen naamplaatjes op het kleroterion. Wie getrokken werd, mocht aan de slag. Het was dobbelen om te mogen rechtspreken, een soort roulette om bestuurlijke macht billijk te verdelen. 

Loting diende om politieke gelijkheid te bevorderen en zoveel mogelijk burgers te laten deelnemen aan het bestuur

Loting betrof zowel de wetgevende, de uitvoerende als de rechterlijke macht. Een nieuwe wet werd voorbereid door de gelote Raad van 500 en er werd over gestemd door de Volksvergadering, de gelote Volksrechtbank bestudeerde de wettelijkheid ervan, de gelote en gekozen Magistraten zorgden voor de uitvoering. De Raad van 500 controleerde die uitvoerende macht, de Volksrechtbank stond in voor de rechterlijke macht.
    
Opvallend in de Atheense democratie was de snelle wisseling van de mandaten: volksrechter was je slechts voor één dag, raadslid of Magistraat slechts voor één jaar (bezoldigd). Loting en rotatie zaten werkelijk in het hart van het Atheense democratische systeem. Iedereen die zich in staat achtte tot het vervullen van een bestuurlijke taak mocht zich kandidaat stellen. Dat zorgde voor een zeer ruime participatie: 50 tot 70 procent van de burgers boven de dertig jaar is ooit raadslid geweest.

Loting is democratisch, verkiezingen zijn oligarchisch

Typerend voor de Atheense democratie was dan ook dat er geen onderscheid bestond tussen politici en burgers, tussen bestuurders en bestuurden, tussen machthebbers en onderdanen. De functie van ‘beroepspoliticus’, die wij vandaag allemaal evident vinden, zou een doorsnee-Athener als totaal bizar en absurd ervaren.

‘Een van de kenmerken van vrijheid is dat men om de beurt wordt geregeerd en zelf regeert’ 

Aristoteles koppelde daar een heel interessante gedachte over vrijheid aan vast: ‘Grondbeginsel van een democratische staatsinrichting is vrijheid (…) Een van de kenmerken van vrijheid is dat men om de beurt wordt geregeerd en zelf regeert.’

De Atheense democratie was niet zo direct

De Atheense democratie wordt vaak omschreven als een ‘directe’ democratie. Zo was er inderdaad de grote, maandelijkse Volksvergadering, waaraan duizenden burgers rechtstreeks deelnamen.

Maar het gros van het werk gebeurde in die andere, specifiekere instellingen, zoals de Volksrechtbank, de Raad van 500 en bij de Magistraten. Daar sprak niet het hele volk, maar een willekeurige steekproef die door het lot was samengesteld. Aan de besluiten nam het Atheense volk niet in zijn geheel rechtstreeks deel.

Ik ben het dan ook volkomen eens met een recente studie Lees ze hier die de Atheense democratie niet als een ‘directe’, maar als een heel eigen representatieve democratie omschreef, een niet-electorale, representatieve democratie.

Ik zou zelfs een stap verder willen gaan. Omdat de volksvertegenwoordiging tot stand wordt gebracht door loting moeten we spreken van een aleatorisch-representatieve democratie (van alea, Latijn voor dobbelsteen).

Aleatorisch-representatieve democratieën zijn indirecte regeringsvormen waarbij het onderscheid tussen bestuurden en bestuurders tot stand komt door loting in plaats van verkiezing. De politieke geschiedenis van West-Europa is rijker aan dergelijke stelsels dan doorgaans wordt gedacht.

In de Romeinse republiek zijn nog enkele sporen terug te vinden van het Atheense lotingssysteem, maar tijdens de keizertijd raakte het in onbruik. Het is pas met de opkomst van de Noord-Italiaanse steden in de middeleeuwen dat de procedure weer in zwang kwam. In Bologna (1245), Vicenza (1264), Novara (1287) en Pisa (1307) zien we vroege voorbeelden, maar de grote renaissancesteden Venetië (1268) en Firenze (1328) zijn het best gedocumenteerd. 

Loting in Venetië

Zowel in Venetië als in Firenze werd met loting gewerkt, zij het op totaal verschillende wijze.

In Venetië werd loting eeuwenlang gebruikt bij de benoeming van het staatshoofd, de ‘doge’ (van duce, hertog). De Venetiaanse republiek was geen democratie, maar een oligarchie geleid door enkele machtige, adellijke families: het bestuur was in handen van een paar honderd tot een paar duizend edellieden, slechts 1 procent van de totale bevolking. Een kwart tot een derde van hen bekleedde nagenoeg alle overheidsfuncties. Wie doge werd, bleef dat tot aan zijn overlijden, maar anders dan bij een monarchie was de functie niet erfelijk. 

Om spanningen tussen de families te voorkomen, werd bij de benoeming van een nieuwe doge loting ingevoerd, maar om er zeker van te zijn dat er een competent iemand aan het hoofd van de eiland-staat kwam te staan, mengde men de procedure met verkiezingen.

Het resultaat was een ongelooflijk omslachtig systeem dat vijf dagen duurde en tien fasen betrof. Het begon bij de Grote Raad (Consiglio Grande), waarin vijfhonderd edellieden zetelden (het aantal liep op vanaf de veertiende eeuw).

De stabiliteit van de Venetiaanse Republiek, die meer dan vijf eeuwen heeft aangehouden, was deels te danken aan het gebruik van loting

Ieder van hen stopte een houten bal (ballotta, balletje) met zijn naam erop in een urn, terwijl de jongste van hen de raadszaal verliet om in de San Marco-basiliek de eerste de beste jongen aan te spreken die tussen acht en tien jaar oud was. Hij mocht zich bij het conclaaf vervoegen en kreeg de rol van ballottino toebedeeld, ballenjongen. Zijn onschuldige kinderhand trok de namen van dertig deelnemers; de keuze werd daarna nog eens door loting ingedikt tot negen. Zij vormden het eerste kiescomité. Hun taak was het om de groep van negen weer uit te breiden tot veertig: dat gebeurde door te stemmen met een gekwalificeerde meerderheid (eigenlijk ging het om een soort coöptatie). En die veertig werden opnieuw door loting ingedikt tot twaalf, die vervolgens mochten stemmen tot er weer vijfentwintig waren.

Zo ging het nog een heel tijdje door: de kiescommissie werd telkens uitgedund door loting en daarna uitgebreid door stemming, de aleatorische en electorale methode wisselden elkaar af. Bij de negende en voorlaatste ronde was er een kiescommissie met eenenveertig namen. Zij gingen in conclaaf om de uiteindelijke doge te kiezen. 

Het Venetiaanse systeem lijkt belachelijk omslachtig, maar onlangs hebben enkele computerwetenschappers Lees hier hun stuk aangetoond dat dit leader election protocol interessant is omdat het ervoor zorgde dat populairdere kandidaten inderdaad wonnen, terwijl het toch kansen bood aan minderheden, en gecorrumpeerd stemgedrag kon corrigeren. Het hielp bovendien om compromiskandidaten naar voren te schuiven door kleine voordelen te belichten. Dat alles was goed voor de legitimiteit én de efficiëntie van de nieuw aangestelde leider.

In ieder geval zijn historici het erover eens dat de uitzonderlijk lange stabiliteit van de Venetiaanse Republiek, die meer dan vijf eeuwen heeft aangehouden, tot Napoleon er een eind aan maakte, deels te danken is aan het ingenieuze systeem met de ballotte. Zonder loting zou de republiek ongetwijfeld veel eerder ten onder zijn gegaan aan ruzies tussen de heersende families. (In stilte vraag je je af: zoals vandaag regeringen ten onder gaan door het geruzie tussen partijen?)

Loting in Firenze

In Firenze ging het er anders aan toe. Loting stond daar bekend als het systeem van de imborsazione (het in de beurs doen).

Doel was ook hier het vermijden van conflicten tussen diverse belangengroeperingen in de stad, maar de Firenziërs gingen hierin veel verder dan de Venetianen. Zij wensten niet zozeer de functie van staatshoofd maar nagenoeg alle administratieve taken en bestuurlijke verantwoordelijkheden per lot te verdelen.

Was Venetië een republiek van aristocratische families, dan werd Firenze een republiek waar de hogere burgerij en de machtige corporaties het voor het zeggen hadden. Net zoals bij de oude Atheners werden de belangrijkste overheidsinstanties dan ook bevolkt door uitgelote burgers: de regering (de Signoria), de wetgevende raad en de bestuurscommissarissen.

De Signoria was, net zoals de Raad van 500 in Athene, de hoogste uitvoerende instantie, belast met de buitenlandse politiek, de administratieve controle en zelfs het voorbereiden van wetten.

Het proces van toetreding bestond uit vier stappen: voordracht, stemming, loting, schrapping. Anders dan in Athene mochten burgers zich niet zelf aanmelden, maar moesten ze voorgedragen worden door hun gilde, hun familie of door een andere organisatie; dan waren ze zogenaamde nominati. Daarna vond een schifting plaats: door stemming besliste een divers samengestelde commissie van stedelingen wie er in aanmerking kwam voor het bestuurlijke werk. Dan pas volgde de loting, la tratta genaamd, de trekking. Achteraf schrapte men de namen van wie bijvoorbeeld al een mandaat had of veroordeeld was. 

Net zoals in Athene was de cumulatie van functies verboden en moest men na één jaar aftreden. En net zoals in Athene zorgde het stelsel voor een grote betrokkenheid van de burgerbevolking: maar liefst 75 procent van de burgers werd voorgedragen. Nominati wisten niet of ze al dan niet de tweede schifting overleefden: die lijst bleef geheim. Wanneer men niet opgeroepen werd voor een van de paar duizend overheidsjobs, kon dat aan de loting of aan de stemming liggen. 

Terwijl het Venetiaanse model navolging kreeg in steden als Parma, Ivrea, Brescia en Bologna, werd het Firenzische systeem toegepast in Orvieto, Siena, Pistoia, Perugia en Lucca. De talrijke florissante handelscontacten brachten het zelfs tot in Frankfurt am Main. 

Loting in Spanje

Op het Iberisch Schiereiland namen diverse steden uit het koninkrijk Aragón de Florentijnse procedure over, zoals Lleida (1386), Zaragoza (1443), Gerona (1457) en Barcelona (1498).

‘Steden die met loting werken zijn eendrachtiger en gelijkwaardiger, vreedzamer en onthechter als het om hartstochten gaat.’

Doel was ook hier het bevorderen van de stabiliteit door een neutrale verdeling van de bestuurlijke macht. Wie een stedelijk of gemeentelijk mandaat mocht bekleden en wie in de kiescommissie mocht zetelen, was niet langer het onderwerp van eindeloos getouwtrek. Er werd snel en onpartijdig over beslist.

Zoals in Athene en Firenze mocht een gelote functie niet langer dan een jaar uitgeoefend worden. Die snelle rotatie vergrootte uiteraard de betrokkenheid. 

In het andere grote koninkrijk van Spanje, Castilië, kwam loting voor in regio’s als Murcia, La Mancha en Extremadura. Nadat koning Fernando II in 1492 het koninkrijk Castilië had toegevoegd aan zijn koninkrijk Aragón en daarmee de basis legde voor het huidige Spanje, zei hij: ‘Uit ervaring ziet men dat steden en gemeenten die met loting werken vaker het goede leven, een gezonde administratie en een gezond bestuur bevorderen dan regimes die zich op verkiezingen baseren. Ze zijn eendrachtiger en gelijkwaardiger, vreedzamer en onthechter als het om hartstochten gaat.’

Dus?

Dit vluchtige overzicht van de geschiedenis leert ons alvast zes dingen: 1) loting werd sinds de oudheid als een volwaardig politiek instrument gebruikt in diverse staten, 2) telkens ging het om geografisch kleine, urbane staten (de stadstaat, de stedelijke republiek) waar slechts een beperkt deel van de bevolking aan de macht kon deelnemen, 3) het gebruik van loting viel vaak samen met het toppunt van welvaart, voorspoed en cultuur, 4) loting kende diverse toepassingen en procedures, maar zorgde doorgaans voor minder conflicten en grotere betrokkenheid van de burgers, 5) loting stond nooit op zichzelf, maar geschiedde telkens in combinatie met verkiezingen, dit om competentie te garanderen, 6) staten die loting gebruikten kenden vaak eeuwen van politieke stabiliteit, ondanks grote interne verschillen tussen rivaliserende groepen.

En tot slot nog een weetje bij wijze van uitsmijter: het dwergstaatje San Marino gebruikte loting zelfs tot in het midden van de twintigste eeuw om vanuit de zestigkoppige raad zijn twee gouverneurs te kiezen.