Democratische vernieuwing: het kan dus wel

Van alle inspraakprocessen van de afgelopen jaren, zijn er vijf die echt in het oog springen, omdat ze zich op nationaal niveau afspeelden. Twee vonden plaats in Canada, de andere drie in IJsland, Ierland en ja, in Nederland.

Alle voltrokken zich in het voorbije decennium (het Ierse loopt tot februari 2014); alle kregen een tijdelijk mandaat en een omvangrijk budget van de overheid; en alle hielden zich bezig met uiterst belangrijke materie: de hervorming van de kieswet of zelfs de grondwet. Het hart van de democratie. Dit was nog eens wat anders dan burgers laten meepraten over windmolens of parkeerterreinen. Werkte het?

Burgerfora in Canada en Nederland

British Columbia gaf in 2004 de voorzet voor het meest ambitieuze deliberatieve proces van de moderne tijd. De Canadese deelstaat wenste de hervorming van de kieswet toe te vertrouwen aan een willekeurige steekproef van 160 burgers.

Was dit het rechtvaardigst? De deelnemers aan de citizens’ assembly zouden elkaar gedurende een klein jaar op regelmatige basis zien. Het omvormen van de electorale spelregels is typisch zo’n onderwerp waar politieke partijen zelf niet makkelijk uit geraken: eerder dan het algemeen belang te dienen, moeten ze zich voortdurend afvragen in hoeverre een nieuw voorstel henzelf zal pijnigen.

Ze oefenden beroepen uit als opvangmoeder, boekhouder, handarbeider, leerkracht, ambtenaar, ondernemer, IT’er, student of zorgverlener

Het idee om met onafhankelijke burgers te werken, leek daarom ook in Ontario zinnig. De provincie had drie keer zoveel inwoners als British Columbia, maar ook hier werden uitnodigingen gestuurd naar een grote, willekeurig gekozen groep burgers die ingeschreven stonden in het kiesregister.

Geïnteresseerden konden naar een informatieavond komen waar ze desgewenst hun deelname konden bevestigen. Uit die groep van kandidaten werd een representatief panel van 103 burgers geloot: er moesten 52 vrouwen en 51 mannen in voorkomen; minstens één van hen moest aboriginal zijn. Enkel de voorzitter was aangesteld.

Van de uiteindelijke deelnemers die door het lot waren getrokken, bleken er 77 in Canada geboren te zijn en kwamen er 27 van buitenaf. Ze oefenden beroepen uit als opvangmoeder, boekhouder, handarbeider, leerkracht, ambtenaar, ondernemer, ict’er, student of zorgverlener.

Hoewel in Nederland het proportionele kiessysteem geldt, pleit de D66 al jaren voor een verbetering van de democratische spelregels. Toen die partij in 2003 aan de regeringsonderhandelingen deelnam, overtuigde ze de coalitiepartners ervan een Burgerforum Kiesstelsel in het leven te roepen, naar analogie van het Canadese precedent.

Het enthousiasme bij de andere partijen was behoorlijk lauw, maar als dat de pasmunt was om D66 aan boord te krijgen, konden ze ermee leven. Toen D66 bij de vervroegde verkiezingen van 2006 uit de regering vloog, stierf het project een stille dood. Dat was jammer, want net zoals in Canada werd er erg interessant werk geleverd.

Nuance staat voorop

In de drie genoemde gevallen verliep de rekrutering in drie stappen: 1) een grote random sample aan burgers werd geloot uit het kiesregister: zij ontvingen een uitnodiging per post, 2) een proces van zelfselectie volgde: wie belangstelling had, kwam naar een informatievergadering en kon zich kandidaat stellen voor het vervolg, 3) uit die kandidaten werd de uiteindelijke ploeg geloot, waarbij een evenwichtige verdeling van leeftijd, geslacht enzovoort werd nagestreefd. Het was dus een systeem van loting-zelfselectie-loting.

Het overleg duurde op de drie plekken tussen de negen en de twaalf maanden. In die tijd kregen de deelnemers eerst de kans zich via experts en documenten in te werken in de materie. Vervolgens gingen ze te rade bij andere burgers en overlegden ze met elkaar. Ten slotte formuleerden ze een concreet voorstel voor een andere kieswet.

Wat opvalt is de mate van nuance waarmee een technisch verfijnd alternatief wordt beargumenteerd. Wie twijfelt of gewone, gelote burgers in staat zijn verstandige en rationele besluiten te treffen, kan het best deze rapporten eens lezen. De bevindingen van Fishkin werden nog maar eens bevestigd.

Voorstellen afgewezen

Maar wat ook opvalt, is dat geen van de drie projecten erin slaagde om daadwerkelijk invloed op het beleid uit te oefenen. Hoe kon dat? Zinnige input, nauwelijks concrete output? Toch wel.

In de drie gevallen moest het voorstel van de citizens’ assembly nog via een referendum bevestigd worden. Kennelijk was loting nog te vreemd als democratisch instrument om al intrinsieke legitimiteit te genieten.

Kabinet-Balkenende besloot geen gevolg te geven aan het advies van het Burgerforum Kiesstelsel, waarvoor het meer dan 5 miljoen euro had uitgetrokken

Het gevolg was dat het werk dat enkele tientallen burgers maandenlang hadden geleverd in enkele seconden door de bevolking zou worden beoordeeld. In British Columbia stemde 57,7 procent van de burgers voor. Dat was veel, maar net niet genoeg om de gewenste drempel van 60 procent te halen.

In Ontario stemde 36,9 van de burgers voor. En in Nederland besloot het kabinet-Balkenende geen gevolg te geven aan het advies van het Burgerforum Kiesstelsel, waarvoor het meer dan 5 miljoen euro had uitgetrokken.

Waarom is het mislukt?

Democratische vernieuwing is een langzaam proces. Het ultieme falen van de Canadese en Nederlandse processen is daarom bijzonder leerrijk. Zes oorzaken:

1) De burgers die bij het referendum stemden, hadden zoals gezegd de beraadslagingen niet gevolgd: hun ongefilterde mening (raw opinion) in het stemhokje stak schril af tegenover de informed opinion van de betrokkenen.

2) Burgerfora zijn slechts tijdelijke instellingen met een beperkt mandaat. Daardoor is hun stem van minder gewicht dan die van formele, gevestigde organen.

3) Politieke partijen hadden er dikwijls belang bij om het voorstel in diskrediet te brengen of ronduit te negeren (zie Nederland), want de hervorming van het kiesstelsel zou hen macht gekost hebben.

4) Commerciële media stonden in Canada dikwijls zeer vijandig tegenover de citizens’ assemblies.

5) De burgerfora beschikten vaak niet over doorgewinterde woordvoerders en adequate campagnebudgetten.

6) Referenda over complexe hervormingsvoorstellen bevoordelen misschien altijd wel het nee-kamp: if you don’t know, say no, heet het dan; ook bij de Europese Grondwet volstond het voor tegenstanders om twijfel te zaaien, het ja-kamp moest veel harder werken en communiceren. De vraag is of referenda wel geschikt zijn om een besluit te vellen over ingewikkelde dossiers.

Vermorzeld door partijpolitiek en massamedia

Burgerfora kunnen nog zulk goed werk verrichten, vroeg of laat moeten ze naar buiten komen met hun bevindingen. Dat is altijd een lastig proces. De beslotenheid van het civiele overleg komt dan ineens terecht in het schelle daglicht van de openbare ruimte.

De felste tegenstanders blijken zich dan steevast in het kamp van de politieke partijen en de commerciële media te bevinden. Het fenomeen is wijdverspreid en intrigerend. Vanwaar die bitsigheid?

De felste tegenstanders blijken zich steevast in het kamp van de politieke partijen en de commerciële media te bevinden

Komt het doordat pers en politiek gewend zijn om als poortwachter van de publieke opinie te dienen en dat voorrecht niet graag uit handen geven? Dat speelt zeker mee. Doordat pers en politiek behoren tot het oude electoraal-representatieve stelsel en dus moeilijk vat krijgen op nieuwere vormen van democratie? Dat kan. Doordat wie top-down werkt misschien sneller last heeft van wat bottom-up ontstaat? Het is niet uitgesloten.

Verder zijn politieke partijen immer beducht voor hun kiezers. Dat veel burgers hun politici wantrouwen, is bekend, maar dat politici net zo goed hun burgers kunnen wantrouwen, is nieuw. De Nederlandse onderzoeker Peter Kanne toonde aan dat negen op de tien politici argwanend denken over de burgerbevolking. Als politici collectief vinden dat de bevolking per definitie anders denkt dan zij, dan hoeft het niet te verbazen dat ze al bij voorbaat sceptisch staan tegenover inspraak.

Ook de media hebben zo hun twijfels. Parlementaire democratie is theater en levert soms heerlijke tv op, maar deliberatieve democratie kent weinig drama en laat zich moeilijk in een verhaal gieten.

Toen Channel 4 ooit het programma The People’s Parliament uitzond, een reeks waarvoor James Fishkin adviseur was en waarin honderd gelote burgers debatteerden over controversiële onderwerpen als jeugdcriminaliteit en stakingsrecht, stopte de zender de serie al na enkele afleveringen. Het ‘pakte’ gewoon niet. Ook dat verklaart de mediatieke reserves.

IJsland: even een grondwetje crowdsourcen

In IJsland werd rekening gehouden met het onfortuinlijke wedervaren van de Canadese en Nederlandse experimenten. Om te vermijden dat het werk van een burgerpanel kansloos naar de prullenbak werd verwezen, kwamen er drie grondige aanpassingen.

Ten eerste gingen niet tussen honderd en honderdzestig burgers na loting aan de slag, maar slechts vijfentwintig, die gekozen waren! Kandidaten moesten dertig handtekeningen kunnen voorleggen; in totaal boden 522 mensen zich aan. De rest van de bevolking trok vervolgens naar de stembus om het team van vijfentwintig te kiezen.

Het IJslandse avontuur is zonder meer het meest succesvolle voorbeeld van overlegdemocratie tot nog toe

Ten tweede mochten duizend burgers op voorhand beraadslagen over de principes en waarden van de nieuwe grondwet, terwijl zeven politici een preliminair advies van zevenhonderd bladzijden mochten opstellen. Dat moest de wind uit de zeilen halen van latere criticasters.

Ten derde koos de organisatie er heel bewust voor om het team van vijfentwintig niet op te sluiten in een black box, waaruit het na maanden intern overleg met een kant-en-klare grondwet naar buiten zou treden. Tijdens het schrijven postte de assembly elke week voorlopige versies van de grondwetsartikelen op de site. De feedback die vervolgens via Facebook, Twitter en andere media binnenkwam, leidde tot nieuwere versies die opnieuw online gingen, enzovoort. Bijna vierduizend commentaren verrijkten zo het proces. Even een grondwet crowdsourcen.

Het resultaat was ernaar: toen op 20 oktober 2012 het ontwerp van grondwet tijdens een referendum werd voorgelegd aan de IJslandse burgers stemde twee derde voor. Op een extra vraag die tijdens de beraadslagingen van de grondwetgevende raad naar boven was gekomen, namelijk of natuurlijke rijkdommen van het eiland die geen privaat bezit waren eigendom van de natie moesten worden, antwoordde maar liefst 83 procent positief.

Had een team van louter gelote burgers met meer tijd en dezelfde openheid een grondwet kunnen opstellen die even goed zou scoren?

Het IJslandse avontuur is zonder meer het meest succesvolle voorbeeld van deliberatieve democratie tot nog toe. Toch zijn er kanttekeningen te plaatsen. Want hoe divers is een constitutional assembly van vijfentwintig, wanneer daar zeven leidinggevenden in zaten (van universiteiten, musea, vakbonden), naast vijf professoren of docenten, vier figuren uit de media, vier kunstenaars, twee juristen en één pastoor? Zelfs de vader van zangeres Björk, een vooraanstaand vakbondsman, had er een plaats in verworven. Er zat slechts één boer bij.

De vraag blijft daarom: had een team van louter gelote burgers met meer tijd en dezelfde openheid een grondwet kunnen opstellen die even goed zou scoren bij een referendum?

Ierland: gelote en verkozen burgers bijeen

Die vraag kwam kort daarna in Ierland ter tafel. De Convention on the Constitution die in januari 2013 begon, trok ook lessen uit de eerste fase van democratische experimenten. Haar conclusies waren: politici veel intensiever betrekken (zoals in IJsland), maar burgers blijven loten (anders dan in IJsland).

Het mag vreemd lijken dat een proces van burgerinspraak toch opnieuw het woord geeft aan de bekende namen uit de partijpolitiek, met al hun retorisch talent en dossierkennis. Maar die keuze zal een snelle toepassing van de besluiten bevorderen, de koudwatervrees voor burgerinspraak bij de politici doen afnemen en partijpolitieke schamperheid achteraf vermijden. Ook de Ieren vonden de kansen op succes en implementatie groter als ze politici vroeg lieten aansluiten bij het proces.

Is er dan geen gevaar voor een overwicht van de politici? We moeten de analyses van het Ierse model afwachten, maar als het proces goed in elkaar zit, wordt het gewicht van sommige deelnemers ondervangen door interne checks and balances, zoals het opbreken in subgroepen en het spreiden van de beslissing.

De diversiteit was een goede zaak om te praten over gevoelige onderwerpen als het homohuwelijk, de rechten van de vrouw of het verbod op godslastering in de huidige grondwet

Daarnaast kozen de Ieren heel resoluut voor loting. Hun Constitutional Convention bouwde verder op We the Citizens, een succesvol project met gelote burgers van de University College Dublin. Een onafhankelijk onderzoeksbureau stelde de willekeurige groep van zesenzestig samen, rekening houdend met leeftijd, geslacht en herkomst (Republiek of Noord-Ierland).

De diversiteit die daardoor ontstond was een goede zaak om te praten over zulke gevoelige onderwerpen als het homohuwelijk, de rechten van de vrouw of het verbod op godslastering in de huidige grondwet. Dat deden ze niet alleen: ook in Ierland luisterden de deelnemers naar experts en ontvingen ze input van andere burgers.

De besluiten van de conventie zijn nog niet in de wet verankerd: de aanbevelingen moeten eerst nog naar de beide Kamers van het Ierse parlement, dan naar de regering en dan naar een referendum. Heel veel sluizen nog te gaan dus, want ook bij de tweede fase van burgerfora bestaat de vrees dat loting voor kolkende waters kan zorgen.

Dus?

De voorbeelden uit Canada, Nederland, IJsland en Ierland zijn buitengewoon boeiende en verregaande experimenten in democratische innovatie. Ze vonden plaats op grote schaal en gingen over wezenlijke onderwerpen. Helaas werden ze door mainstreammedia doorgaans niet of slecht opgepikt.

Daardoor is heel veel kennis en ervaring niet doorgedrongen tot het bredere publiek dat blijft geloven dat verkiezingen de enige en de beste manier zijn om aan democratie te doen. In Ierland dient het Constitutionele Conventie in februari zijn laatste aanbevelingen in. Wat er uiteindelijk in de grondwet zal belanden is onduidelijk, maar het land heeft hier een historische mijlpaal gerealiseerd: een combinatie van verkiezingen en loting om de stem van het volk te laten horen.