Ieder – nu dus – wordt de pot met geld verdeeld die beschikbaar is via het om wegen, spoorwegen en vaarwegen in Nederland te ‘verbeteren’. Zodat Nederland ‘Transportland’ mobiel en bereikbaar blijft. Het gaat om ongeveer 7 miljard euro.

Hoe zorg je er als, zeg, gedeputeerde van de provincie Groningen, nou voor dat je geld krijgt uit die pot voor jouw project? 

Dat vraag ik aan die deze baan op dit moment heeft. Als gedeputeerde (D66) van een van de noordelijke provincies kan ze goed uitleggen hoe een systeem dat ons zou moeten dienen, met ons op de loop is gegaan. 

De sleutel tot de schatkist: een knelpunt

Om te bepalen welke regio hoeveel geld krijgt voor welk nieuw project, wordt er gebruikgemaakt van twee ambtelijke vierletterdocumenten: de NMCA en het MIRT. Beide zijn opgesteld door ambtenaren, in saaie en taaie ambtelijke taal. Dat is meteen de reden dat je er zo weinig over leest, terwijl we die documenten wel laten bepalen hoe ons landschap eruitziet en hoe, hoeveel en hoelang we onderweg zijn.

Grofweg werkt het zo (klik op de rode pijltjes voor iets meer informatie): in de afkomstig van het ministerie van Infrastructuur, worden voorspellingen gedaan over waar het de komende jaren en decennia druk zal gaan worden. Het is een ingewikkelde extrapolatie van trends uit het verleden, zonder verklarende factoren.

Het is de toelichting bij de begroting van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Een soort concrete prospectus bij de NMCA, met circa 150 snelwegen, vaarwegen en spoorwegen die de komende jaren en decennia verbreed, vergroot of verlengd zullen worden. En in dat MIRT, daar wil je dus in staan als provincie, als je een groot infrastructuurproject wilt aanleggen dat je zelf nooit kunt betalen, zoals een brug, een groot nieuw station of een snelwegverbreding. Hoe doe je dat?

Om als provincie of andere lagere overheid geld te krijgen van het Rijk moet je een probleem hebben dat volgens de NMCA een probleem is. Een capaciteitsprobleem dus. Preciezer: een te voorzien capaciteitsprobleem, want de NMCA gaat over de toekomst. 

Je hebt dus nodig: een dreigend knelpunt. Een naderend verkeersinfarct. De bouwput moet bovendien van ‘bovenregionaal’ belang zijn: niet alleen jouw regio moet van de oplossing profiteren − in dat geval moet je het zelf betalen. Het geld gaat bovendien altijd naar verbindingen tussen steden. Zelden of nooit binnen steden. En altijd neigt dit systeem naar sneller. Nooit naar veiliger of langzamer.

Het probleem van niet het goede probleem hebben

Gedeputeerde Gräper heeft in haar provincie 99 problemen, maar een urgent capaciteitsprobleem op de weg hoort daar niet bij. ‘De problemen die we daar hadden, hebben we hier de afgelopen jaren grotendeels opgelost, door mensen uit de auto te halen en in de bus en in de trein en op de fiets te zetten’, zegt Gräper. Er kwam ook nieuw asfalt: de uitbreiding van de ring rond de stad Groningen. 

En nu heeft Gräper dus een meta-probleem: ze heeft wel mobiliteitsproblemen, maar niet het soort problemen waar je geld voor krijgt van het Rijk. Een voorbeeld.

‘De NMCA zegt: “In een krimpgebied wonen steeds minder mensen, dus gaan er steeds minder mensen met de bus”, vertelt Gräper. ‘Dat in een krimpgebied voorzieningen geclusterd worden (winkeliers die bij elkaar gaan zitten bijvoorbeeld), en dat er daardoor juist meer behoefte kan ontstaan aan mobiliteit, dat wordt helemaal losgelaten. En dat je in een krimpgebied ook succesvol kunt zijn in het creëren van een alternatief met openbaar vervoer, dat bestaat volgens de NMCA al helemaal niet. Door ons succesvolle busbeleid heb ik nu bussen die zo vol zitten als volgens de NMCA pas in 2040 het geval zou zijn.’

Aan die volle bussen wil ze graag iets doen. Maar vanuit het Rijk kan zij geen geld krijgen voor dat bussysteem, want volgens de NMCA heeft ze pas een capaciteitsprobleem met haar buslijnen in 2040.

Waar ze wél geld voor kan krijgen is voor de verbreding van de A28 tussen Assen en Groningen, ook al zou dat de grootst mogelijke ruimtelijke problemen geven, want die omgeving is bebouwd. Maar een strook asfalt reserveren voor een busbaan: dat gaat niet. Want dan is er geen bovenregionaal belang, en dit zou een knelpunt voor automobilisten kunnen veroorzaken.

De logica van NMCA en MIRT levert altijd investeringen in nieuwe infrastructuur op, ook al is daarvoor geen ruimte. Bijbouwen? Ja. Een andere oplossing? Computer says no. 

En het op zich begrijpelijke idee dat ook mensen van buiten de regio van regionale infrastructuur moeten kunnen profiteren als het Rijk daar geld in steekt, leidt tot oplossingen die ervoor zorgen dat er meer gereisd wordt op grote afstanden door Nederland.

Zo creëert de NMCA zijn eigen toekomst: het wordt steeds drukker, dus leggen we meer infrastructuur aan op plekken waar het druk dreigt te worden (‘knelpunten’), waarna het maar uiteindelijk drukker wordt in onze vervoerssystemen, waarop we nog meer wegen en spoorwegen verbreden. En zo leidt meer asfalt dus op termijn alleen maar tot meer files.

En waar het leger wordt, investeren we steeds minder, waardoor daar steeds minder activiteiten kunnen plaatsvinden. Waardoor mensen wegtrekken, en het er nog leger wordt. En juist dat veroorzaakt weer mobiliteitsproblemen, waar je dan dus geen geld voor krijgt.

Druk wordt drukker en leeg wordt leger

Heeft Gräper een uitzonderingspositie in Groningen? Ik spreek ook met een mobiliteitsadviseur die bij meerdere van dit soort overleggen aanzit. Nee, zegt hij. In Groningen kun je goed zien wat er misgaat, maar die voorbeelden zijn illustratief voor de ‘systematiek’ in het algemeen. ‘Er zit een logica in die nauwelijks te volgen of uit te leggen is.’

De R van Ruimte, in die afkorting MIRT, telt nauwelijks of helemaal niet mee, zegt Kloppenburg. ‘Hoeveel parkeerplaatsen we in steden moeten bouwen als gevolg van dit beleid, het maakt niet uit. Wat we zouden kunnen oplossen door géén nieuwe infrastructuur te bouwen, maar door mensen en hun bestemmingen dichter bij elkaar te brengen, de ruimtelijke oplossingen: daar kun je binnen de NMCA niets mee. De bepalende opdracht is: los het capaciteitsknelpunt op.’

In Groningen ziet de gedeputeerde ook heel andere soorten ‘knelpunten’ die ze zou willen aanpakken. Gräper: ‘Onze treinen hebben geen bovenleidingen, waardoor ze op diesel moeten rijden. Stel je voor dat de NMCA niet over capaciteit ging, of niet alleen over capaciteit – dus over het aantal te verplaatsen mensen – maar ook over, bijvoorbeeld, de CO2-uitstoot van ons vervoer. Gemeten naar CO2-knelpunten heeft Groningen in dat geval een van de allergrootste problemen van heel Nederland.’

Hoe komen we aan dit rigide systeem van geld verdelen?

De NMCA werd bedacht onder minister Camiel Eurlings in 2009, als een ‘integrale aanpak’ om zo  Dat klinkt neutraal, in het belang van iedereen.

Hoe ging het dan eerder?

Gerd Leers naast een stapel documenten over de Betuwelijn.

De foto hierboven komt uit de tijd dat er besloten moest worden over een mogelijk nieuw stuk goederenspoor: de Betuweroute. Het was begin jaren negentig. Gerd Leers, destijds Kamerlid voor het CDA, moest een stapel elkaar tegensprekende documenten, videotapes en rapporten doorploegen van adviesbureaus en belangenclubs die hoger was dan hijzelf. 

Trouw berichtte daar destijds over: ‘[T]ientallen spreekbeurten heeft hij gehouden, vele honderden brieven beantwoord en talloze gesprekken gevoerd met bewoners van het gebied, bestuurders uit de regio (“de burgemeesters waren niet van mijn jaspanden te slaan”), sceptische fractiegenoten, minister Maij-Weggen van Verkeer en Waterstaat en de coalitiegenoot, PvdA-woordvoerders Jaap Jelle Feenstra en Frits Castricum.’ Leers had graag met zijn kinderen naar de bios gewild, naar Jurassic Park.

Knelpunten centraal stellen als hét belangrijkste mobiliteitsprobleem is een politieke keuze

Denkend aan Leers en de stapel paperassen is het wel logisch dat politici een kader willen hebben aan de hand waarvan je ‘eerlijk’, ‘rationeel’ of ‘efficiënt’ kunt beslissen. Gräper zegt zelf ook: ‘Het moet geen Poolse landdag worden.’

Maar de vraag hoe druk het is op de weg en knelpunten centraal stellen als hét belangrijkste mobiliteitsprobleem, zoals Eurlings deed met de NMCA, dat is natuurlijk een politieke keus, die vooral gunstig uitpakt voor wie gediend is bij méér infrastructuur: partijen zoals bouwend Nederland, autofabrikanten, asfalt- en railsproducenten, etc. 

Toch wordt de NMCA nu gebruikt als ‘neutraal’ kader. 

De onoplosbare file

En als de NMCA nou nog deed wat hij beloofde: knelpunten oplossen, dan was het een ander verhaal. Maar het werkt niet, nog even los van het feit dat asfalt op de langere termijn altijd weer Uit de voorspellingen van de NMCA komen alleen knelpunten naar boven op infrastructuur waar dezelfde soorten voertuigen op rijden: daarom is volgens Gräper en Kloppenburg iedereen hier gefrustreerd over. ‘Ik ken helemaal niemand die gelukkig is met hoe het nu gaat’, zegt Gräper. 

‘Wij hebben hier een busbaan lopen over de vaarweg Lemmer-Delfzijl’, vertelt de gedeputeerde. ‘En dat is een hoofdvaarweg, zeg maar een snelweg voor de schepen, volgens Rijkswaterstaat. En die heeft geen knelpunt: er is capaciteit genoeg, als de brug maar openstaat. En op de busbaan eroverheen is er ook genoeg capaciteit, als de brug maar dicht is. Dit kan dus niet tegelijk. Als de brug acht keer per uur vier minuten openstaat voor vrachtschepen, dan halveert dat je busdienstregeling. Dus hebben we hier wel degelijk een knelpunt. Maar dat komt niet naar boven als knelpunt binnen de systematiek van de NMCA.’

En zo ‘ziet’ de NMCA, zegt Gräper, ook niet dat een populair fietspad en een populaire busbaan die elkaar kruisen een probleem oplevert, terwijl een dure ongelijkvloerse kruising die de regio niet alleen kan betalen een oplossing zou kunnen zijn. Maar daar krijg je dus geen geld voor.

Nog een paar tekortkomingen

Over de beperkingen van ‘ de systematiek’ kunnen zowel de adviseur als de gedeputeerde eindeloos doorpraten. 

Zo gaat de NMCA uit van piekbelasting: het moment dat het het allerdrukst is, tijdens de ochtendspits − die door de coronamaatregelen nauwelijks nog bestaat. En dat is vaak maar een paar keer een aantal minuten per dag. ‘Alsof ik het aantal zonnepanelen en -boilers op mijn dak bepaal aan de hand van die ene dag in de winter dat het min tien is’, zegt Kloppenburg. ‘En dan is er niets in het systeem dat zegt: “Geert, trek een extra trui aan of accepteer dat je het even koud hebt.” In termen van verkeer: ga een keer niet onderweg, of accepteer dat je een keertje even vaststaat. Nu veel meer mensen thuiswerken, kun je goed zien hoe gek dit hele systeem van bouwen op piekbelasting eigenlijk is.’

We zijn via deze systematiek ook nog eens oplossingen aan het uitvoeren voor problemen die we allang niet meer hebben, zegt Gräper. ‘Want je bent bij wijze van spreken eerst tien jaar aan het lobbyen om het in het MIRT te krijgen, dan tien jaar bezig om het te plannen en dan tien jaar bezig om het uit te voeren. Maar moet je nu eens terugdenken aan hoe de wereld er dertig of twintig jaar geleden uitzag. Dat heeft weinig meer te maken met het nu.’

Gräper geeft aan dat dit niet alleen een probleem is van het ministerie, maar ook van de regionale MIT-overleggen voor kleinere infrastructuurprojecten. Als een project eenmaal akkoord is bevonden, kun je eigenlijk niet meer terug.

Waarom stoppen we hier niet mee?

‘Ik zou met het Rijk hier wel discussie over willen voeren’, zegt Gräper. ‘Is dit besluit nog wel het beste besluit? Maar dan krijg je terug: “O, het is geen probleem meer voor jullie? Mooi, ik heb nog wel 26.000 andere prioriteiten, dan hoeven we dit niet meer te doen.”’

En dát helpt verklaren waarom dit maar door blijft gaan. Gräper: ‘We hebben allemaal last van het systeem, maar onze eigen belangen zijn zo kwetsbaar dat we het systeem als geheel niet kunnen veranderen. Want dan zie je het geld meteen uit je regio verdwijnen, en dan mag je het hele traject weer opnieuw gaan doen. Als ik ook maar één twijfel uit of wat we doen wel verstandig is, ben ik het kwijt. En dan mag ik in de Staten gaan uitleggen waarom er voor de zoveelste keer geen geld van het naar Groningen komt. Dus er zit een enorme prikkel om het gesprek maar niet aan te gaan. Met kritische vragen maak je jezelf niet geliefd en daarmee verzwak je je positie weer.’ 

De oplossing? Een nieuw probleem

Gräper en ik praten een uur met elkaar via Zoom en ze zegt dat er in ons gesprek inhoudelijk meer ter tafel is gekomen dan in al haar BO MIRT-gesprekken bij elkaar. ‘Ik geloof dat zelfs de bewindspersonen niet gelukkig zijn met het BO MIRT. Het is een besluitenlijst die je afgaat. ’

Kloppenburg: ‘Je ziet dat ook de rijksambtenaren er aan proberen te ontsnappen, aan die logge logica. Maar het lukt ze niet. De NMCA bepaalt alles. Alle kansen en mogelijkheden om capaciteitsproblemen anders op te lossen, bijvoorbeeld door mensen meer vrijheid te geven om binnen één reis over te stappen van het ene op het andere vervoermiddel, komen er niet door.’ 

De hoop is nu gevestigd op het Mobiliteitsfonds, dat in de plaats moet gaan komen voor het Infrastructuurfonds – dan ligt de focus dus niet meer alleen op het aanleggen van nieuwe meters asfalt en spoor alleen. Dit moet opnieuw een ‘integrale aanpak’ gaan worden die gaat over investeringen in systemen die mensen helpen zich te verplaatsen in plaats van de aanleg van infrastructuur. 

‘Maar het veranderen van de regels is zo ingewikkeld’, zegt Gräper. ‘En hier zie je nu wel dat er alweer politieke keuzes worden gemaakt. Zo kiest het Rijk er nu voor om voor verkeersveiligheid alvast een eerste hap uit het Mobiliteitsfonds te nemen.’ 

Aan de ene kant goed, vindt Gräper want daar moest echt geld voor komen. ‘Maar daarmee staat ook het eerste schotje in het fonds alweer overeind, tussen verkeersveiligheid en niet-verkeersveiligheid. En dan wordt het alweer ingewikkelder om straks integraal te gaan kijken. Het is opletten geblazen nu, dat we niet weer een systeem bouwen waarin we helemaal verstrikt raken.’

De kijk van het ministerie

Hoe kijkt het ministerie eigenlijk hiernaar? De woordvoerder van de minister van Infrastructuur en Waterstaat reageert verbaasd als ik haar bel: heb ik hierover een gedeputeerde gesproken?

Ze vraagt me mijn vragen te mailen. Per mail heb ik de volgende vragen gesteld.

Vraag 1: hoe denken de minister en de bij de gesprekken betrokken ambtenaren over het feit dat de NMCA zo sterk gericht is op doorstroming en het oplossen van knelpunten? Wordt dat ook weleens als beperkend ervaren bij de ambtelijke voorbereidende en/of latere politieke gesprekken?

Vraag 2: herkennen de minister en met name de bij de gesprekken betrokken ambtenaren het probleem dat capaciteit conservatief en ouderwets wordt berekend – en dat de NMCA geen rekening houdt met het feit dat mensen van gedrag en vervoersmethode kunnen veranderen? 

Vraag 3: erkent de minister dat het centraal stellen van knelpunten als mobiliteitsprobleem een politieke keus is, ook al gebeurt dat via een ambtelijk document als de NMCA?

Update (27 oktober). Vandaag ontving ik de volgende antwoorden van de woordvoerder van de minister.

Vraag 1: Hoe denken de minister en de bij de gesprekken betrokken ambtenaren over het feit dat de NMCA zo sterk gericht is op doorstroming en het oplossen van knelpunten? Wordt dat ook wel eens als beperkend ervaren bij de ambtelijke voorbereidende en/of latere politieke gesprekken?

De NMCA (2017) is een instrument om de toekomstige nationale capaciteitsopgave in beeld te brengen, maar niet de enige manier waarop wij het brede mobiliteitsbeleid bepalen. In bereikbaarheidsprogramma’s werken we aan integrale bereikbaarheidsopgaven, waarbij bijvoorbeeld ook ruimtelijke ontwikkeling en natuurlijk de grote woningbouwopgave een prominente plek in het ambtelijke en bestuurlijke gesprekken hebben. Een voorbeeld in Groningen is de Verstedelijkingsstrategie Regio Groningen-Assen waarin Rijk (Binnenlandse Zaken, Infrastructuur enWaterstaat en Economische Zaken en Klimaat) samen kijken naar het effect van het toevoegen van 35.000 woningen in de periode richting 2040 op de brede fysieke leefomgeving, met de focus op de relaties tussen wonen, werken en bereikbaarheid.

Daarnaast is het goed te weten dat de systematiek van het MIRT en de NMCA worden herijkt. Naast capaciteitsknelpunten worden ook bereikbaarheid en andere aan mobiliteit gerelateerde opgaven zoals verkeersveiligheid en duurzaamheid betrokken. We kijken daarbij over de grens en nemen hierin bijvoorbeeld ook de grensoverschrijdende verplaatsingen van en naar onze buurlanden mee.

Met de komst van het Mobiliteitsfonds – als de Eerste Kamer ermee instemt vanaf 1 januari 2021 – worden de oplossingen voor de bereikbaarheidsvraagstukken integraal bekeken. Dit betekent dat niet de modaliteit maar de mobiliteit centraal staat. Hiermee komt er meer flexibiliteit in de te kiezen oplossingsrichting. Het Mobiliteitsfonds bevordert een integrale afweging door de middelen niet meer op voorhand te alloceren aan modaliteiten, zoals (water)wegen of spoor.

Het kabinet kijkt overigens breder dan alleen mobiliteit. In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en bijbehorende omgevingsagenda’s spelen ook allerlei andere aspecten van de leefomgeving een rol bij de vormgeving van Nederland, zoals klimaatadaptatie en de wateropgave.

 Vraag 2: Herkennen de minister en met name de bij de gesprekken betrokken ambtenaren het probleem dat capaciteit conservatief en ouderwets wordt berekend – en dat de NMCA geen rekening houdt met het feit dat mensen van gedrag en vervoersmethode kunnen veranderen? 

De NMCA kijkt vooruit en gaat uit van huidig keuzegedrag, zonder aanvullend beleid. Natuurlijk kan gedrag veranderen, onder invloed van beleid maar ook door maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Overigens is gedrag niet de enige onzekerheid richting de toekomst en toetsen we in de NMCA d.m.v. gevoeligheidsanalyses ook een aantal onzekerheden zoals de ontwikkeling van de wereldmarkt en technologische ontwikkelingen als de zelfrijdende auto.

Vraag 3: Erkent de minister dat het centraal stellen van knelpunten als mobiliteitsprobleem een politieke keus is, ook al gebeurt dat via een ambtelijk document als de NMCA?

Goede infrastructuur en doorstroming is van belang voor de economische concurrentiekracht van Nederland. Daarom pakken we de files, volle treinen en wachttijden bij de sluizen aan. De aanpak van mobiliteitsknelpunten is een politieke keuze omdat deze altijd op een democratisch gekozen besluit rusten. Zoals gezegd, met de komst van het Mobiliteitsfonds wordt de modaliteit niet langer centraal gesteld.

Meer lezen?

Na dit boek denk je nooit meer dat er één oorzaak is, met één gevolg Het boek Thinking in Systems leert je in complexe systemen denken en helpt je vervolgens te begrijpen waar in een systeem een ingreep de meeste kans van slagen heeft. Als correspondent Mobiliteit ging ik door dit boek heel anders denken over de elektrische auto. Lees het artikel hier Mijn werk volgen in je mail? Abonneer je op mijn nieuwsbrief Als ik iets te vertellen heb, zoals dat er een nieuw verhaal online staat, stuur ik een nieuwsbrief uit. Die krijg je dan in je inbox. Abonneer je hier