Op 12 november 2012 stuurt Marjan Minnesma een brief aan premier Rutte. Minnesma is directeur van Urgenda, een organisatie voor innovatie en duurzaamheid. Het onderwerp: klimaatverandering.

Op geeft Minnesma een beknopte samenvatting van de wetenschappelijke feiten omtrent klimaatverandering en de internationale afspraken die zijn gemaakt om opwarming van de aarde te voorkomen. Ze schrijft dat Nederland onvoldoende doet om de kritische grens van 2 graden Celcius opwarming te vermijden. Of de premier binnen vier weken wil toezeggen dat zijn kabinet vanaf nu alles zal doen om te zorgen dat Nederland in 2020 40 procent minder broeikasgassen uitstoot. Want alleen dan hebben we volgens het nog een redelijke kans om binnen die 2 graden te blijven. Blijft een toezegging uit, dan zal Urgenda de staat aanklagen omdat ze Nederlandse burgers onvoldoende beschermt tegen de gevaren van klimaatverandering.

Het antwoord komt op 11 december 2012. Van staatssecertaris Wilma Mansveld, in het kabinet verantwoordelijk voor klimaatbeleid. In iets meer dan legt ze uit dat het kabinet Urgenda’s zorgen deelt, dat het daarom inzet op ambitieus klimaatbeleid, maar dat ‘we er rekening mee moeten houden dat het klimaatprobleem een mondiaal probleem is dat primair een internationale aanpak vereist: broeikasgassen trekken zich niets aan van landsgrenzen.’

Buitensporige binnenlandse ambities zoals 40 procent CO2-reductie horen niet bij zo’n internationale aanpak. Zulke doelen kunnen volgens het kabinet ten koste gaan van onze welvaart en onze bedrijvigheid.

40 procent CO2-reductie kunnen volgens het kabinet ten koste gaan van onze welvaart en onze bedrijvigheid

Als economische activiteit weglekt naar het buitenland, dan de CO2-uitstoot ook. ‘Al te ver voor de troepen uitlopen is dan ook niet zinvol.’ Maar extra acties zijn wel nodig en de staatssecretaris roept Urgenda op met haar mee te werken ‘in plaats van de juridische strijd te zoeken’.

Hier nam Urgenda geen genoegen mee.

Unieke rechtszaak

Op 20 november 2013 dient de groep daarom een dagvaarding in tegen de staat, waarin ze de rechter vraagt strengere reductieverplichtingen aan de overheid op te leggen. De aanklacht is uniek in de wereld. Er zijn wel eerder petities of rechtszaken over klimaatverandering gestart, onder meer in Oekraïne en Oeganda. Maar deze aanklacht, zeer omvangrijk van aard, is nog niet eerder vertoond. publiceerde erover en er zijn inmiddels ook Belgische partijen die overwegen de Belgische staat aan te klagen.

Op verzoek van juristen in Engeland, Noorwegen, Australië, Canada en Spanje wordt de dagvaarding vertaald. In deze landen zullen mogelijk vergelijkbare procedures volgen. De rechtsgang in Nederland kan dus internationaal een voorbeeldfunctie krijgen. De zaak is ook allerminst ludiek bedoeld: volgens Urgenda kan alleen de rechter het welzijn van toekomstige generaties nog beschermen. De actiegroep noemt het een rechtszaak ‘uit mededogen,’ omdat de politiek zo onmachtig is.

Is dat een goed idee: de staat aanklagen wegens onvoldoende klimaatbeleid? Doet de overheid inderdaad te weinig? En zo ja, heeft de zaak kans van slagen of is Urgenda net zo onmachtig als de politiek die ze het vuur na aan de schenen legt?

De bedenker

Het idee om de overheid aan te klagen kwam van Roger Cox, een advocaat uit Maastricht. Sinds 2006 begon hij zich ‘in het duurzaamheidswereldje’ te begeven. Hij raakte in het klimaatvraagstuk geïnteresseerd door de bekende klimaatfilm van Al Gore, leerde veel duurzaamheidsinitiatieven kennen, maar zag ook een groot probleem: gebrekkige ambities bij de overheid. ‘De overheid heeft de verantwoordelijkheid en het instrumentarium om het klimaatprobleem aan te pakken,’ zegt hij, ‘maar ze wil dat het liefste aan de markt en consumenten laten. Ze vergeet dat consumenten het klimaatprobleem onmogelijk kunnen oplossen en dat het grote bedrijfsleven lang niet altijd belang heeft bij stevige koersverandering. Ik ben er toen over gaan nadenken hoe we de overheid een dwingende prikkel kunnen geven om toch die leidende rol op te pakken. Als advocaat kom je dan al snel bij het recht uit.’

‘De overheid heeft de verantwoordelijkheid en het instrumentarium om het klimaatprobleem aan te pakken’

In 2011 publiceerde hij een boek over zijn ideeën: Hij sprak erover met Marjan Minnesma van Urgenda en samen met een team geïnteresseerde juristen begonnen ze

Er moet actie komen

Als je leest begrijp je waarom. Het stuk is een lange lijst alarmbellen en noodklokken. En allemaal van bekende en gezaghebbende bronnen. Het is de baas van het Internationaal Monetair Fond (IMF) die zegt: ‘The very future of our planet is in peril.’ Het is de verzamelde wereldgemeenschap die in 2010 tijdens stelde: ‘Climate change represents an urgent and potentially irreversible threat to human societies and the planet.’ De wijst kustgebieden aan als ‘kwetsbare gebieden’ waar de ‘verstrekkende gevolgen’ van klimaatverandering in Europa voelbaar zullen zijn (denk aan overstromingen). Als we niet op tijd ingrijpen, dreigen ‘almaar frequenter optredende crises en rampen’ en ‘overduidelijk schadelijke effecten op de volksgezondheid’ door bijvoorbeeld ‘een toename van infectieziektes die gedijen bij een warmer klimaat.’ We moeten rekening houden met een gevaarlijke cocktail van onzekerheid in de voedselproductie, massale volksverhuizingen, zeespiegelstijging, de aantasting van ecoysystemen, de toename van weersextremen en natuurrampen zoals stormen, droogtes en overstromingen. The harms associated with climate change are serious and well recognized […] The risk of catastrophic harm, though remote, is nevertheless real.’

En zo gaat het nog even verder.

Het simpele feit dat de overheid haar burgers moet beschermen is de basis van de aanklacht van Urgenda

Het alarmisme van klimaatactivisten kan soms wat wereldvreemd overkomen, maar komt volledig tot leven als je de 144 pagina’s van de dagvaarding helemaal leest. De implicatie is bovendien eenvoudig: er moet iets gedaan worden aan klimaatverandering. ‘Dit gaat al lang niet meer alleen over verdrinkende ijsberen,’ zegt Cox. ‘Er staan vele mensenlevens op het spel en daarmee is het een vraagstuk van mensenrechtenschendingen geworden.’

Het simpele feit dat de overheid haar burgers moet beschermen is de basis van de aanklacht van Urgenda. De overheid erkent dat we het risico lopen op Tijdens de klimaatconferentie van 1992 werd al in een VN-klimaatverdrag vastgelegd dat alle aanwezige landen gevaarlijke menselijke beïnvloeding van het klimaat wilden voorkomen. Nederland ratificeerde dat klimaatverdrag, net als 190 andere landen, maar handelt er volgens Urgenda onvoldoende naar. De facto zou het hedendaagse Nederlandse klimaatbeleid daarmee nalatig en dus onrechtmatig zijn. Tijd voor een rechtszaak dus.

Doet de overheid inderdaad te weinig?

Kunnen ze dat ook bewijzen? Allereerst zal Urgenda de rechter moeten overtuigen dat de overheid inderdaad onvoldoende doet. We hebben in 2007 met de rest van Europa afgesproken om de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met 20 procent terug te brengen ten opzichte van 1990. We blijven nog een beetje achter ten opzichte van koplopers in de EU, maar het EU-doel wordt naar alle waarschijnlijkheid In Kyoto maakten we afspraken over het terugbrengen van de uitstoot tussen 2008 en 2012 en dat hebben we – met dank aan de economische krimp van de afgelopen jaren – ook gedaan. Er ís dus al klimaatbeleid en de concrete reductiedoelen worden tot nu toe gehaald.

Maar Urgenda heeft daar een simpele repliek op: het is niet goed genoeg. Het doel van was om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen. De internationale gemeenschap heeft in 2009 vastgesteld dat de grens voor gevaarlijke klimaatverandering ligt op Volgens het IPCC hebben we nog 50 procent kans om onder de 2 graden te blijven als westerse landen hun uitstoot van broeikasgassen met 25 tot 40 procent terugbrengen vóór 2020 ten opzichte van 1990. Het is volgens de klimaatverdragen aan ieder land om het eigen aandeel in het klimaatprobleem aan te pakken, en omdat Nederland per hoofd van de bevolking een is, moeten we volgens Urgenda inzetten op een reductie van 40 procent. De afspraken in Europa en Kyoto zijn goed bedoeld, maar ze halen dat percentage bij lange na niet.

De ingrediënten voor een veroordeling

De overheid reageert meestal met een soort Calimero-complex op dit soort aantijgingen: Nederland kan dit niet alleen en bovendien zou het ten koste gaan van de welvaart. In de dagvaarding hebben de aanklagers klassiek juridisch geschut in stelling gebracht om dit soort argumenten te tackelen. Zo wordt het – en dat is een klassieker in het milieurecht – Kalimijnenarrest van stal gehaald.

Die zaak ging over schade die Nederlandse waterbedrijven en later ook boeren ondervonden van zoutlozingen in de Rijn door de Franse Het water in de Rijn raakte dermate verzilt dat de boeren er hun gewassen niet meer mee konden bewateren. Het Franse mijnbedrijf was niet de enige schuldige, maar na meer dan tien jaar procederen oordeelde de Hoge Raad wel dat het aansprakelijk was voor hún deel van de schade. In de praktijk veranderde er met die uitspraak niets aan de lozingen, maar er werd een duidelijk rechtsprincipe gesteld: als meerdere veroorzakers op meerdere plekken jarenlang een schadelijke stof in het milieu brengen, dan zijn ze ieder aansprakelijk voor hun deel van die uitstoot en dus ook voor hun deel van de uiteindelijke schade.

Aangezien we CO2 vandaag de dag als schadelijke stof kunnen zien, geldt hetzelfde principe ook voor de uitstoot van broeikasgassen. Met het argument dat de Nederlandse overheid verantwoordelijk is voor adequaat milieubeleid en beperking van die uitstoot, is de cirkel weer rond. Je kunt je dus niet verschuilen achter wat andere landen doen: ieder land is aansprakelijk voor zijn deel van de wereldwijde uitstoot.

De staat wordt ook op het matje geroepen met een beroep op de mensenrechten. We weten nu al dat klimaatverandering negatieve invloed kan hebben op onder meer het recht op leven en het recht op adequaat voedsel. Als de aanklagers kunnen aantonen dat het ontbreken van adequate klimaatwetgeving eraan bijdraagt dat deze mensenrechtenschendingen zullen voorkomen, dan volgt daaruit een actieve plicht van de staat om verdere maatregelen te nemen. Want mensenrechtenschendingen moeten worden vermeden. De redenering is typerend voor de dagvaarding: de aanklagers doen geen beroep op exotische regels, maar maken hun punt met doodgewoon internationaal recht en gangbare jurisprudentie.

Maar hoe bewijs je nalatigheid in klimaatbeleid?

Jonathan Verschuuren, hoogleraar internationaal en Europees milieurecht aan de Tilburg University, onderschrijft het alarmisme in de dagvaarding volledig. Maar de redenering die Urgenda volgt om de staat op ‘nalatigheid’ aan te spreken, loopt volgens Verschuuren spaak.

Dat begint al met die 40 procent reductie van broeikasgassen. ‘Het is goed dat ze dat percentage erbij halen. Het toont in welke orde van grootte je moet denken als je dit probleem wil aanpakken. Maar ik ben er heel zeker van dat de rechter daar nooit in mee zal gaan.’ De reden: Nederland heeft zich in geen enkele wet en in geen enkel verdrag aan dat specifieke percentage gebonden.

‘De aanklagers beroepen zich op hele algemene rechtsprincipes. Maar Nederlandse rechters zijn bang om op de stoel van de bestuurder te zitten, of alleen al daarvan beschuldigd te worden’

Urgenda neemt een IPCC-rapport en beredeneert dat de 25 tot 40 procent reductie een doelstelling moet zijn, maar daarvoor heeft de staat nooit getekend. Ja, wetenschappelijk gezien is dat de marge waar je binnen moet blijven wil je kans hebben om onder de 2 graden opwarming te blijven. ‘Maar zolang dat cijfer niet letterlijk in een of ander verdrag staat, zal de rechter zich daar niet op vast laten leggen,’ zegt Verschuuren.

Het wijst op een algemener probleem met deze zaak: inhoudelijk kunnen de aanklagers wel gelijk hebben over wat er nodig is, maar dat wil nog niet zeggen dat ze ook gelijk krijgen. Verschuuren: ‘De aanklagers beroepen zich op hele algemene rechtsprincipes. Maar Nederlandse rechters zijn erg pragmatisch. Ze zijn bang om op de stoel van de bestuurder te zitten, of alleen al daarvan beschuldigd te worden.’

Bovendien kan de overheid wijzen op de Europese en de Kyoto-doelen, die keurig gehaald worden, en de vele plannen en beleidsstukken die nog op de plank liggen. ‘In die stukken gaat het ook over de belangen van toekomstige generaties,’ zegt Verschuuren. ‘Het oordeel ‘onzorgvuldig klimaatbeleid’ wordt daarom al heel lastig.’ Oordelen dat het huidige klimaatbeleid onrechtmatig is, omdat het burgers onvoldoende beschermt, wat Urgenda in de dagvaarding van de rechter vraagt, gaat nog een stap verder. Verschuuren: ‘De staat kan altijd nog zeggen: we hebben net allerlei dingen in gang gezet, kom over paar jaar nog maar eens terug.’

Schuldig of niet: de zaak is sowieso nuttig

Het kabinet heeft nog niet officieel gereageerd op de aanklacht. Wel zei staatssecretaris dat ze de dagvaarding ‘eigenlijk wel goed’ vindt. ‘Ik heb begrip voor Urgenda’s filosofie dat wij tekort zijn geschoten,’ zei Mansveld. ‘Kijk, dat we op klimaatbeleid internationaal achterop zijn gebleven, is eigenlijk geen nieuws. Dit kabinet vindt nu dat het anders en sneller moet. Alleen wil Urgenda nóg sneller.’

Op 18 december is de eerste zitting. De landsadvocaat zal zich moeten presenteren bij de rechtbank en een termijn aanvragen om zijn verweer voor te bereiden. In het voorjaar volgt het antwoord van de overheid, als alles meezit volgt eind 2014 of begin 2015 een uitspraak.

Wat de uitspraak ook zal zijn, de rechtszaak is sowieso nuttig. Want, in de rechtszaal zal de overheid puur feitelijk moeten pleiten, zegt Cox. ‘Als haar stellingname is dat Nederland niet meer aan klimaatbeleid kan doen dan het nu doet, zal de rechter zeggen: motiveert u dat maar eens. Hoeveel bedrijvigheid verliezen we dan precies en wat krijgen we ervoor terug als we wel inzetten op het halen van die reductiedoelen? Hoe verhoudt zich dat dan tot het wel of niet kunnen afwenden van het gevaar van klimaatverandering?’

‘Als de stellingname is dat Nederland niet meer aan klimaatbeleid kan doen dan het nu doet, zal de rechter zeggen: motiveert u dat maar eens.’

De opstelling van het kabinet – ‘niet te ver voor de troepen uit lopen’ – leunt op een standaardargument dat vooral de zware industrie in Nederland het moeilijk zou krijgen bij strengere CO2-reductiedoelen, en dat we daarom voorzichtig moeten zijn met al te veel ambities. Dat kan best kloppen, maar deze claims worden door bewindslieden zelden onderbouwd met cijfers en analyses. Aan de andere kant zeggen klimaatactivisten én bijvoorbeeld het Internationaal Energieagentschap (IEA) dat landen beter zo snel mogelijk kunnen investeren in een CO2-arme economie, omdat de kosten van een ‘omschakeling’ De rechter kan beide partijen nu vragen om hun uitspraken te onderbouwen en op elkaars scenario’s en cijfers te reageren. In het publieke debat lukt dat vaak niet.

Zaak voor de rechter?

Hét verwijt dat Urgenda nu krijgt is natuurlijk dat de club een politieke zaak via de rechter probeert te beslechten. Zowel Cox als Minnesma vinden dat er een transitie moet plaatsvinden naar een duurzamer samenleving, of in ieder geval een energietransitie met meer windmolens, meer zonnepanelen et cetera. Maar in de dagvaarding vallen die woorden slechts een paar keer. ‘Ik heb natuurlijk best ideeën over hoe we de reducties kunnen realiseren,’ zegt Minnesma. ‘Maar wij gaan in deze rechtszaak heel bewust niet op de stoel van de overheid zitten. Wij willen die 40 procent reductie. Hoe de staat dat doet, laten we aan de staat.’

Als de rechter Urgenda in het gelijk stelt heeft zijn uitspraak zonder meer politieke implicaties

Het is een fine line, maar het klopt: als de rechter Urgenda in het gelijk stelt, heeft zijn uitspraak zonder meer politieke implicaties. Maar dat maakt het nog geen politieke uitspraak – het blijft een juridisch oordeel over al dan niet nalatig en dus onrechtmatig beleid.

‘Wij vragen simpelweg of de staat de vrijheid heeft om na te laten waar we zelf onze handtekening onder hebben gezet en waarvan iedereen weet dat het nodig is,’ zegt Minnesma, verwijzend naar het klimaatverdrag van 1992 waarin is afgesproken dat landen gevaarlijke klimaatverandering zouden proberen te voorkomen. ‘Wat ons betreft zijn we op het punt,’ vult Cox aan, ‘dat de overheid die vrijheid heeft verspild.’