Eén ding is zeker: over een jaar staat onze trein nog net zo vaak stil als nu

Het was een betrekkelijk gewone spoorweek, zonder herfstblaadjes of bevroren wissels. In het midden van het land had u pech, met een grote seinstoring rond Amersfoort, maandag in de ochtendspits. En er was de aanleg van nieuwe wissels rond Utrecht CS. Het ergste werd terloops gemeld: de belangrijke spoorbrug bij Moerdijk moet acuut worden gerepareerd en gaat een paar weken dicht, omdat onderhoud in 2014 niet goed is uitgevoerd.

Aanleg en onderhoud van 7.000 kilometer spoor in Nederland is de verantwoordelijkheid van ProRail. Dat werd in 1995 van de NS afgesplitst en gaat over rails, wissels, bovenleidingen, seinen en stations. Beide werden ondernemingen met een raad van bestuur en een raad van commissarissen – en de staat als enige aandeelhouder.

Waarom ik u daar nu aan herinner? Voor ProRail komt aan die relatieve zelfstandigheid een einde als het aan het kabinet-Rutte ligt. Dat heeft vorige week besloten het infrabedrijf in te lijven. Het wordt een zogenaamd zelfstandig bestuursorgaan. De verantwoordelijke minister, in dit kabinet staatssecretaris Sharon Dijksma (PvdA, Infrastructuur en Milieu), zit er dan dichter bovenop.

Wat Dijksma hiermee wil bereiken, en wat ze vergeet

Het is niet de eerste keer dat zoiets gebeurt. De Haagse politiek heeft zichzelf, in navolging van Reagan en Thatcher, sinds de kabinetten-Lubbers en -Kok de schuld van veel ondoelmatigheden bij de overheid gegeven. De overheid is zichzelf daarom zo veel mogelijk als een bedrijf gaan organiseren, met directieraden en bijbehorende salarissen. Vitale overheidstaken werden op afstand geplaatst met de opdracht zich als een commerciële dienstverlener te gaan gedragen.

Tegelijk bleef het parlement bij ieder storinkje of storing een minister of staatssecretaris op het matje roepen. Die dan plichtsgetrouw riep dat hij of zij er niet over ging maar zou kijken wat er aan te doen viel. Als de problemen aanhielden werd zogenaamd ingegrepen. In de structuur, niet in de opdracht, niet in de nepzakelijke mentaliteit.

Of de reiziger er beter van wordt, is zeer de vraag

De suggestie is nu dat de staatssecretaris hard ingrijpt. Voor veel werknemers van ProRail zal het nodige veranderen in hun arbeidscontract, misschien hun pensioen. De directie krijgt meer ministeriële adem in de nek. Maar of de reiziger er beter van wordt, is zeer de vraag.

Maar de bewindsvrouw noch de Kamer heeft grondig geanalyseerd wat de problemen zijn van ProRail. Wel is net een fundamenteel onderzoek ingesteld, onder leiding van voormalige topambtenaren, naar de beste manier om het spoor te organiseren. Moeten we het meer privatiseren (het Britse model) of dichter bij de overheid brengen (het Franse patroon)? En in beide gevallen: hoe dan?

Maar, en dit is pijnlijk: de resultaten van dat onderzoek zijn niet afgewacht. Daarom is deze zoveelste verandering van de ‘ophanging’ van ProRail onder het ministerie bevreemdend, overhaast en waarschijnlijk een operatie voor de Bühne. Volgens de NOS, die het bericht het eerst bracht, ‘wil Dijksma een eind maken aan de verstoorde relatie met de spoorbeheerder.’ Zij doet dat door tegen de wil van het bedrijf en de rest van de spoorsector ProRail in te lijven.

Waarom Dijksma dit doet

Het heeft, kortom, veel van een politieke ingreep die dient om een hardnekkig probleem op te lossen. Een politiek probleem, welteverstaan, dat door de politiek wordt veroorzaakt en in stand gehouden. Volgt u het nog? Kabinet en Kamer roeren steeds weer opnieuw in de soep en klagen dat de soep zo onrustig is.

De Tweede Kamer zit opeenvolgende bewindslieden die over het spoor gaan permanent op de hielen. Zeker sinds een brand bij de verkeersleiding in Utrecht en grote koudweerstoringen op het spoor in de winter van 2010. Grote computerstoringen legden het treinverkeer in de Randstad regelmatig plat. Een trein die bij Amsterdam door rood reed (met een dodelijk slachtoffer) en een ontsporing bij Hilversum maakten het wantrouwen compleet.

De NS krijgt op de perrons meestal de schuld, maar ProRail had er in veel gevallen meer mee te maken. Dat werd vooral duidelijk toen bleek dat het bedrijf financieel de zaken niet op orde had. Zowel budgetoverschrijdingen als te weinig geld voor onderhoud vergrootten de druk op de politieke leiding om in te grijpen.

Nadenken is saai. Daadkracht is tof.

Het echte probleem van ProRail: gebrek aan kunde

Het lijkt intussen iets beter te gaan bij ProRail: sinds een jaar staat crisismanager Pier Eringa er aan het hoofd. Hij lijkt er voorlopig in te slagen het moreel van zijn troepen te verbeteren en de gang van zaken ordelijker en overzichtelijker te maken. Maar, zoals hij kort na zijn aantreden ook vaststelde, ProRail is nog maar een schim van het voormalige geïntegreerde onderhoudsbedrijf van de NS.

ProRail is een uitgekleed bedrijf met een schrijnend gebrek aan kennis van alle vitale technische functies van het spoorsysteem

Zoals ik in een eerder verhaal beschreef, ontdekte Eringa al snel dat bij ProRail slechts twee mensen verstand hadden van bovenleidingen. Twee van bruggen en twee van seinen. Die zijn volkomen afhankelijk van schaarse externe adviseurs en aannemers. Dat geldt voor het voorzien van risico’s, het aanbesteden en beoordelen van offertes, en voor het uitvoeren van klein en groot onderhoud.

Het technische hart is uit het bedrijf. Een organisatie die zelf geen techniek bedrijft of beheerst, kan geen aannemers aansturen, kan begrotingen slecht beoordelen. ProRail is een uitgekleed bedrijf met een schrijnend gebrek aan kennis van alle vitale technische functies van het spoorsysteem.

Het probleem van nieuwkomers en managers

Omdat op het verantwoordelijke ministerie van Infrastructuur en Milieu – net als op andere ministeries – ook geen premie op kennis van zaken staat, is het voornemen van Dijksma en de rest van het kabinet om ProRail aan de boezem van de staat te drukken een loos gebaar. Want overal zitten nieuwkomers zonder echte spoorervaring.

En laten we eerlijk zijn: procesmanagers kunnen andere procesmanagers aansturen zoveel zij willen. Zolang zij niet van de hoed en de rand weten, zullen zij zich indekken en extern advies vragen voor iedere beslissing met mogelijk ingrijpende financiële of materiële gevolgen.

Uitstel is dan al snel een ambtelijk aantrekkelijke optie. Zoals het niet aanpakken van de gevaarlijke situatie onder de spoorbrug over het Spaarne bij Haarlem, waar de fundering van één pijler verrot was, maar waar men acht jaar advies op advies op aanbesteding stapelde vóór een onnodig ingrijpende oplossing werd gekozen. Onnodig duur ook, maar procedureel lekker dichtgemetseld.

De problemen met de Moerdijkbrug zijn het gevolg

Niet alleen bij de Haarlemse brug is het gevaarlijk. Dat merken automobilisten en busreizigers die over de Merwedebrug moeten gaan. De enorme verkeersoverlast van de laatste weken door het sluiten voor vrachtverkeer daar kent een vergelijkbare oorzaak, al ging het hier om Rijkswaterstaat. Daar wisten ze al jaren dat de brug zwaarder belast werd dan verwacht en dus eerder zou slijten. Maar hoeveel mensen wisten voldoende van grote bruggen om aan de bel te trekken over een nijpend probleem? Hoeveel leidinggevenden begrepen dat subiet handelen geboden was?

Incompetent en integer is geen geruststellende combinatie

En, dit gaat wel over ProRail: ook de spoorbrug bij Moerdijk moet twee jaar na uitgevoerd onderhoud acuut gerepareerd worden. Dat verscheen deze week heel achteloos en integer op de website van ProRail, maar het is natuurlijk een testament van monumentale armoede, zowel van ProRail dat dus niet in staat was het uitgevoerde werk op kwaliteit te beoordelen, als bij de aannemer die kennelijk niet wist hoe de kunststoffen bedding van de rails op de brug moest worden uitgevoerd. De lamme uitvoerder en de blinde toezichthouder.

Het zou komisch zijn, als het niet zo pijnlijk was. En er niet zoveel geld in de rivier was gekieperd. ProRail is zo eerlijk het probleem te melden – sluiting is ook moeilijk geheim te houden. Maar incompetent en integer is nog steeds geen geruststellende combinatie.

En wat gebeurt er als het ministerie directer verantwoordelijk wordt?

Wordt dit soort problemen voorkomen door van ProRail een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) onder het ministerie te maken? De leiding van ProRail zal nog minder durven, want iedere potentiële misser: daar kijkt morgen een minister naar. De kosten voor indekstudies zullen toenemen. De kennis van het echte werk niet.

Bovendien wordt de afstemming van alle essentiële karweien met de NS er niet noodzakelijkerwijs beter van. Waarom zou het? Er blijft nog steeds niet één persoon of instantie verantwoordelijk voor de kwaliteit van het spoorvervoer. ProRail en NS komen nog steeds niet onder één direct sturend orgaan – een noodzaak, willen zij harmonieus en effectief samen optrekken.

Het risico bestaat zelfs dat deze maatregel het onder één holding brengen van NS en ProRail weer voor jaren belemmert. Daar zal de reiziger last van houden. Toen maandag die grote seinstoring Midden-Nederland verlamde, wisten de conducteurs weer net zo weinig als de reizigers. De vertraagden opperden cynisch dat het een wraakactie van ProRail was – vlak na het uitgelekte nieuws dat het kabinet vrijdag had besloten ProRail te straffen met semi-annexatie.

Alleen de PvdA en SP zijn blij

PvdA en SP waren de enige die enthousiast reageerden op het aan de staatsboezem drukken van ProRail. De PvdA-woordvoerder dekte zijn staatssecretaris zonder veel argumenten. De SP voert campagne met ‘alles weer bij de staat, te beginnen met het Zorgfonds.’ In beide gevallen wordt een politiek punt gemaakt zonder een begin van analyse van de schade die tientallen jaren gekluns en zigzagbeleid rond het spoor aanrichtten.

PvdA en SP maken een punt zonder analyse van de schade die tientallen jaren gekluns en zigzagbeleid rond het spoor aanrichtte

Het alle-overheidstaken-naar-de-marktbeleid van Paars en volgende kabinetten was ongenuanceerd en dogmatisch. Het heeft veel overhoop gehaald en veel gekost. Zie de schade aan milieu en aan energieonafhankelijkheid van Nederland door de onnodige splitsing en vermarkting van energiebedrijven. Zie aanvechtbare resultaten van de marktwerking in de zorg.

Zie de enorme nadelen van de splitsing en pseudo-vermarkting van NS en ProRail. De eigendomsverhoudingen zijn bepalend voor wie het beleid bepaalt. Bij de energiebedrijven Nuon en Essent zijn dat buitenlandse bedrijven. In de zorg en bij het openbaar railvervoer is dat de staat als het erop aankomt.

Het gaat om de instructies en de mentaliteit

Vervolgens gaat het niet om de constructie maar om de instructies en de opgelegde bedrijfscultuur of publieke diensten goed worden verricht. In de zorg gaat een heleboel goed, maar worden veel zorgverleners gek, niet van de kostenbeheersing maar van de bureaucratie die van wantrouwen uitgaat. Dat heeft niks met marktwerking te maken maar met dominante ideeën.

Bij het spoor gaat veel goed, worden prachtige stations voor de 21^ste eeuw gerealiseerd, maar is een bedrijfsmentaliteit en -praktijk opgelegd die niet deugt.

ProRail als zelfstandig bestuursorgaan gaat niet automatisch met meer kennis van zaken en soepeler coördinerend met de NS samenwerken. De raad van commissarissen wordt vervangen door een paar ambtenaren, met even beperkte kennis van normale en abnormale slijtage in bielzen en bruggen.

Het is niet de eerste verslikking

Laat ik even uitzoomen. Het nieuws van de laatste maanden illustreert dat de ‘ophanging’ van publieke diensten weinig zegt over het succes. Ook de Sociale Verzekeringsbank is, net als ProRail in de plannen van het kabinet, een zelfstandig bestuursorgaan. Een buitendienst van het ministerie van Sociale Zaken, die hoog op de rampenlijst van dit kabinet is terechtgekomen.

De SVB keerde jaren tot veler tevredenheid kinderbijslag en AOW uit, maar het ging mis toen de Kamer en de staatssecretaris wilden dat de dienst ook de persoonsgebonden budgetten ging uitkeren. Met de pgb’s was (op kleine schaal) gerommeld, voornamelijk door louche bemiddelaars. En dus was de Haagse reflex dat het hele systeem anders moest.

De SVB-systemen verslikten zich in de pgb-operatie. Staatssecretaris Martin van Rijn (PvdA, Volksgezondheid) moest er eindeloos vaak voor naar de Kamer komen. Duizenden pgb-houders en –zorgverleners wachtten vergeefs op hun geld. Dat was niet het gevolg van de ophanging van de SVB onder het ministerie, maar van de ondoordachte en overhaaste opdracht.

Ook uitkeringsinstantie UWV, die via sites als werk.nl mensen zonder werk probeert te activeren, is een zelfstandig bestuursorgaan. Het UWV is al jaren een probleem van epische proporties. NRC berichtte deze week: ‘Computers UWV crashen elke dag en info raakt zoek.’ De hoogste ict-man waarschuwde politiek Den Haag: verzin straks bij de kabinetsformatie niet weer iets nieuws, anders storten de verouderde systemen definitief in.

Opnieuw, de overheid heeft grote moeite overheidstaken doelmatig uit te laten voeren, ongeacht de bestuurlijke constructie. Het gaat meestal goed zolang de politiek niet voortdurend meer snelheid eist, wisselende opdrachten geeft, namaak-marktgedrag verlangt en tegelijk bezuinigt.

Ook bij de Belastingdienst wordt absurd ingegrepen

Zelfs binnen een ministerie kan het goed misgaan. Voor de huidige rooklucht rond de Belastingdienst zijn vergelijkbare oorzaken. Daar ging het mis toen die dienst opeens toeslagen (onder andere voor wonen, zorg en kinderopvang) moest gaan uitdelen, na jaren geld te hebben opgehaald.

De Belastingdienst is niet eens een buitendienst maar onderdeel van het ministerie van Financiën. Staatssecretaris Eric Wiebes moest de laatste weken bij herhaling door het stof omdat maandenlang achter zijn rug voor miljoenen een veel te ruime afvloeiingsregeling werd afgesproken. Wiebes kon zijn hachje ternauwernood redden door de dienst ‘onder curatele’ te plaatsen. Een absurd soort ingreep voor een onderdeel van je eigen ministerie. Alsof je je linkerarm onder verscherpt toezicht plaatst.

Obama legt het nog eens uit

Het gaat niet alleen in Nederland zo moeizaam. Het basismisverstand van de chronische faalaanpak van overheden werd kort geleden voor een groep zakenlui nog eens helder uitgelegd door president Obama. ‘De overheid zal nooit kunnen opereren zoals Silicon Valley. Democratie is per definitie rommelig. Dit is een groot land, met zeer verschillende mensen en belangen en sterk uiteenlopende opvattingen. De overheid heeft onder meer tot taak problemen op te lossen die niemand anders zich aantrekt.’

‘De overheid zal nooit kunnen opereren zoals Silicon Valley. Democratie is per definitie rommelig’

Veel van de grote uitvoeringsproblemen van de huidige Nederlandse overheid zijn terug te voeren op de verwarring over de taak van de overheid en de rol die de politiek zou moeten vervullen. Een haastig geserveerde businesssaus maakt de bestuurlijke maaltijd steeds weer urgent maar tot mislukken gedoemd.

Dankzij het tot procesmanager bestempelen van hogere ambtenaren, met een bijbehorend verlies aan kennis van de onderwerpen waar ministeries voor zijn, krijgen bewindslieden die ingrijpen bij publieke organisaties om politiek te overleven zelden voldoende tegenwicht.

Integendeel, de huidige hoofdambtenaren komen uit dezelfde procesmanagement-keuken. En als zij beter weten, blijven zij loyaal aan politieke bestuurders wier horizon samenvalt met de volgende verkiezingen. De continuïteit en betrouwbaarheid van de overheid zijn, meer dan nodig, sluitposten.

Belangrijke zaken worden nog even snel beslist

Daarom wordt nog even snel voor de verkiezingen beslist dat de Belastingdienst nu echt moet gaan leveren en intussen ieder bonnetje laten aftekenen. Dat het pgb weg moet bij de Sociale Verzekeringsbank.

Bij het UWV is inmiddels duidelijk dat de systemen zo ongelijksoortig en labiel zijn dat mompelend wordt toegestaan vier jaar te doen over grootschalige vernieuwbouw. Reken er maar niet op. Het blijft nog wel wat langer vergeefs inloggen op het Werkplein.

Om dezelfde jachtige redenen is nu in de laatste herfst van het kabinet-Rutte II beslist dat alle wissels bij ProRail omgezet moeten worden. Zonder af te wachten wat het onderzoek naar de beste spoorbesturing zou opleveren. Om de vijf jaar is de Haagse treindienstleiding omgegooid, met het voorspelbare gevolg dat geen enkele variant de tijd krijgt om effectief te worden. Dat lot wacht iedere spoorwerker én -gebruiker opnieuw.

Bedankt, NS- en ProRail-medewerkers!

Overigens is de situatie allerminst hopeloos. Het is een absoluut wonder dat zoveel treinen zo prettig, schoon en op tijd rijden, ondanks een gebrek aan materieel. Dankuwel, toegewijde medewerkers van NS (20.000) en ProRail (4.000). U verdient beter dan weer een politiek vluggertje.

Het is een absoluut wonder dat zoveel treinen zo prettig, schoon en op tijd rijden

Kan iemand Sharon Dijksma misschien na de verkiezingen vast een mooie baan beloven in een echt bedrijf, ver van het spoor? Dan kan Nederland eindelijk eens z’n verstand gaan gebruiken en zijn al behoorlijk hoog ontwikkelde openbaarvervoersysteem optimaal uitbouwen. Zodat we in deze landelijke stadstaat heerlijk verder kunnen toeren en forenzen en de auto nog meer thuis laten staan.

Op de hoogte blijven van de verhalen van Marc? Marc Chavannes zoekt voor De Correspondent naar democratische politiek die werkt. Wil je op de hoogte blijven van zijn publicaties? Geef hier je e-mailadres op om je op te geven voor zijn nieuwsbrief. Meld je hier aan