Opeens zag ik het: de grote goocheltruc van Rutte III

‘Ben ik er dan toch in getuind?’

Dat zei ik tegen mezelf de donderdag na de presentatie van het regeerakkoord. Toen kwam ik erachter dat er een goocheltruc met de belastingen in de doorrekening van het regeerakkoord zit.

Bij de doorrekening van het regeerakkoord door het Centraal Planbureau (CPB) vielen me drie dingen op:

Hoe kan het dat door de belastingplannen van Rutte III de structurele werkgelegenheid met nul (!) toeneemt, terwijl er 6,4 miljard euro aan lastenverlichting wordt gegeven?

Hoe kan het dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verbetert door het beleid ná 2021, terwijl er toch betrekkelijk weinig wordt hervormd onder Rutte III?

En – nog het vreemdst van allemaal – hoe kan het dat Rutte III belastingmaatregelen neemt die de inkomensongelijkheid structureel doen afnemen? Gaat een centrumrechtse regering nu werkelijk nivelleren?

Ik kon er geen chocola van maken. De aanwijzingen voor gegoochel met cijfers stapelden zich intussen op. Ik hoorde econoom Barbara Baarsma bij De Wereld Draait Door – achteraf allemaal terechte – dingen zeggen over het naar voren halen van belastingverlaging, maar het drong niet tot me door.

Verslaggever Martin Visser kwam met een column in De Telegraaf waarin hij betoogde dat de lastenverlichting van de regering een ‘sigaar uit eigen doos’ is. Maar ik twijfelde of dat klopte.

Wat er aan de hand is

Tot die donderdagavond dus. Bij de volgende tamelijk ondoorgrondelijke passage, helemaal aan het einde van de doorrekening waar alle maatregelen staan opgesomd, viel het kwartje:

‘Er wordt gefaseerd een tweeschijvenstelsel ingevoerd met tarieven van 36,89% en 49,5% in 2021 (met behoud van lagere tarieven voor gepensioneerden in de oude eerste en tweede schijf). Dit resulteert in een lastenverlichting van 5,9 mld euro in 2021 en 0,6 mld euro structureel. De structurele lastenverlichting is lager omdat in het kader van de wet woningmarktmaatregelen de tarieven van de tweede, derde en vierde schijf reeds verlaagd worden na 2021 in het basispad.’

Met de invoering van twee belastingschijven een lastenverlichting doorvoeren van 5,9 miljard in 2021 die uiteindelijk maar 0,6 miljard structureel kost?

De CPB-doorrekening wordt overhoop gehaald. En produceert zodoende allerlei merkwaardige cijfers

Dat ruikt vissig.

Wat is het geval? Onder het vorige kabinet is besloten dat de belastingtarieven geleidelijk omlaag gaan. Dit omdat het maximale tarief van de hypotheekrenteaftrek in stappen van een half procent per jaar wordt verminderd tot 38 procent in 2042.

Rutte III haalt deze belastingverlaging naar voren. Al tijdens deze regeerperiode dalen de tarieven met de invoering van het tweeschijvenstelsel. Namelijk één tarief van 37 procent in de huidige onderste drie schijven en een tarief van 49,5 procent in de huidige hoogste schijf. Daarnaast begint de hoogste schijf bij een lager inkomen.

Een versnelde, tijdelijke belastingverlaging is natuurlijk geen goocheltruc in de letterlijke zin van het woord. Die belastingverlaging is echt. Maar de hele CPB-doorrekening wordt er wel door overhoop gehaald. En produceert zodoende allerlei merkwaardige cijfers.

De drie belangrijkste conclusies

Om de economische gevolgen van de belastingverschuiving over tijd te doorgronden, moeten we diep in de CPB-doorrekening graven. Dat gebeurt in de rest van dit stuk en – spoileralert – is geen gemakkelijke kost.

Voor iedereen die zijn hoofd niet wil breken over basispaden, houdbaarheidssaldi, structurele beleidseffecten op de werkgelegenheid en de inkomensongelijkheid, volgen nu de belangrijkste conclusies:

Door de belastingverschuiving gaan de belastingen alleen tijdelijk omlaag. Maar aangezien de tarieven op lange termijn ongeveer gelijk blijven, leveren de belastingplannen geen bijdrage aan hogere structurele werkgelegenheid.
Door de belastingverschuiving kan Rutte III in de doorrekening verbloemen dat het nauwelijks hervormingen doet die de overheidsfinanciën op lange termijn verbeteren. Als je de belastingverschuiving uit de sommen haalt, blijken de hervormingen van Rutte III namelijk een bijna verwaarloosbaar effect te hebben op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn.
Door de belastingverschuiving nemen de inkomensverschillen tijdens de regeerperiode fors toe. Structureel maakt dat niet uit voor de inkomensongelijkheid. Die toename was ook opgetreden als de tarieven pas veel later waren verlaagd. Maar Rutte III neemt ook maatregelen die de inkomensverschillen, ook structureel, weer verkleinen, zoals een hogere heffingskorting en arbeidskorting. Daardoor lijkt het alsof Rutte III de inkomensverschillen kleiner maakt. Maar het nettoresultaat van versnelde invoering van de twee schijven en alle andere maatregelen is dat de inkomensverschillen ruwweg gelijk blijven.

Waarom de goocheltruc niet opviel

Hoe kan ik dit hebben gemist? En vermoedelijke talloze mensen met mij? Het CPB heeft de belastingverschuiving van Rutte III weliswaar niet verborgen, maar wel opgeschreven in onnavolgbaar beleidsjargon dat ook voor een hoogleraar economie nauwelijks meer is te volgen. Laat staan voor gewone mensen.

Ik heb met een collega-econoom, die in het verleden ook CPB-doorrekeningen heeft gemaakt, een tekstexegese gemaakt van de CPB-doorrekening. Regel voor regel hebben we het document doorgespit. Het duurde meer dan een uur om de goocheltruc van Rutte III te doorgronden.

Regel voor regel hebben we het document doorgespit. Het duurde meer dan een uur om de goocheltruc van Rutte III te doorgronden

Vervolgens heb ik mijn bevindingen gecheckt bij het CPB. Ook toen kostte het nog best wat moeite om – zelfs met de mensen die deze sommen maken en zeer bereidwillig waren tot tekst en uitleg – volledig helder te krijgen wat er nu precies aan de hand was.

Geen goede zaak. De gevolgen van het naar voren halen van de belastingen op de economische cijfers van Rutte III zijn zo groot dat het CPB dit veel transparanter had moeten maken, bijvoorbeeld door in een apart tekstkader uit te leggen wat er gebeurt. Economen, journalisten, politici en de rest van Nederland moeten in één keer kunnen snappen wat er aan de hand is bij de plannen van een nieuwe regering.

Dan nu de analyse van de berekening, bestemd voor beleidsnerds die van de hoed en de rand willen weten. Ze onderbouwt de conclusies die ik hierboven trek.

Eerst: Een les doorrekenen

Wat is de goocheltruc van Rutte III? Om die te snappen is een les ‘regeerakkoord doorrekenen’ nodig.

Stap één: voordat ook maar iets wordt doorgerekend, maakt het CPB een zogenoemd ‘basispad.’ Dit is een raming van de economische ontwikkelingen gedurende een kabinetsperiode, inclusief de economische effecten van de maatregelen uit vorige kabinetten die nog doorwerken in de komende regeerperiode of nog verder daarna. Die raming van het basispad wordt gepubliceerd in de Middellangetermijnverkenning (MLT).

Stap twee: Rutte III komt met het regeerakkoord langs bij het CPB. Het CPB berekent de gevolgen van de plannen van de nieuwe regering en zet de economische gevolgen van de kabinetsplannen af tegen het basispad uit stap één. Op die manier moet duidelijk worden wat de effecten van het kabinetsbeleid zijn.

Dan: Het konijn van Rutte III

Een goochelaar die een konijn uit een hoed wil toveren, moet eerst dat konijn erin stoppen. Zo ook Rutte III. Het konijn blijkt verstopt in het basispad van het CPB. En daarvoor moeten we even teruggaan in de tijd.

Heeft de vorige regering al voorgesorteerd op het tweeschijvenstelsel zonder dat iemand het in de gaten had?

In het Begrotingsakkoord van 2012 is door VVD, CDA, D66, GroenLinks en ChristenUnie besloten om het maximale belastingtarief waartegen hypotheekrente wordt afgetrokken in kleine stappen van 0,5 procent per jaar te verlagen. Totdat na 28 jaar een maximaal tarief voor de hypotheekrenteaftrek van 38 procent is bereikt. De vorige regering besloot de opbrengst daarvan ieder jaar terug te geven in lagere belastingen.

Saillant detail is dat in het basispad van het CPB de belastingtarieven in de eerste, tweede, derde en vierde schijf, respectievelijk, 36,55 procent, 37,55 procent, 37,55 procent en 49,7 procent zouden worden op de lange termijn. Dat is vrijwel gelijk aan de twee tarieven die Rutte III nu voorstelt van 37 procent en 49,5 procent. Heeft de vorige regering al voorgesorteerd op het tweeschijvenstelsel zonder dat iemand het in de gaten had?

Daarna: Het konijn uit de hoed

Welnu, om te snappen hoe het konijn uit de hoed komt, heb ik in grafiek 1 het basispad van de MLT weergegeven als de doorgetrokken lijn. We zien daar dat de belastingtarieven geleidelijk dalen tot 2042 en dan op een lager punt constant worden na 2042. Dan staat het maximale tarief van de hypotheekrenteaftrek ook op 38 procent.

Nu de goocheltruc van Rutte III in de CPB-doorrekening: de lagere belastingtarieven ná 2021 worden al tijdens de komende regeerperiode geheel ingevoerd. Dus vanaf 2019 gaan de tarieven omlaag door de twee nieuwe belastingschijven van 37 en 49,5 procent in te voeren. In het regeerakkoord worden de lage tarieven van het basispad daarom al in 2021 bereikt en niet pas in 2042. Dit is in grafiek 1 hieronder weergegeven met de stippellijn.

Anders gezegd: in de periode tussen 2019 en 2042 wordt een ‘tijdelijke’ lastenverlichting gegeven. Die lastenverlichting is ‘tijdelijk,’ omdat Nederland in de verre toekomst op vrijwel dezelfde belastingtarieven uitgekomen zou zijn zonder Rutte III.

Ze liggen in werkelijkheid iets lager dan in het basispad omdat structureel 0,6 miljard lastenverlichting wordt gegeven. Maar dat is vrij weinig op een begroting van 300 miljard euro. Vandaar dat de stippellijn maar een klein beetje lager ligt dan het basispad.

En voor de duidelijkheid: ‘tijdelijk’ is hier een rekkelijk begrip, vandaar dat het tussen aanhalingstekens staat. In de wereld van de CPB-doorrekening staat ‘tijdelijk’ voor 23 jaar, de periode van 2019 tot 2042. En met de belastingtarieven op ‘lange termijn’ wordt ook echt lange termijn bedoeld: de belastingtarieven zoals die gelden in 2042 en daarna.

Waarom is dit nu een goocheltruc? Omdat de belastingverlaging bij het nieuwe tweeschijvenstelsel zowel in het basispad zit, alsook het nieuwe beleid van Rutte III is.

Wat betekent dit nu allemaal? Doordat de belastingverlaging naar voren wordt gehaald, kunnen nu al de tarieven op arbeid omlaag met een bedrag dat oploopt tot 5,9 miljard euro in 2021. Zo kan Rutte III pronken met een aanzienlijke lastenverlichting gedurende de regeerperiode. Maar omdat de belastingtarieven sowieso al zouden dalen tot aan 2042, en de lastenverlichting dus ‘tijdelijk’ is, kost deze slechts 0,6 miljard euro.

Foto: H. Armstrong Roberts / Getty Images

En de hypotheekrenteaftrek dan?

Heeft die geen effect op de lasten? Zeker, maar dat is voor dit verhaal nauwelijks van belang.

Want de maximale hypotheekrenteaftrek gaat ook vanaf 2020 met vier stappen van 3 procent omlaag totdat het maximale aftrektarief van de hypotheekrente gelijk aan 38 procent wordt. Dat leidt tijdens deze regeerperiode tot een lastenverzwaring van (maximaal) 0,6 miljard euro, en in de twee jaar na de regeerperiode ook. Deze tijdelijke bedragen vallen in het niet op de lange termijnen waarop het CPB de doorrekening maakt.

Bovendien, de opbrengst van het sneller verminderen van de hypotheekrenteaftrek wordt direct teruggesluisd in de vorm van een lager eigenwoningforfait – de bijtelling die huiseigenaren krijgen bij hun inkomen voor de belasting. De versnelde afbouw van de maximale renteaftrek doet dus weinig met de totale belasting die mensen betalen, gedurende de regeerperiode en daarna.

Dus geen sigaar uit eigen doos

Wat rapporteert het CPB nu precies in de doorrekening? Het CPB geeft in de doorrekening alleen aan wat het verschil is tussen de belastingtarieven in het basispad en die van het regeerakkoord. Dat zien we in grafiek 2.

In de doorrekening dalen de tarieven gedurende de komende kabinetsperiode en stijgen ze in de periode daarna. Dit alles ten opzichte van het basispad.

De stijging komt doordat de tarieven in het basispad dalen na 2021, niet doordat Rutte III de tarieven in 2021 weer verhoogt. Dit zette mij – en ik vermoed velen – op het verkeerde been. Zo concludeerde Martin Visser vermoedelijk hierom dat de lastenverlaging een sigaar uit eigen doos was.

Het naar voren halen van lastenverlichting is voor mij géén sigaar uit eigen doos. Want de belastingtarieven gaan echt tot aan 2021 omlaag en blijven vervolgens structureel lager (zie grafiek 1).

Terug naar mijn vragen aan het begin.

Vraag 1: Structurele werkgelegenheid blijft gelijk

Hoe kan het dat de structurele werkgelegenheid niet toeneemt onder Rutte III, terwijl er 6,4 miljard euro aan lastenverlichting wordt gegeven?

Het vervelende is dat het CPB dit niet opschrijft

In grafiek 1 zien we dat de lasten structureel (lees: na 2042) nauwelijks worden verlaagd. En als de belastingen structureel niet omlaag gaan, komt er structureel ook geen werkgelegenheid bij.

Het vervelende is dat het CPB dit niet opschrijft in de doorrekening bij de bespreking van de structurele arbeidsmarkteffecten. Dit moet je dus zelf zien uit te vlooien.

Vraag 2: Hervormingen Rutte III marginaal

Dan mijn tweede vraag: hoe kan het dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verbetert door de doorwerking van beleid na 2021, terwijl er door Rutte III weinig wordt hervormd?

De houdbaarheid van de overheidsfinanciën wordt gemeten met het zogenoemde houdbaarheidssaldo. Het is een economisch gemiddelde van alle toekomstige begrotingstekorten, niet alleen in de komende regeerperiode, maar ook in alle jaren daarna.

Rutte III – het kabinet van de begrotingshaviken van de afgelopen jaren – laat verrassend genoeg weer een houdbaarheidstekort ontstaan in de overheidsfinanciën. Daar waar in het CPB-basispad een houdbaarheidsoverschot zat van 0,2 procent van het nationale inkomen, slaat dat om in een tekort van 0,4 procent van het nationale inkomen. Een verslechtering met 0,6 procent van het nationale inkomen. Die verslechtering van de houdbaarheid komt vooral doordat Rutte III meer gaat uitgeven aan onderwijs, defensie en sociale zekerheid.

Maar wat is nu de bijdrage van de hervormingen van Rutte III aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën? Immers, wanneer Rutte III voldoende zou hervormen, dan zou het niet zo erg zijn om nu een wat ruimer begrotingsbeleid te voeren. De grotere tekorten nu worden dan weer goedgemaakt door kleinere tekorten later, zodat het houdbaarheidssaldo hetzelfde kan blijven.

Het antwoord op mijn vraag staat in grafiek 2. Het heeft te maken met hoe het CPB de doorrekening doet. Het houdbaarheidssaldo verslechtert sterk tot aan 2021 doordat de lasten tijdens de regeerperiode dalen – ten opzichte van het basispad – vanwege de invoering van de twee belastingschijven. Daardoor stijgt het begrotingstekort gedurende de regeerperiode – ten opzichte van het basispad.

Maar na 2021 nemen de lasten weer toe – ten opzichte van het basispad. Dus nemen begrotingstekorten af – ten opzichte van het basispad. En dus verbetert de houdbaarheid van de overheidsfinanciën na 2021 – ten opzichte van het basispad.

Het CPB schrijft zelf: ‘Na 2021 volgt een positief effect van 0,6% bbp. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat het pakket de lastenverlichting voor gezinnen, die in het basispad na 2021 zit, naar voren haalt.’

Navraag bij het CPB leert dat ongeveer 0,5 procent van de 0,6 procent houdbaarheidsverbetering na 2021 komt door de belastingverschuiving van Rutte III. Vrijwel alle verbetering in de houdbaarheid na 2021 komt dus door de goocheltruc met de belastingen. Rutte III kan door de belastingverschuiving dus verbloemen dat haar structurele hervormingen een marginale bijdrage leveren aan houdbaarder overheidsfinanciën op lange termijn.

Vraag 3: Nivelleert Rutte III?

Tot slot, hoe kan het dat regering-Rutte III belastingmaatregelen neemt die volgens de doorrekening de inkomensongelijkheid structureel lijken te doen afnemen? Hebben we nu een centrumrechtse regering gekregen die nivelleert?

Ook dit, jawel, komt door de belastingverschuiving van Rutte III. Zie ook grafiek 3, waarin de effecten van de invoering van de twee schijven op de ongelijkheid zijn weergegeven.

In het basispad zit een toename van de inkomensongelijkheid op lange termijn ingebakken, gemeten met de Gini-coëfficiënt. Alleen de hoogste drie (huidige) schijven profiteren immers van de belastingverlaging in het basispad vanwege de beperking van de hypotheekrenteaftrek.

De ongelijkheid neemt gedurende de regeerperiode al toe, en niet pas op de lange termijn

De verandering van de inkomensongelijkheid van het tweeschijvenstelsel ziet eruit zoals in grafiek 4. De geleidelijke toename van de ongelijkheid in het basispad tot aan 2042 wordt dus samen met de belastingverlaging naar voren gehaald. Daardoor neemt de ongelijkheid gedurende de regeerperiode al toe, en niet pas op de lange termijn. En uit de koopkrachtplaatjes lijken de inkomensverschillen gedurende de regeerperiode inderdaad groter te worden.

De toename in de inkomensongelijkheid wordt weer gedempt door een hele batterij aan andere maatregelen. Bijvoorbeeld doordat de algemene heffingskorting en de arbeidskorting meer worden gericht op de lage inkomens.

Wat rapporteert het CPB nu voor de effecten van het kabinetsbeleid op de structurele ongelijkheid? Dat zien we in grafiek 4. Ten opzichte van het basispad, stijgt inkomensongelijkheid tot aan het einde van de regeerperiode en daalt vervolgens om vrijwel gelijk te worden aan de ongelijkheid in het basispad in 2042. Het CPB kijkt voor de structurele ongelijkheid wederom alleen naar de hele lange termijn, na 2042. Invoering van het tweeschijvenstelsel doet dan niets met de structurele ongelijkheid – ten opzichte van het basispad – aangezien ruwweg dezelfde tarieven worden bereikt. Zie ook grafiek 4.

De regering neemt tegelijkertijd allerlei maatregelen die de toename van de ongelijkheid van het tweeschijvenstelsel kleiner maken, niet alleen tijdens de regeerperiode, maar ook daarna (bijvoorbeeld de hogere heffings- en de arbeidskorting).

Aangezien deze maatregelen niet in het basispad zaten maar de lagere belastingtarieven wel, lijkt het daarom dat er structureel fors wordt genivelleerd – wederom ten opzichte van het basispad. (Dit wordt niet getoond in de figuren hierboven.)

In werkelijkheid gebeurt met de inkomensongelijkheid op lange termijn bijna niets. Het inkomensverschil op zeer lange termijn wordt een klein beetje kleiner (0,1 procent verandering van de Gini-coëfficiënt). Dit komt door, bijvoorbeeld, de afschaffing van Wet Hillen, het verrekenen van de aftrekposten tegen het laagste tarief en doordat mensen sneller in het toptarief terechtkomen.

Het is daarom niet zo dat de inkomensongelijkheid structureel afneemt omdat Rutte III ineens zwaar aan het nivelleren is geslagen. De toename van de ongelijkheid door invoering van het tweeschijvenstelsel wordt vrijwel perfect tenietgedaan door de afname van de ongelijkheid door allerlei andere maatregelen. De inkomensverhoudingen blijven daarom ruwweg constant.

Je gaat het pas zien als je het doorhebt

Het is in de CPB-doorrekening lastig om direct te zien waar de economische uitkomsten van het kabinetsbeleid vandaan komen: veranderingen in het basispad of veranderingen in het beleid? De belangrijkste verandering in het basispad – de geleidelijke lastenverlichting – is namelijk óók een verandering in het kabinetsbeleid. Daardoor kan worden gegoocheld met cijfers in het regeerakkoord.

Je begrijpt de doorrekening direct wanneer je alleen kijkt naar de veranderingen in het beleid zelf – en die veranderingen niet langer afzet tegen een krom basispad. Dan blijken de belastingtarieven op heel lange termijn niet omlaag te gaan. Dus neemt de structurele werkgelegenheid niet toe.

Dan zie je dat de hervormingen van Rutte III de houdbaarheid van de overheidsfinanciën na 2021 nauwelijks verbeteren. En dan zie je dat er geen forse inkomensnivellering plaatsvindt. ‘Dat is logisch,’ zou Johan Cruijff hebben gezegd.

Omdat het CPB gedurende het schrijfproces al meelas, paste het voor een verdere reactie.

Lees ook:

Het regeerakkoord van Rutte III: er is geen rode draad in te ontwaren Formateur Gerrit Zalm is een groot liefhebber van flipperen. Dat blijkt ook als je naar de begroting, de belastingen en de structurele hervormingen kijkt van kabinet-Rutte III. Een balletje heeft willekeurig allerlei programmapunten aangetikt. Lees de analyse hier terug Hier verzamelen we alle verhalen over het regeerakkoord Het was de week van het regeerakkoord. Verschillende correspondenten lazen de plannen en ideeën van het nieuwe kabinet. In dit stuk zetten we alle analyses op een rij. Lees het de verzameling hier terug