Wij vroegen 30 insiders: is de Wereldbank echt een uitbuiter van arme landen?

‘Je hebt gesolliciteerd bij de Wereldbank? Hoezo?!’

‘Als je op een borrel zegt dat je bij de Wereldbank werkt, is dat wel een dooddoener ja.’

‘Mijn professor was diep bedroefd. Dacht dat ik mijn ziel had verkocht, een soort neoliberale prutser was geworden.’

Misschien heb je het nooit gehoord, maar probeer maar eens een Wereldbankmedewerker te vinden zonder zo’n verhaal: een vriend, kennis of vreemde die hem of haar wijst op het slechte imago van de Bank.

En dat is eigenlijk best gek. Want het doel van de Wereldbank kan bijna niet nobeler: armoede de wereld uit helpen, door middel van gunstige leningen, giften en advies aan arme landen.

En toch blijft de Wereldbank worstelen met haar reputatie. Je kunt haar ook wel de Lonsdale van de ontwikkelingsorganisaties noemen - een merk met een vieze bijsmaak, die maar niet lijkt weg te gaan.

De voornaamste kritiek? De Wereldbank zou het leven van arme mensen alleen maar erger hebben gemaakt.

Wij reisden naar Washington DC, naar het hoofdkantoor van de Wereldbank, om uit te zoeken waar die slechte naam vandaan komt. En of die terecht is. We spraken zo’n dertig medewerkers, oud-medewerkers, Wereldbank-watchers en activisten.

En zo’n dertig keer stelden we de vraag: is de Wereldbank echt zo’n foute club?

Hoe is het begonnen?

Die slechte reputatie komt heus wel ergens vandaan. Zoals dat voor Lonsdale begon in de jaren nul toen neonazi’s het merk begonnen te dragen, zo ligt de bron van de kritiek op de Wereldbank in de jaren tachtig.

In die tijd probeerden tientallen piepjonge landen, die zich hadden losgemaakt van hun kolonisator, de boel economisch aan de praat te krijgen. En dat leek maar niet te lukken. Ze kampten met handelstekorten, corrupte staatsbedrijven en munten die minder waard werden.

Vóór de jaren tachtig probeerde de Wereldbank deze landen te helpen met leningen voor bepaalde projecten, zoals het aanleggen van infrastructuur of het inkopen van zaden en mest voor kleine boeren. Maar dat zette geen zoden aan de dijk.

De toenmalige Wereldbankpresident Robert McNamara besloot in 1980 dat de Bank een nieuw soort lening in het leven zou roepen: leningen gericht op beleid. De Wereldbank zou die leningen gaan gebruiken om landen ertoe te bewegen ‘hervormingen’ door te voeren in hun economie.

De Wereldbank eiste drastische maatregelen van landen die geld wilden lenen

Hoe die hervormingen eruit moesten zien, liet zich raden. Het neoliberale gedachtegoed van Margaret Thatcher en Ronald Reagan had in die tijd ook de Wereldbank in zijn greep. De organisatie was eigenlijk maar bezig met één ding: economische groei. Als de economieën van arme landen harder gingen draaien, zouden arme mensen vanzelf rijker worden. Dat was het idee.

De Wereldbank eiste daartoe drastische maatregelen van landen die geld wilden lenen: het opheffen van handelsbarrières en dereguleren van de markt, het privatiseren van staatsbedrijven, en zelfs het devalueren van de munteenheid. De nieuwe pakketten van leningen plus hervormingen werden ‘structurele aanpassingsprogramma’s’ genoemd - afgekort SAP’s.

In sommige landen hadden die programma’s succes, zoals in Jordanië. Maar er waren ook tal van landen waar de strenge eisen meer kwaad dan goed deden.

In 2002 publiceerde een netwerk van honderden ngo’s een rapport over de SAP’s. In negen landen was gekeken naar de impact. In Bangladesh, bijvoorbeeld, adviseerde de Wereldbank om te privatiseren. Bijna 40 procent van de werknemers van voormalige staatsbedrijven raakten hun baan kwijt. En veel van de vaste medewerkers werden vervangen door tijdelijke staf, vaak onder slechte arbeidsvoorwaarden.

Het stimuleren van internationale handel was een andere belangrijke voorwaarde in de SAP’s. Zo werden in Ecuador, schrijft het rapport, handelsbarrières verminderd en werd de wisselkoers gedevalueerd. De export van fabrieksgoederen daalde in de daaropvolgende jaren met wel 40 procent.

Het voorbeeld van Ecuador laat ook zien dat het ontzettend moeilijk is te weten wat de impact van de SAP’s precies is geweest. Externe factoren als overstromingen, een aardbeving en een droogte droegen bij aan de slechte economische situatie. Toch, geeft ook de Wereldbank toe, ‘waren aanpassingsleningen geen succesvol instrument in Ecuador.’

De algemene conclusie van het rapport is vernietigend: de lokale industrie verwoest, voedselzekerheid verminderd, de natuur geschaad en schulden toegenomen. En dit alles raakte de armen het hardst.

Saillant genoeg werd veel van het onderzoek voor het rapport in samenwerking met de Wereldbank uitgevoerd. De ngo’s stuitten echter op steeds meer tegenstand van de Werelbank, waar ‘tot het uiterste’ werd gegaan ‘om (...) de bevindingen te begraven in het instituut.’

Mensen waren bijzaak

Toegegeven, we zullen nooit 100 procent zeker weten wat het effect is geweest van de SAP’s. Misschien waren landen zónder SAP’s nog slechter af geweest. Of hadden overheden de hervormingen ook wel doorgevoerd zonder de Wereldbank. Het debat woedt dan ook nog altijd.

Maar één ding staat buiten kijf: er was in de programma’s geen aandacht voor de armen.

‘Het beschermen van arme mensen was compleet afwezig in deze programma’s.’

Op zich waren de maatregelen zo gek nog niet, zeggen veel mensen die we spraken. Een van hen is de econoom Francisco Ferreira, onderzoeker bij de Wereldbank. Hij promoveerde in 1996 op een proefschrift over de aanpassingsprogramma’s in Brazilië.

‘Als je economie er slecht voor staat, moet je uiteindelijk geld besparen, meer belasting innen of je munt devalueren,’ vertelt hij. ‘De SAP’s vroegen landen vaak om dat allemaal te doen - het was immers een noodsituatie. Maar het probleem was dat ze geen rekening hielden met de kwetsbaarste mensen in de samenleving. Het beschermen van arme mensen was compleet afwezig in deze programma’s.’

Neem bijvoorbeeld het afschaffen van subsidies op voedsel, olie of elektriciteit. De rijken gebruiken méér van die producten. Op de lange termijn verwacht je dus een nivellerend effect. Maar op korte termijn worden de armen veel harder geraakt door de plots toegenomen prijzen van hun dagelijkse levensbehoeften. ‘Een deel van het geld dat je bespaart zou dus moeten gaan naar een extra uitkering voor de allerarmsten,’ zegt Ferreira. En dat gebeurde meestal niet, of veel te laat. Niet voor niets worden de jaren tachtig het verloren decennium voor de armen genoemd.

‘We waren té overtuigd van onze eigen voorschriften, die vaak uit tekstboeken kwamen en niet uit de praktijk’ zegt bestuurskundige Tamar Atinc, die 31 jaar voor de Wereldbank werkte. Atinc begrijpt de kritiek dan ook wel dat de Wereldbank arrogant was. ‘Wie ben ik,’ dacht ze, toen ze in de jaren tachtig haar eerste baan bij de Wereldbank kreeg, ‘om deze ministers in Guinea te vertellen hoe ze hun land moeten runnen?’

Niet gek dus, dat de Wereldbank zo het imago kreeg van een neokoloniale economische bezettingsmacht.

En nu dan?

‘Al die kritieken die je hoort op de Wereldbank, gaan over de jaren tachtig,’ zegt onderwijsexpert Peter Holland. ‘Kijk eens naar wat de Wereldbank nu doet.’

Hij heeft een punt. De structurele aanpassingsprogramma’s - de voornaamste reden van kritiek - bestaan niet meer.

Maar sinds 2004 staat er wel een nieuw soort lening op het Wereldbankmenu, die er verdacht veel van weg heeft: Development Policy Financing (DPF).

Telkens weer horen we dat dit nieuwe instrument niet veel meer is dan de SAP in een nieuw jasje. Kijkend naar de voorwaarden die gesteld worden aan landen die zo’n lening afsluiten, kun je inderdaad maar één ding concluderen: de geest van de SAP’s waart nog rond. Zo worden de fondsen alleen uitgekeerd als het land een ‘adequaat macro-economisch beleid hanteert, zoals is vastgesteld door de Bank’ en ‘naar tevredenheid hervormingen doorvoert’ die de Bank en het land hebben afgesproken.

Toch zijn er wel degelijk verschillen. Zo worden nu minder voorwaarden gesteld en is er meer aandacht voor de sociale gevolgen van de leningen - denk aan de herverdeling waar Ferreira het over had.

De DPF’s lijken het dan ook beter te doen. Kijk bijvoorbeeld naar de beoordeling van de onafhankelijke evaluatiegroep van de Wereldbank. Die groep gaf aan 36 procent van de SAP’s een onvoldoende. Bij DPF is dat maar 19,6 procent.

Slikken of stikken?

Maar meer nog dan het succes van de programma’s richt de kritiek zich op de dwang waarmee de Wereldbank haar beleid door de strot van arme landen duwt. De vraag is dus vooral: legt de Wereldbank nog steeds haar eigen wil op, of worden de beleidshervormingen die bij de DPF horen in goed overleg met het land zelf bedacht?

Het korte antwoord is: dat weten we niet. De onderhandelingen over leningen die landen bij de Wereldbank afsluiten zijn een black box. Gesloten voor de buitenwereld.

De Wereldbank zelf zegt dat er geen sprake meer is van dwang of druk. Die omslag kwam toen James Wolfensohn president werd van de Bank, in 1995. Zijn uitgangspunt: landen zijn verantwoordelijk voor hun eigen ontwikkelingsproblemen en -oplossingen. Je kunt niet zomaar binnenstormen en zeggen wat er moet gebeuren, vond hij. De verandering moet gedragen worden door het land.

In 2005, tegen het einde van Wolfensohns presidentschap, formuleerde de Bank vijf ‘good practice principles’ voor de voorwaarden aan leningen. De belangrijkste: eigenaarschap. Het land moet zelf de aanvoerder van de hervormingen zijn. In een evaluatie twee jaar later schrijft de Bank dat ze zich houdt aan deze principes.

Een jaar later echter, schreef de non-gouvernementele organisatie A SEED een vernietigend rapport met tegenovergestelde conclusies. Voorbeelden uit Mali, Malawi, Nicaragua, Zambia, Bangladesh en Mozambique lieten zien dat ‘privatisering en liberalisering - niet bedacht noch gewenst door de lokale gemeenschappen of overheden - nog altijd door de Wereldbank worden doorgedrukt.’

Wel invloed, geen macht

Een veelgehoord antwoord van Wereldbankmedewerkers op dit soort kritiek: het is niet verplicht om te lenen bij de Wereldbank. Als een land het niet met de Wereldbank eens is, kan het altijd geen lening afsluiten. ‘Er is geen gebod dat zegt: ‘Gij zult het volgende doen’,’ zegt een oud-medewerker. ‘De Wereldbank heeft geen leger om haar wil op te leggen,’ vult een ander aan.

Sterker nog, benadrukken velen, de landen die leningen afsluiten hebben macht over de Bank, niet andersom. De Wereldbank heeft klanten nodig om te blijven bestaan. En de klant is koning.

In toenemende mate klopt dit ook. De Wereldbank krijgt steeds meer concurrentie van andere financiers en ontwikkelingsbanken, die bereid zijn tegen minder strenge voorwaarden geld te lenen aan arme landen.

De Wereldbank heeft klanten nodig om te blijven bestaan. En klant is koning

Uiteindelijk is het afsluiten van een lening bij de Wereldbank een onderhandeling. En de klanten kunnen weglopen.

Maar de ene klant is de andere niet. ‘Hoe sterker het land, hoe beter de dialoog,’ zegt Tamar Atinc. ‘De verliezers zijn de kleine landen, die niet veel hebben om mee te onderhandelen.’ Dat horen we van meerdere bronnen: niet-machtige landen, zoals Niger of Malawi, krijgen strengere eisen opgelegd dan grote landen als India of Brazilië.

Soms is de Wereldbank de bovenliggende partij, soms ook niet. De Nederlandse directeur bij de Wereldbank, Frank Heemskerk, verwoordt het zo: ‘We hebben wel invloed, maar geen macht.’

Best handig

We leven niet meer in de jaren tachtig, maar veel van de kritiek die destijds wortel heeft geschoten, is vandaag de dag nog relevant. En net als Lonsdale voelt de Wereldbank voor veel mensen nog altijd een beetje viezig.

Maar is het eigenlijk wel zo erg dat de Wereldbank er een slecht imago op na houdt? Alan Gelb - ooit directeur ontwikkelingsbeleid en nu onderzoeker bij het Center for Global Development - noemt het juist nuttig.

‘Het is makkelijk om een buitenlandse instelling de schuld te geven van pijnlijke hervormingen, zelfs als ze noodzakelijk zijn. De overheid kan haar geloofwaardigheid naar de kiezers bewaren door te zeggen: we willen dit niet doen, maar het moet van de Wereldbank. Zo kan een land de moeilijke dingen doen die nodig zijn om armoede te bestrijden.’

De Wereldbank als duivelse economische bezettingsmacht. Best handig.