De EU speelt een verraderlijk taalspel. En migranten zijn er de dupe van

‘Om te kotsen’, zei de woordvoerder van de partij van de Franse president Emmanuel Macron.

‘Eindelijk! Een geweldig moment’, zei de Hongaarse premier Viktor Orbán.

De twee Europese leiders hebben het hier over hetzelfde nieuws: de kersverse Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken besloot de Aquarius, een reddingsschip van Artsen zonder Grenzen met 629 uit de Middellandse Zee opgepikte migranten aan boord, niet toe te laten tot de Italiaanse havens.

Daarmee dreef Matteo Salvini het Europese migratiedebat deze week op de spits, en werd eens te meer duidelijk dat migratie dé splijtzwam van de EU is.

Wie het verhitte debat over de vraag of Salvini’s weigering misdadig of juist dapper was een beetje volgde, vlogen de beleidstermen en het jargon om de oren. Irreguliere migranten, asielquota, pushbacks, refoulement en compacts – het zijn termen die soms meer mist dan helderheid brengen. Waar hébben onze regeringsleiders het nu precies over?

Om zicht te krijgen op wat er op het spel staat, en wat het EU-migratiebeleid nu eigenlijk behelst, maakten we dit lexicon. Een gids door het migratie-lingo van de Europese Unie, waar met taal een gevaarlijk spel wordt gespeeld.

Om nu te lezen, maar ook om op te slaan en er weer bij te pakken als je onze politici weer eens met migratie-terminologie hoort smijten:

• Irreguliere migratie
• Mensensmokkel
• Dublin en asielquota
• Relocation
• Resettlement
• Legale routes
• Readmission Agreements
• Vrijwillige terugkeer
• Veilig (derde) land
• Refoulement
• Compacts
• EUTF for Africa
• Migratiemanagement

Irreguliere migratie

Salvini’s daad paste bij zijn heilige voornemen om ‘irreguliere migranten’ uit Italië te houden en, als ze toch zijn binnengekomen, eruit te smijten.

Maar wat irreguliere migratie precies inhoudt, dat weet haast niemand. Iets met bootjes, iets met detentiecentra, iets met illegaliteit? De VN-organisatie voor migratie (IOM) schrijft in haar eigen lexicon dat er ‘geen duidelijke of algemeen geaccepteerde definitie van irreguliere migratie’ bestaat.

Toch – of misschien wel daarom – is het een van de meest gehoorde termen in de EU-debatten over migratie. Irreguliere migratie is een containerbegrip voor iedereen die zonder visum of papieren Europa probeert binnen te komen.

Dus ook voor potentiële vluchtelingen.

En dat is problematisch.

Want vluchten voor oorlog of vervolging en vluchten voor armoede zijn in het internationaal recht twee totaal verschillende dingen. Op de vlucht voor oorlog val je onder het Vluchtelingenverdrag van de Geneefse Conventies en heb je recht op bescherming in een ander land. Dat recht oefen je uit, door asiel aan te vragen. Wanneer die aanvraag wordt goedgekeurd ben je officieel een vluchteling.

Op de vlucht voor armoede val je niet onder deze afspraken, en maak je dus in principe geen kans op asiel in Europa. Deze groep omschrijven we vaak als ‘economische migranten’ of – lekker verwarrend – ‘economische vluchtelingen’.

Maar het onderscheid tussen vluchtelingen en economische migranten wordt in het huidige migratiedebat in de EU nauwelijks gemaakt: iedereen in een bootje heet nu een irreguliere migrant. Technisch gezien klopt dat: al deze mensen steken een grens over zonder de juiste papieren.

Maar semantiek is hier belangrijk. Want irreguliere migranten, zoals Salvini de term bedoelt, zijn migranten die géén recht hebben op asiel. Door de Aquarius te weigeren, ontzegt hij hun categorisch het recht om asiel aan te vragen. En daarmee handelt hij in strijd met het Vluchtelingenverdrag – hij kan immers onmogelijk weten of de migranten op de boot voor oorlog of armoede op de vlucht zijn.

Als we met één term spreken over Syrische oorlogsvluchtelingen, over Senegalese studenten die in de EU blijven als hun visum verlopen is, over Albaniërs die op valse paspoorten reizen – hoe kun je daar dan één coherent beleid voor maken?

Daar komt nog bij: de term irregulier wordt ook vaak vervangen door illegaal. Zoals bijvoorbeeld in deze briefing van het Europees Parlement.

Dit taalgebruik criminaliseert de migrant Lees hier meer over het criminaliseren van de migrant. en voor de onoplettende luisteraar ook de vluchteling – die is immers op één hoop gegooid met de andere illegale migranten. Maar voor internationaal recht bestaat er niet zoiets als een irreguliere of illegale vluchteling. Hoe de vluchteling in je land is gekomen, dat doet er niet toe. Als hij er is, geef je hem bescherming.

Mensensmokkel

De ngo’s die op zee migranten redden, spelen mensensmokkelaars in de hand of werken er zelfs mee samen. Die beschuldiging uitte Salvini in een poging zijn daad te verantwoorden.

Hij sluit daarbij aan op wat Europese leiders voortdurend als hoogste prioriteit noemen: het verdienmodel van mensensmokkelaars breken.

Wederom is het onderscheid tussen vluchteling en economische migrant hier belangrijk: ook vluchtelingen hebben vaak mensensmokkelaars nodig om de EU te bereiken.

Maar hoe moeilijker het mensensmokkelaars wordt gemaakt, hoe gevaarlijker de routes worden die migranten nemen. Dat zien we nu bijvoorbeeld gebeuren in Niger: doordat de traditionele routes beter gecontroleerd worden door de Nigerese politie (met steun van de EU), worden minder bekende routes door de woestijn gezocht. Met grotere kans om de weg kwijt te raken en uit te drogen.

Beleidsmakers gebruiken de termen mensensmokkel en mensenhandel geregeld door elkaar heen. Maar er is wel degelijk een groot verschil.

Een mensensmokkelaar begeleidt of vervoert iemand illegaal naar een ander land. Dat kan van alles inhouden: valse paspoorten maken, een vrachtwagen de Sahara doorrijden of met rubberbootjes de Middellandse Zee over varen. Mensensmokkelaars verdienen soms tienduizenden dollars aan zo’n reis. Maar er is niet per se sprake van uitbuiting – de migrant vraagt, de mensensmokkelaar draait.

Mensenhandel is een vorm van smokkel waarbij wél sprake is van uitbuiting. Alleen de mensenhandelaar profiteert van de reis. Zijn handelswaar: mensen. Vaak gaat het om vrouwen die in de prostitutie worden gedwongen.

Dat onderscheid is cruciaal, omdat migranten die verhandeld worden volgens internationale verdragen meer rechten hebben dan migranten die gesmokkeld worden. Zo kunnen slachtoffers van mensenhandel in de EU aanspraak maken op een verblijfsvergunning.

Het onderscheid vervaagt echter steeds vaker, mede door het EU-beleid. Nu smokkelaars gedwongen worden steeds grotere risico’s te nemen, willen ze ook meer geld zien van migranten. In Libië worden migranten vastgehouden in detentiecentra: een gijzeling tot hun familie meer geld stuurt. Hier veranderen mensensmokkelaars dus in -handelaars, en economische migranten in slachtoffers van mensenhandel.

De focus op mensensmokkelaars leidt beleidsmakers vaak af van de aanpak van georganiseerde, criminele mensenhandelaars, die als maffianetwerken opereren. Afgelopen week werd wel een belangrijke eerste stap gezet in de VN-Veiligheidsraad: het Nederlandse voorstel om Libische mensenhandelaars op een internationale sanctielijst te zetten werd goedgekeurd. Dit twitterde Minister Sigrid Kaag over de sancties tegen Libische mensenhandelaars.

Dublin en asielquota

We moeten niet met de vinger wijzen naar individuele landen die weigeren boten toe te laten, maar naar alle EU-landen samen, die er maar niet in slagen Dublin te hervormen. Dat zei Guy Verhofstadt, de leider van de liberale fractie in het Europees Parlement.

Dublin. Geen stad wordt zo vaak genoemd in asielkwesties. Alleen weet haast niemand meer wat de veelbesproken Dublinregel eigenlijk te maken heeft met de Ierse hoofdstad.

Het is eenvoudig: op die plek ondertekenden op 15 juni 1990 de twaalf landen die de Europese Unie toen telde een conventie. Daarin staat de basisregel die bepaalt waar een vluchteling die de Europese Unie binnenkomt asiel dient aan te vragen: het eerste land waarvan hij via land, zee of lucht de grens overkomt.

Die regel werd tot enkele jaren geleden hartstochtelijk verdedigd door Europese regeringsleiders die het geluk hebben dat hun land geen grens heeft die veel vluchtelingen proberen over te steken. Premier Mark Rutte zei Lees hier meer over deze in een uitzending van Pauw & Witteman gedane uitspraak. bijvoorbeeld in 2011 nog dat Italië ‘gewoon pech’ had dat het op een plek ligt waar veel vluchtelingen via zee aankomen. ‘Landen hebben voor- en nadelen van hun ligging.’

Maar na de vluchtelingencrisis van 2015 zagen ook de Noord-Europese landen in dat het niet houdbaar was Italië en Griekenland alleen met het probleem op te zadelen.

De Europese Commissie kwam in het voorjaar van 2016 met een voorstel voor een solidariteitsmechanisme voor tijden met ongewoon veel asielzoekers. Asielzoekers zouden over de EU-landen worden verdeeld volgens een verdeelsleutel, gebaseerd op bevolkingsomvang en bruto nationaal product. Het was de geboorte van het idee van ‘asielquota’.

Het Europees Parlement vond het voorstel nog veel te weinig solidair. Het wilde dat asielzoekers per definitie worden herverdeeld over de EU-landen – niet alleen in een noodsituatie.

De quota stuiten juist op een fel verzet van Oost-Europese landen zoals Polen, Hongarije, Tsjechië en Slowakije. Zij zien deze als een dictaat uit Brussel, terwijl ze lang genoeg orders uit Moskou hebben gekregen.

En zo staan de partijen die erover moeten beslissen lijnrecht tegenover elkaar. Na een mislukte bijeenkomst Lees hier meer over die mislukte bijeenkomst. van de verantwoordelijke ministers in Luxemburg begin deze maand, lijkt een oplossing verder weg dan ooit.

Relocation

Toen de nood in 2015 hoog was, maakten de Europese leiders alvast een tijdelijk plan om asielzoekers te verspreiden. Ze werden het eens over de relocation (ofwel: herplaatsing) van in totaal 160.000 asielzoekers uit Griekenland en Italië.

Of eigenlijk werden ze het niet eens. Want het besluit werd genomen bij gekwalificeerde meerderheid. Hongarije, Tsjechië, Roemenië en Slowakije stemden tegen.

Tot op heden weigeren Hongarije, Tsjechië en ook Polen het besluit uit te voeren. De Europese Commissie spande daarom op 7 december 2017 een rechtszaak tegen deze landen aan bij het Europese Hof van Justitie.

Maar ook de andere landen waren nu niet meteen de braafste jongetjes van de klas. De afspraak was in twee jaar 160.000 vluchtelingen uit Italië en Griekenland over te nemen. In de praktijk werden er slechts 33.846 herplaatst.

Toch noemt de Europese Commissie het een succes. Dat het aantal uiteindelijk veel kleiner is dan afgesproken, wijt het aan het feit dat er veel minder kandidaten zouden zijn voor relocation. 96 procent van de mensen die daarvoor in aanmerking komen, zou herplaatst zijn.

Wonderlijk. Want waarom zitten er dan nog steeds tienduizenden asielzoekers, ook onbegeleide minderjarigen, onder erbarmelijke omstandigheden vast op de Griekse eilanden en in Italiaanse kampen?

Resettlement

Het volgende toverwoord van het EU-migratiebeleid is resettlement.

Het idee: we zorgen dat mensen niet meer illegaal en met gevaar voor eigen leven de zee oversteken.

In plaats daarvan brengen we echte vluchtelingen rechtstreeks over naar EU-landen. In de aanloop naar de EU-Turkijedeal. had een van de vurigste pleitbezorgers ervan – toenmalig PvdA-leider Diederik Samsom – het erover dat de EU op die manier jaarlijks 150.000 tot 250.000 vluchtelingen zou opnemen.

Maar er kwam weinig van. In totaal zijn er in ruim twee jaar tijd 12.476 vluchtelingen uit Turkije overgenomen. Daarnaast zijn er in de afgelopen jaren uit landen als Jordanië en Libanon nog eens een kleine zeventienduizend vluchtelingen naar EU-landen overgebracht. Tot zover resettlement.

Legale routes

Om de bootjes op de Middellandse Zee een halt toe te roepen, spreken Europese politici ook graag over ‘legale routes’.

Het is immers best raar dat vluchtelingen, die recht hebben op asiel, eerst illegaal de zee over moeten steken. Daarom moeten er legale wegen komen, bijvoorbeeld door vluchtelingen de mogelijkheid te geven al in EU-ambassades in Afrika of het Midden-Oosten asiel aan te vragen. Vervolgens zouden ze met een keurig visum naar Europa kunnen reizen.

Vooralsnog krijgen dergelijke plannen echter nauwelijks invulling. In periode 2012-2015 daalde het aantal afgegeven humanitaire visa, die EU-regeringen uitdelen aan de kwetsbaarste vluchtelingen uit bijvoorbeeld Syrië, juist sterk: van bijna driehonderdduizend naar ruim honderdduizend per jaar.

Ook voor beperkte aantallen ‘economische migranten’ wil de Europese Commissie legale routes openen. Er bestaat een systeem van zogeheten Blue Cards, werkvergunningen voor werknemers van buiten de EU. In de hele EU werden daarvan in 2016 nog geen 21.000 uitgedeeld. Ook is er een speciaal programma opgezet met weer zo’n fijne naam: de Mobility Partnership Facility. Alleen het budget al – 5,5 miljoen euro voor drie jaar – geeft aan dat het zorgen dat economische migranten op wettelijke wijze de EU kunnen bereiken nu niet meteen topprioriteit heeft.

Readmission Agreements

Het is een van de mantra’s van het migratiebeleid: mensen wier asielverzoek is afgewezen, moeten terug. Alleen verzetten ze zich daar vaak met hand en tand tegen.

In België staat de naam Semira Adamu in het collectieve geheugen gegrift. Het twintigjarige Nigeriaanse meisje overleed bij de zesde poging haar uit te zetten, doordat ze stikte in een kussen waarmee de politie haar in bedwang trachtte te houden.

Na pijnlijke affaires ook in andere landen, stelde de Raad van Europa richtlijnen op voor gedwongen terugkeer.

Jaarlijks krijgen een kleine zeshonderdduizend mensen het bevel het grondgebied van de EU te verlaten. Ruim een derde daarvan vertrekt werkelijk.

Dat komt niet alleen door de migranten zelf. Dikwijls willen de landen waar ze vandaan komen deze mensen niet terug hebben.

Daarom probeert de EU met grote landen van herkomst (zoals Nigeria) readmission agreements te onderhandelen. Dit zijn vaste afspraken over het terugnemen van gedwongen terugkeerders – vaak in ruil voor ontwikkelingshulp of visa-regelingen.

Veel van die afspraken zijn op dit moment nog tussen individuele landen. Met slechts zeventien landen heeft de EU als geheel zo’n afspraak.

Zo’n 43 procent van de uitzettingen uit de EU is gedwongen. De rest van de terugkeerders vertrekt – in elk geval in de letter – vrijwillig naar het land van herkomst.

Vrijwillige terugkeer

Die vrijwillige terugkeerders worden geholpen door de VN-organisatie voor migratie (IOM). Hun familie wordt opgespoord, ze krijgen reisdocumenten, een vliegticket en een beetje geld om op eigen benen te staan bij aankomst. Soms krijgen ze na terugkeer ook trainingen of psychologische hulp van het IOM.

Omdat ze zelf akkoord gaan met hun terugreis, zijn er geen verdragen nodig tussen de EU en hun thuislanden. Al zo’n tien jaar ligt het aantal mensen dat op deze manier uit de EU vertrekt op ongeveer 120.000.

Maar de afgelopen maanden is er iets opvallends aan de hand bij het IOM.

Neem Nigeria: het IOM kreeg eind 2017 geld van de EU om over een periode van drie jaar 3.800 Nigerianen te helpen met vrijwillige terugkeer. Nu, op ongeveer 15 procent van die periode, zijn er al zo’n 8.200 Nigerianen teruggevlogen door het IOM.

De hoofdreden? Europa is nu ook bereid te betalen voor de terugkeer van migranten die Europa nog niet eens hebben bereikt.

Het leeuwendeel van de migranten die IOM nu vrijwillig terugvliegt naar huis, is gestrand in Libië, en in mindere mate in Niger, Mali en Marokko. Met name in Libië zijn de omstandigheden voor migranten zo slecht dat onverrichter zake naar huis terugkeren plots een aantrekkelijke optie wordt.

Veilig (derde) land

Terugsturen mag, als een vluchteling uit een veilig land komt, of er doorheen is gereisd, voor hij Europa bereikte. In het laatste geval heet dit een ‘veilig derde land’.

Bij de EU-Turkijedeal was er een felle discussie of Turkije wel aan die definitie voldeed. Een van de voorwaarden om dat stempel te krijgen, is dat mensen er een procedure kunnen starten om de status van vluchteling te verwerven. Maar Turkije heeft, beklemtoonden mensenrechtenorganisaties, geen volwaardige asielprocedure.

Een afgewezen asielzoeker kan teruggestuurd worden als hij thuis geen gevaar loopt op vervolging of onmenselijke behandeling. Sommige landen waar oorlog heerst of waar een dictator de scepter zwaait, gelden toch als voldoende veilig, omdat er veilige regio’s zouden zijn of alleen mensen met bepaalde politieke overtuigingen risico’s zouden lopen.

In hun ijver mensen te kunnen terugsturen naar landen als Eritrea en Soedan, trachten overheden de situatie daar wat vrolijker voor te stellen dan die eigenlijk is. Zo maakten interne documenten van het Britse ministerie van Binnenlandse Zaken duidelijk dat het flink zijn best had gedaan om de mensenrechtenschendingen in Eritrea te bagatelliseren, om asielzoekers uit dat land maar te kunnen afwijzen.

Nederland stuurt afgewezen asielzoekers terug naar Afghanistan. Levensgevaarlijk, oordeelde Amnesty International oktober vorig jaar in een rapport over de situatie in het land. Maar de hoogste rechter gaf de Nederlandse overheid afgelopen maart gelijk: Afghanistan is veilig genoeg.

Refoulement

Wat volgens het internationale en Europese recht niet mag, is refoulement, het terugsturen van een asielzoeker of migrant naar een land waar zijn leven of vrijheid gevaar loopt.

Op die grond oordeelde het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in 2012 dat het terugsturen van onderschepte migranten op zee naar Libië niet mag.

Sindsdien doet de EU officieel niet aan pushbacks, het terugduwen van bootjes met migranten naar waar ze vandaan komen. In plaats daarvan besteedt ze het vuile werk uit. De EU financiert de Libische kustwacht, die wél bootjes met migranten onderschept en terugbrengt naar Libië, waar ze een verblijf in gruwelijke detentiekampen wacht. Het is refoulement by proxy, uitbesteed terugduwen, oordeelde een aan de Universiteit van Londen verbonden onderzoeksinstituut.

Compacts

Liever dan migranten tegen te houden als ze aan de poort staan, wil de EU de root causes van migratie aanpakken. Daarom probeert ze met allerlei herkomstlanden afspraken vast te leggen in een zogenoemd Migration Partnership Framework (MPF). Dat idee werd in juni 2016 door de Europese Commissie gelanceerd als ‘a new approach to better manage migration’.

Het kernwoord – en wederom een prachtig staaltje migratielingo – is compact. Beleidsslang voor comprehensive partnership.

Wat een compact precies is, dat weet niemand eigenlijk. Het is geen pact, geen afspraak, geen deal, geen verdrag, maar een ‘fluïde proces’, schrijft de Commissie er zelf over. Een soort intentie om samen te werken.

Want daar is de EU sinds twee jaar vol op aan het inzetten: samenwerkingen met landen waar migranten vandaan komen, of doorheen reizen. Die moeten migratie in de breedste zin van het woord beslaan – van grensbewaking tot ontwikkelingshulp, van visaregelingen tot vluchtelingenopvang. Hoewel de term destijds niet gebruikt werd, is de EU-Turkijedeal in feite de eerste compact die de EU sloot.

In feite komt het hierop neer: de EU betaalt, en biedt expertise; de partnerlanden vangen vluchtelingen op, houden migranten tegen of nemen ze terug; en hulporganisaties proberen te zorgen dat migranten niet meer willen vertrekken.

Vijf van dit soort samenwerkingen hebben op dit moment prioriteit voor de EU: die met Mali, Nigeria, Niger, Senegal en Ethiopië. In elk van die landen verschilt het wat er precies gedaan wordt. Maar denk bijvoorbeeld aan het ondersteunen van de douane in Niger, het creëren van banen in Senegal en het reïntegreren van teruggekeerde migranten in Nigeria.

Ook op mondiaal niveau wordt nu onder VN-vlag zo’n compact onderhandeld: het Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM). Als wereldleiders het eens worden, zou dit Global Compact de eerste wereldwijde afspraak zijn die over alle aspecten van internationale migratie gaat.

De EU zelf ziet de compacts die ze de afgelopen twee jaar is aangegaan als een goed voorbeeld voor wat het Global Compact zou kunnen zijn.

EUTF for Africa

Het belangrijkste financieringsmechanisme voor de compacts is het EU Emergency Trust Fund for Africa, of in beleidsjargon het EUTF. In 2015 riep Brussel deze pot geld in het leven met als doel: de oorzaken van migratie aanpakken, en mensenhandel en -smokkel bestrijden.

In de pot zit zo’n 2,4 miljard euro. Het meeste geld gaat naar ontwikkelingsprojecten (63 procent), maar ook een flink deel, ongeveer een kwart, wordt besteed aan het laatste buzzword: migratiemanagement.

Migratiemanagement

De EU zegt graag dat migratiemanagement gaat over meer ‘ordelijke en legale routes’ creëren voor migranten die naar Europa willen komen. Maar op dit moment wordt slechts een heel klein deel van het migratiemanagement-budget hieraan besteed: zo’n 3 procent.

Migratiemanagement is eerder een EU-eufemisme voor grensbewaking, en het zo veel mogelijk aan banden leggen van migratie naar Europa. De meeste euro’s gaan naar het verbeteren van Afrikaanse grensbewaking (55 procent), het verbeteren van beleid voor terugkeerders (25 procent) en het verbeteren van identificatie van migranten, zodat terugkeren ook makkelijker wordt (13 procent).

In feite probeert de EU zo haar buitengrenzen naar diep in de Sahara te verplaatsen. De gevolgen zie je nu in Niger. Dit land is een kruispunt van migratieroutes die veel gebruikt worden door seizoensmigranten. Het merendeel wil niet naar Europa komen. Maar door de migratiemanagement-deal met de EU pakt de Nigerese politie nu alle migranten op die ten noorden van Agadez (in het midden van het land) richting het noorden reizen. Daarmee zijn Nigerese chauffeurs die voorheen gewoon legaal werk deden, nu tot smokkelaars geworden. En raakt de Nigerese bevolking die langs de routes leeft een belangrijke (misschien wel: de belangrijkste) inkomstenbron kwijt.

Juist daarom combineert de EU haar beleid met ontwikkelingsprojecten, die nieuwe kansen moeten scheppen voor deze bevolking. Maar in de praktijk is grensbewaking snel geregeld, en nieuwe banen niet zo één, twee, drie.

Dit alles past in een patroon: op het terrein van migratie worden de Europese leiders het haast nergens over eens en krijgen ze weinig voor elkaar.

Behalve als het gaat om het afsluiten van de grenzen.

De Europese Commissie stelde voor het budget voor grensbewaking te verdriedubbelen en het Europese grensagentschap Frontex met tienduizend grenswachters uit te rusten. Waar Oost en West, Noord en Zuid elkaar doorgaans de tent uit vechten, vonden ze dit allemaal een schitterend idee.

Shelter Sinds 2005 reist fotograaf Henk Wildschut geregeld af naar Calais, Duinkerke, het zuiden van Spanje, Malta, Patras en Rome. Op de foto's die bij dit artikel zijn geplaatst zijn de interieurs van zelfgebouwde tenten van migranten te zien. Hoewel deze 'huizen' gemaakt zijn als tijdelijke huisvesting, is er in de vormgeving en verzorging van deze plekken meer te zien dan alleen een 'huis', maar ook een thuis. Bekijk hier het fotoboek dat Henk Wildschut maakte over zijn vele bezoeken aan Calais