Als het om illegale migranten gaat, hebben deze grote Europese steden maling aan de regering

Trees woont al 21 jaar in Rotterdam. Ze is er getrouwd, betaalt belasting, maar een verblijfsvergunning kreeg ze nooit. En sinds een wetswijziging zeven jaar geleden is haar verblijf in de havenstad ineens een misdrijf geworden.

Trees kwam in 1998 naar Nederland om bij haar partner te zijn, Ramon. De twee leerden elkaar kennen via Ramons zus, die net als Trees lesgaf op de Oranjeschool in Paramaribo, Suriname. Hun geboorteland.

Ramon vertrok in 1984 uit Suriname en toen hij in Rotterdam een baan als conciërge op een school vond, kreeg hij een werkvergunning. Hij en zijn geliefde schreven elkaar veertien jaar lang elke week een brief. Ze planden samen een toekomst. En in 1998 nam Trees eindelijk de stap naar de andere kant van de oceaan. In januari het jaar erop trouwden zij en Ramon in Rotterdam.

Het huwelijk had het begin van een nieuw leven moeten zijn, maar luidde in werkelijkheid twee decennia van onzekerheid en moeilijkheden in. De Nederlandse autoriteiten trokken de authenticiteit van het huwelijk van Ramon en Trees in twijfel, en de twee zijn er nooit in geslaagd die officieel te weerleggen.

Nu, dik twintig jaar later, maakt Trees deel uit van Europa’s schaduwbevolking: ongedocumenteerde migranten, mensen die vaak een groot deel van hun leven in een EU-land hebben gewoond, maar desondanks geen papieren hebben. Een groep waarvan niemand precies weet hoe groot die is, maar waarbij schattingen over de omvang ervan wél van invloed zijn op regeringsbeleid.

Het beleid dat illegale migratie moet tegengaan, zorgt voor het tegenovergestelde

Voor de vele tegenstanders van massamigratie zijn ongedocumenteerde migranten hét bewijs dat de grenzen te poreus zijn, waardoor niet-Europeanen komen profiteren van de welvaart en voorzieningen van de EU. Ze zien deze groep als het resultaat van een falend systeem en willen strengere regels en striktere handhaving. 

Maar dat deze groep migranten er nog altijd is en mogelijk zelfs steeds groter wordt, kun je ook zien als het ironische resultaat van het beleid dat migratie juist moet tegengaan – van strenge vreemdelingenwetten die migranten de kans ontnemen ooit een verblijfsvergunning te krijgen, wetten die moeten voorkomen dat kiezers overlopen naar populistische anti-immigratiepartijen. Maar in werkelijkheid zorgen ze er juist voor dat steeds meer migranten in een schemergebied belanden.

Dat probleem uit zich in heel Europa in een strijd tussen grote steden aan de ene kant en nationale regeringen aan de andere. Waar regeringen steeds strengere immigratiewetten maken, verzinnen steden, kerkelijke groepen en andere medeburgers allerlei manieren om de gedupeerden te helpen. 

Hoe doen die steden dat? En wat betekent dit voor die schaduwbevolking? Daarvoor gingen wij, journalisten van het Returns Network, op onderzoek uit in Milaan, Hamburg en Rotterdam.

Geen papieren, geen gezondheidszorg

Trees en Ramon hebben fysiek én financieel last van hun schaduwstatus. Ze moeten zien rond te komen van Ramons pensioen: 695 euro per maand. Aangezien Trees ‘illegaal woonachtig’ is in Nederland, kunnen ze geen aanspraak maken op extra steun voor mensen met een laag inkomen. Steeds vaker staan schuldeisers voor de deur. 

‘We zijn altijd bang’, zegt Trees. ‘Ik ben er ieder moment, overdag en ’s nachts, op bedacht dat de politie me kan komen arresteren en terugsturen naar Suriname.’

Ze hebben beiden gezondheidsproblemen. Trees, 70 jaar, kreeg eerst diabetes en is onlangs gediagnosticeerd met bloedkanker. Ze heeft geen ziektekostenverzekering en is aangewezen op Stichting ROS (Rotterdams Ongedocumenteerden Steunpunt) om toegang te krijgen tot de basisgezondheidszorg. 

ROS is gevestigd in een voormalige kerk in de Rotterdamse wijk Katendrecht en houdt twee keer per week een open avond om de schaduwpopulatie te helpen bij allerlei praktische zaken: onderdak, doktersbezoek, asielaanvragen. 

Ieder jaar komen ongeveer evenveel mensen bij ons, ondanks nieuw beleid dat het moeilijker moet maken om asiel te krijgen

Connie van den Broek van Stichting ROS heeft de immigratiewetten afgelopen jaren steeds strenger zien worden, maar tegelijkertijd de schaduwpopulatie niet zien krimpen. ‘Ieder jaar komen ongeveer evenveel mensen bij ons voor hulp, ondanks nieuw beleid dat het steeds moeilijker moet maken om hier te verblijven of asiel te krijgen.’

In 1998, het jaar waarin Trees naar Rotterdam kwam, werd de Koppelingswet aangenomen, die de definitie van een illegale inwoner verbreedde en een grotere groep mensen afsneed van basisvoorzieningen. De wet – volgens de opstellers bedoeld om uitkeringsfraude tegen te gaan – markeerde het begin van een periode van harde maatregelen, door migratie-expert Joanne van der Leun ook wel ‘ontmoedigingsbeleid’ genoemd. 

Meer dan de helft van de vierhonderd verzoeken die ROS dit jaar kreeg, ging om de aanvraag van een ROS-‘paspoort’, een soort zelfgemaakte ID-kaart. In Nederland heeft iedereen recht op basiszorg, ook mensen zonder papieren. Maar als ziekenhuizen een vergoeding willen krijgen voor de behandeling van deze ongedocumenteerde mensen, zijn ze verplicht gedetailleerde informatie te verschaffen. Op het ROS-paspoort staan onder meer de naam en contactgegevens van de patiënt. 

Van den Broek staat er versteld van hoe elke nieuwe wet een averechts effect lijkt te hebben. Hij haalt de Vreemdelingenwet van 2000 aan, waarbij afgewezen asielzoekers werden aangemoedigd zichzelf aan te geven. ‘Dat gebeurde niet, en zo belandden deze mensen op straat’, zegt hij. ‘De politie en gemeente pakten ze op in parken en brachten ze naar plekken als de onze. En wij kregen weer geld van de gemeente om ze op te vangen.’ 

We kunnen deze mensen moeilijk negeren

Rotterdam is niet de enige Europese stad waar gemeente en overheid met elkaar botsen. Ook in Athene worstelt het stadsbestuur met de gevolgen van landelijke maatregelen. Lefteris Papagiannakis, tot augustus dit jaar locoburgemeester van de Griekse hoofdstad: ‘Ons landelijke systeem creëert ongedocumenteerden. De regering doet weinig, maar als stad hebben we geen keuze: deze mensen zijn er. We kunnen ze moeilijk negeren.’

Athene was een van de negen EU-steden die vanaf 2012 meededen aan een twee jaar durend experiment waarbij ‘irreguliere migranten’ toegang kregen tot diensten die veel regeringen hun juist proberen te ontzeggen, zoals gezondheidszorg, rechtspraak en huisvesting.

Dit project werd gerund door het Centre on Migration, Policy and Society (COMPAS) van de Universiteit van Oxford, en was gebaseerd op het Amerikaanse idee van sanctuary cities, steden die weigeren mee te werken aan federaal migratiebeleid.

Volgens Papagiannakis worden stadsbesturen overal ter wereld geconfronteerd met de gevolgen van gespierde anti-immigratietaal van landelijke regeringen, en zijn burgemeesters en gemeenteraden naarstig op zoek naar manieren om ‘het kapotte landelijke migratieverhaal te omzeilen’.

Maar overheden noch stadsbesturen hebben betrouwbare, onafhankelijke gegevens over het aantal ongedocumenteerde migranten in de EU. De laatste cijfers zijn tien jaar oud, uit de tijd van het Clandestino-onderzoek, de laatste serieuze poging binnen de EU om de omvang van de schaduwbevolking te meten.

De laatste telling in Nederland dateert van vijf jaar geleden. Toen werd de omvang op basis van politierapporten geschat op 35.350 illegale migranten, maar op de telmethode is veel kritiek. Dat tellen gaat volgens de ‘poisson regression’-methode van ‘vangen en opnieuw vangen’.

Vergelijk het met vissen: als je een vis vangt en labelt, en diezelfde vis blijft in je net terechtkomen, dan duidt dat op een beperkte hoeveelheid vis. Het label is in dit geval het politierapport waarin de immigratiestatus staat aangegeven van iemand die van een misdaad wordt verdacht. Maar, zeggen critici, mensen gedragen zich niet als vissen. Als ze eenmaal met de politie in aanraking zijn gekomen, zullen ze er doorgaans alles aan doen om dat in de toekomst te voorkomen.  

Volgens experts is de groep ongedocumenteerde migranten in Nederland misschien wel twee keer zo groot. 

Het verschil tussen beleid en realiteit is bijna absurd

In Milaan, het commerciële centrum van Noord-Italië, neemt de discrepantie tussen het verhaal van de regering aan de ene kant en de realiteit van de gemeenten aan de andere kant absurde proporties aan. Het beleid van de extreemrechtse en populaire Matteo Salvini, partijleider van de populistische Lega Nord en tot begin september minister van Binnenlandse Zaken, heeft bewezen hoe belangrijk het is om een onafhankelijke, betrouwbare schatting van de schaduwpopulatie te hebben.

Volgens experts verspreidt Salvini valse cijfers, terwijl in steden als Milaan de groep ongedocumenteerden hard groeit – met alle sociale en economische gevolgen van dien. 

Salvini deed in zijn campagne de beruchte belofte om één miljoen illegale migranten of ‘clandestini’ uit Italië te deporteren en voerde als minister een hele reeks ondubbelzinnige maatregelen tegen migranten in. Een daarvan is het zogenaamde ‘veiligheidsdecreet’ uit december 2018, dat migranten de ‘humanitaire bescherming’ ontzegt die ze soms kregen wanneer – ondanks de weigering van een volledig asiel – de overheid erkende dat ze niet zomaar terug naar huis konden keren. 

Deze maatregel dwingt een groter gedeelte van de migrantenbevolking ondergronds te gaan

Deze bescherming werd voor twee jaar toegezegd en kon daarna worden verlengd, wat in de praktijk te vergelijken is met de gedoogstatus die veel migranten in Nederland en Duitsland hebben. Migranten krijgen zo de kans te integreren, een baan te vinden of naar een langere verblijfsvergunning toe te werken. De afgelopen jaren kregen vier op de tien asielzoekers in Italië deze humanitaire bescherming. Bij de afschaffing van de maatregel werden duizenden vluchtelingen uit opvangcentra weggehaald, soms midden in de nacht. 

‘Door het veiligheidsdecreet zullen er meer irreguliere immigranten komen’, zegt Livia Ortensi, die als demograaf is verbonden aan het in Milaan gevestigde Iniziative Studi Sulla Multietnicità (ISMU), een onderzoeksinstituut voor migratie en etniciteit. ‘Deze maatregel dwingt een groter gedeelte van de migrantenbevolking ondergronds te gaan. Hoe en hoelang, dat moeten we nog maar afwachten.’ 

Ineens was Mamadou 'clandestino'

Mamadou Camara is een van de duizenden die door het decreet ineens ‘clandestino’ zijn geworden. Hij kwam vier jaar geleden op zijn 21ste in Italië aan, na een slopende reis vanuit zijn geboorteland Mali, die eindigde met de gevaarlijke oversteek van Libië naar Sicilië. Hij kreeg humanitaire bescherming en werd in het ziekenhuis behandeld voor psychisch trauma.

Mamadou herstelde, werd ontslagen uit het ziekenhuis en kreeg in de provincie Lombardije een vijfjarig leercontract als souschef aangeboden. Met zijn eerste salaris op zak ging hij vol goede moed naar een politiebureau in Milaan om zijn status te verlengen.

Maar daar kreeg hij te horen dat zijn vorige bescherming twee weken daarvoor was verlopen. De agent vroeg om zijn contract, maar dat had Mamadou niet bij zich. Door Salvini’s nieuwe decreet kon hij zijn huidige status niet vernieuwen, en evenmin een werkvergunning krijgen. Het administratief rechtscollege bevestigde de weigering. Mamadou ging in hoger beroep bij het Italiaanse Hooggerechtshof en wacht nog op de uitspraak.

Het ISMU schatte in 2018 de schaduwpopulatie in Milaan op 49.000, zo’n 6 procent hoger dan het jaar ervoor. Autoriteiten van de stad bevestigen dat na Salvini’s veiligheidsdecreet minstens driehonderd migranten weg moesten uit de opvangcentra waar ze woonden. Ze verblijven nu grotendeels in door de kerk beheerde daklozenopvangcentra, waar ze geen taal- en integratiecursussen kunnen volgen. 

In maart dit jaar kwam een aantal Italiaanse steden in opstand tegen het ministerie van Binnenlandse Zaken door migranten en afgewezen asielaanvragers valse ‘verblijfsdocumenten’ te bieden. De papieren geven onder meer toegang tot het gezondheidsstelsel. Tot nu toe zijn er 1.200 aanvragen gedaan. 

Waarom Italië liever geen cijfers wil hebben

De Italiaanse regering is er nooit erg happig op geweest de grootte van de schaduwpopulatie te bepalen. Het eerste rapport van het ministerie van Binnenlandse Zaken hierover verscheen pas in 2007. Volgens onderzoeksbureaus ligt de schaduwpopulatie tussen de 420.000 en 550.000, maar erg betrouwbaar zijn die cijfers niet, omdat de grote hoeveelheid migranten die de afgelopen vier jaar de Middellandse Zee overstak naar Italië niet is meegeteld. 

In mei dit jaar hield Salvini, destijds nog minister van Binnenlandse Zaken, een persconferentie om de eerste resultaten van zijn harde migratiebeleid bekend te maken. Zijn bewering dat er nog maar 90.000 ‘clandestini’ in heel Italië waren, haalde de voorpagina’s. Maar waarop Salvini deze dramatisch lage schatting baseerde, werd er niet bij gezegd. 

Het misverstand over de 90.000 illegale migranten werd opzettelijk de wereld in geholpen, en nog eens opgeblazen door de media

Italiaanse demografen haastten zich erop te wijzen dat Salvini’s cijfers niet sloegen op de zogenaamde ‘voorraad’ – het aantal aanwezige migranten – maar op de ‘aanwas’ – het aantal migranten dat in de afgelopen jaren via de Middellandse Zee was binnengekomen.

‘Het misverstand over de 90.000 illegale migranten werd opzettelijk de wereld in geholpen, en nog eens opgeblazen door de media’, zegt Livia Ortensi van ISMU. ‘We hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken gevraagd de cijfers op te helderen in een persbericht, maar dat is er nooit gekomen.’

Verkeerde cijfers leven voort

Salvini’s getal zingt nog altijd rond. Dita Vogel, een van de Clandestino-auteurs en expert op het gebied van irreguliere migratie in Duitsland, noemt dit verschijnsel ‘de hardnekkigheid van misleidende cijfers’, waarbij verouderde of ronduit verkeerde cijfers voortleven, lang nadat ze zijn ontkracht.

De media, die altijd blij zijn met opvallende cijfers en drama, spelen daarbij een grote rol. De eerste schatting van de schaduwpopulatie in Hamburg was afkomstig van een medewerker van een kerk. Geen serieuze berekening, maar een cijfer dat de hulpverlener op de vraag van een journalist uit zijn mouw schudde, vertelt Vogel. Maar toen het eenmaal was gepubliceerd ging het een eigen leven leiden.

Dat komt ook doordat in Duitsland geen officiële statistieken bekend zijn over de hoeveelheid irreguliere migranten. In zijn jaarlijkse migratierapport wijdde de Federale Dienst voor Migratie en Vluchtelingen (BAMF) er afgelopen jaar slechts enkele paragrafen aan, waarin staat dat de ‘schattingen uiteenlopen’ en dat het onderzoek hiernaar ‘niet goed onderbouwd is en niet kan worden gebruikt voor publieke besluitvorming’.

Wel zette Duitsland dertien jaar geleden in Potsdam het Algemene Analyse- en Strategiecentrum voor Illegale Migratie (GASIM) op. Maar de resultaten daarvan zijn niet beschikbaar voor het grote publiek. In plaats daarvan werkt GASIM als een soort inlichtingendienst en vroegtijdig waarschuwingssysteem voor de regering. Bij gebrek aan openbare schattingen van door de overheid gefinancierde instellingen is het dus aan kerkelijke groepen en opvangcentra om de omvang van het probleem te schatten. 

Ook in Duitsland groeit de schaduwpopulatie

Een van de belangrijkste liefdadigheidsinstellingen in Hamburg is Diakonie, de maatschappelijke tak van de Duitse Protestantse Kerk. Volgens Korinna Heimann, die aan het hoofd van deze instelling staat, zijn er aanwijzingen dat de schaduwpopulatie groeit. 

Ook noemt Heimann het politieke klimaat ten opzichte van deze bevolkingsgroep ‘nogal vijandig’. 

Net als in Nederland is iedereen in Duitsland verplicht een ziektekostenverzekering af te sluiten. Dat betekent dat mensen zonder papieren worden buitengesloten, tenzij ze aanspraak maken op een gedoogstatus, een soort tijdelijke uitzondering voor bijvoorbeeld hoogzwangere vrouwen of mensen die levensbedreigend ziek zijn.

De rest moet het hebben van liefdadigheidsinstellingen zoals Diakonie, waar twee artsen werken en waar twee keer per week operaties worden gedaan bij mensen die geen legale verblijfsstatus hebben. De laatste zeven jaar konden er jaarlijks 750 patiënten worden geopereerd, maar de vraag was groter dan de capaciteit. Inmiddels zijn er nog twee van dergelijke operatiediensten bij gekomen en bieden verschillende non-profitorganisaties mobiele medische diensten aan.

Volgens de gemeente bestaan er geen mensen zonder papieren. Maar ze zien dat ze er wél zijn

Intussen blijft Heimann in gesprek met de stedelijke autoriteiten. Ze geeft aan dat die langzaam, met tegenzin, beginnen in te zien dat dit probleem niet zomaar zal verdwijnen. Hamburg heeft nu ook een fonds opgericht voor onverzekerden en mensen zonder papieren die medische kosten hebben. 

Het vaste argument van de gemeente, zegt Heimann, ‘is dat het Duitse socialezekerheidsstelsel zo is ingericht dat er geen mensen zonder papieren kunnen bestaan. Maar tegelijkertijd zien ze dat die er wél zijn, dat ze het zwaar hebben en dat het geen zin heeft de ogen daarvoor te sluiten.’

Lokale overheden negeren zo de landelijke wetten en blijven stilletjes hulp bieden aan ongedocumenteerde migranten. Sarah Spencer, een hoogleraar aan Oxford die meehielp met het COMPAS-experiment, noemt dit ‘schaduwpolitiek’, in contrast met de ‘zonneschijnpolitiek’ van nationale regeringen die met veel tamtam wetten invoeren om illegale migranten buiten te sluiten. 

Nooit eerder werd er zo hard aan het touw getrokken  

In het getouwtrek tussen de harde, landelijke anti-immigratiepolitici aan de ene kant en de zachtere, pragmatische aanpak van lokale overheden aan de andere kant, gingen beide partijen er altijd van uit dat geen van beide zo hard zou trekken dat het lijntje zou breken. Dus toen de COMPAS-steden richtlijnen opstelden voor het helpen van ongedocumenteerde inwoners, keken ze wel uit niet te veel openlijke kritiek te hebben op het landelijke beleid. Maar het feit dat vrijwel alle diensten –medisch, sociaal, juridisch – die Europese steden hun schaduwpopulatie aanbieden in no time vol zitten, toont aan dat de vraag naar dit soort voorzieningen veel groter is dan het aanbod.

Nu er nog altijd geen exacte gegevens zijn over de omvang van de schaduwpopulatie, en wel aanwijzingen dat deze alleen maar groeit, wordt het touw verder opgerekt dan ooit. 

En dan kan er zomaar iets gebeuren zoals in de Amerikaanse stad Oakland, een van de sanctuary cities waar ongedocumenteerde migranten terecht kunnen zonder permanent bang te hoeven zijn dat ze worden uitgezet.  In februari 2018 waarschuwde de burgemeester van Oakland, haar buik vol van de gespierde anti-immigratiewetten uit Washington, de ongedocumenteerde inwoners dat de federale immigratiedienst een aantal invallen had gepland – waarmee ze openlijk tegen het regeringsbeleid in ging.  

Het is niet ondenkbaar dat een Europese burgemeester binnenkort iets dergelijks zal doen.

Dit artikel is uit het Engels vertaald door Laura Weeda.