Hoe een goedbedoelde belastingregel voor de bakker op de hoek een goudmijn voor de allerrijksten werd

Luister hier naar het voorgelezen verhaal

Het is 14 april 2008. Staatssecretaris van Financiën Jan Kees de Jager geeft een gastcollege aan de Universiteit van Tilburg. Het onderwerp is – oh, vreugd! – de Successiewet van 1956. Anderhalf uur lang zal hij oreren over deze archaïsche wet waarin de erf- en schenkbelasting zijn geregeld.

Gelukkig is De Jager niet zo van het beleidsjargon. De aanwezige studenten krijgen die middag een merkwaardige melange van culinair-bouwkundige beeldspraak voorgeschoteld. De Successiewet, meent De Jager, is ‘een lelijk gebouw’, maar je zou ook kunnen zeggen ‘een overlopend bord spaghetti’, of ‘een onoverzichtelijk stelsel van kamers’, in ieder geval: ‘de saus lekt’ en ‘de muren scheuren’.

De goede verstaander begrijpt waar De Jager heen wil: diepere borden natuurlijk! Wat maizena bij die natte glijsaus. Likje verf, nieuw geveltje, betere fundering.

Kortom: de Successiewet moet veranderen. De erfbelasting is voor veel erfgenamen die het bedrijf van hun overleden pa of ma overnemen niet op te brengen, meent De Jager. En dat komt het ondernemerschap niet ten goede. Hij vreest dat het overlijden van de bedrijfseigenaar steeds vaker de dood van het familiebedrijf zal betekenen.

Daarom stelt De Jager voor de bedrijfsopvolgingsfaciliteit te verruimen (voor intimi: de BOF). Door de BOF hoeven kinderen die een bedrijf erven nauwelijks erfbelasting te betalen.

‘Het spaghettibord van regels moet teruggebracht tot één makkelijke en ruimhartige regeling’, duidt De Jager, die richting het einde van zijn college duidelijk aan metaforische verbeeldingskracht heeft verloren.

Ambtelijk advies zonder saus: doe het niet

Anderhalf jaar later krijgt De Jager zijn zin. Voortaan kunnen bedrijfsopvolgers tot ruim een miljoen euro bedrijfsvermogen erven zonder belasting te betalen. Extra miljoenen zijn voor 83 procent vrijgesteld van erfbelasting. Met andere woorden: een kind dat tien miljoen erft, betaalt ongeveer twee miljoen euro erfbelasting (20 procent). Een kind dat een bedrijf van tien miljoen erft en voortzet krijgt een aanslag van zo’n drie ton (3 procent).

Ambtenaren op het ministerie van Financiën zijn daar op zijn zachtst gezegd niet blij mee. Dat blijkt uit documenten die ik kreeg na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur. In rapporten en memoranda geschreven in het karakteristieke proza van de Financiën-ambtenaar (De Jager zou in dit kader wellicht spreken van drooggekookte farfalle zonder saus) leggen ze uit dat de BOF onnodig, oneerlijk en peperduur is. Rapport na rapport geven de ambtenaren daar zeer plausibele argumenten voor, maar staatssecretaris na staatssecretaris slaat hun adviezen in de wind.

Wie profiteert van de BOF?

Om te begrijpen hoe deze ogenschijnlijk simpele aanpassing van een belastingwet uitgroeide tot een onnodig en prijzig douceurtje, moeten we even terug naar de basis.

Allereerst: voor wie is die bedrijfsopvolgingsregeling er?

Politici voeren keer op keer de nijvere middenstander ten tonele om hun pleidooi voor belastingvrijstellingen mee te stutten.

Stel je voor: de groenteboer komt na jaren noeste arbeid te overlijden, diens kinderen willen de onderneming voortzetten, en dan – bam! – blauwe enveloppe op de mat. Of de erven groenteboer even 20 procent van de bedrijfswaarde aan de Belastingdienst kunnen overmaken. Maar zo’n armlastig groentebedrijf heeft dat geld natuurlijk helemaal niet. En zo smoort de overheid de ondernemerslust bij het kleine familiebedrijf.

Dat klinkt niet best. Een kleine winkelier zou inderdaad in de problemen kunnen komen als hij zo’n plotselinge aanslag ineens moet betalen. Maar het probleem is: het meeste ondernemingsvermogen in Nederland zit helemaal niet bij dit kleinbedrijf.

Bijna 90 procent van het ondernemingsvermogen is in handen van de 63.000 rijkste huishoudens (de top 0,8 procent). Hoe rijker de Nederlander, hoe groter het deel van zijn vermogen dat in het eigen bedrijf zit. Zo bestaat bij huishoudens met meer dan tien miljoen euro aan vermogen bijna 67 procent daarvan uit ondernemingsvermogen, tegen 36 procent bij miljonairs met één tot twee miljoen vermogen.

Kortom: als je bedrijfsopvolgers vrijstelt van erfbelasting, komt dit vooral ten goede aan de allerrijkste Nederlanders.

Vanwaar de BOF?

Dat roept natuurlijk de vraag op of die vrijstelling wel nodig is om ervoor te zorgen dat familiebedrijven netjes kunnen worden voortgezet door de erfgenamen. Hoe vaak komt het voor dat erfgenamen de erfbelasting niet kunnen betalen en de onderneming moeten opgeven?

Uit de parlementaire geschiedenis blijkt: zo goed als nooit.

Al bij de invoering van de Successiewet in 1956 kon de minister namelijk in ‘bijzondere gevallen’ uitstel van betaling verlenen. Toch stelde de Raad voor het Midden- en Kleinbedrijf in 1979 dat veel bedrijven ‘ernstige moeilijkheden’ ondervinden bij de vererving. Staatssecretaris van Financiën Ad Nooteboom (CDA) reageerde verbaasd: als er zo veel moeilijkheden zijn, waarom meldt dan niemand zich bij mij? ‘In de praktijk doen zich nagenoeg geen problemen voor’, vertelde hij de Tweede Kamer. Toch nam de Kamer dat jaar een amendement aan om een vijfjarige rentedragende betalingsregeling in de wet op te nemen.

Twee jaar later besloot staatssecretaris Henk Koning (VVD) daar een renteloos betalingsuitstel van te maken. De verwachting was dat er tweeduizend erfgenamen per jaar gebruik van zouden maken. Het was een wel erg grove schatting. Bij de evaluatie van de wet in 1987 bleek dat slechts zestien erfgenamen per jaar gebruikmaakten van het renteloze uitstel. Het vermeende probleem – arme ondernemingen die omver worden getrokken door een te fanatieke fiscus – was in de praktijk niet zo groot.

Toch bleven politici dat argument de jaren daarop gebruiken.

In 1996 besloot staatssecretaris Willem Vermeend (PvdA) voor het eerst dat 25 procent van het ondernemingsvermogen voortaan vrijgesteld zou zijn van erfbelasting. ‘Het is onwenselijk dat een onderneming die overgaat door vererving moet worden gestaakt’, schreef hij in de memorie van toelichting. Vier jaar later verhoogde zijn opvolger Wouter Bos (PvdA) het percentage naar 30 procent om ‘de continuïteit van ondernemingen’ te garanderen.

Maar het werd pas echt leuk bij het aantreden van staatssecretaris van Financiën Joop Wijn (CDA).

Wijn aan het roer

Een maand na zijn aantreden in mei 2003 gaat Wijn in gesprek met de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB). In dat gesprek dringen de belastingadviseurs aan op een hogere vrijstelling bij bedrijfsopvolging.

Zijn eigen ambtenaren schrijven daarop een memorandum, zo blijkt uit de Wob-documenten, waarin ze zo’n hogere vrijstelling afwijzen. Er is al sprake van ‘ruimhartige facilitering’ stellen ze vast. Bovendien, ‘de fiscaliteit wordt slechts zijdelings genoemd als eventueel knelpunt bij een bedrijfsoverdracht’. Oftewel: erfgenamen van ondernemers kunnen best de erfbelasting betalen én het bedrijf overnemen.

Maar in de Tweede Kamer zegt Wijn dat de BOF verruimd moet worden, omdat deze ‘door verschillende organisaties’ als ‘niet toereikend wordt ervaren’. Wie zijn deze organisaties? Genoemd worden: VNO-NCW, MKB-Nederland, de Raad voor Zelfstandig Ondernemerschap, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs en de Federatie van Belastingadviseurs.

De Tweede Kamer is hiermee niet tevreden. Het gaat allemaal niet ver genoeg. VVD-Kamerlid Ineke Dezentjé-Hamming dient tijdens de wetsbehandeling een amendement in waarmee het vrijstellingspercentage naar maar liefst 75 procent wordt opgeschroefd. ‘Niet noodzakelijkerwijs nodig’, reageert Wijn lauwtjes. Maar de staatssecretaris legt het af tegen een Kamermeerderheid van zijn eigen partij, ChristenUnie, D66, LPF, SGP, VVD, en Wilders.

In de jaren tachtig betaalden erfgenamen van ondernemers nog gewoon erfbelasting over het bedrijf dat ze overnemen, twintig jaar later hoeven ze over 75 procent van die erfenis helemaal geen belasting meer te betalen.

Ambtenaren MinFin: slecht idee!

Daarmee is het verhaal nog niet voorbij. Want in 2007 treedt Jan Kees de Jager aan als staatssecretaris. Zes maanden na zijn aantreden en zes maanden voordat hij zijn bouwkundige kookles aan de Universiteit van Tilburg geeft, publiceren zijn ambtenaren een rapport: Schaarste en overvloed: Over de bedrijfsopvolgingsregeling in de Successiewet 1956.

‘In de korte geschiedenis van de BOF is de vrijstelling geruisloos nagenoeg verdrievoudigd’, schrijven de belastingexperts op het ministerie. Ze constateren dat de faciliteit inmiddels ‘een natuurlijke aantrekkingskracht uitoefent op belastingplichtigen’. Wie erfbelasting wil ontlopen zorgt ervoor dat vermogen wordt omgezet in ondernemingsvermogen.

Bijvoorbeeld: wie in een pandje belegt is een belegger, maar wie er een nieuwbouwprojectje bij doet, is opeens een ondernemer – en dus vrijgesteld van erfbelasting. Maar wat als je tien pandjes, of honderd pandjes en een nieuwbouwprojectje doet – zijn al die pandjes dan opeens vrijgesteld?

Over dit soort fiscaal-filosofische vraagstukken – Wat is een onderneming? Wat is een ondernemer? Wat is het voortzetten van een onderneming? – wordt inmiddels eindeloos gediscussieerd en geprocedeerd.

De ambtenaren beantwoorden in het rapport ook de vraag of de BOF echt nodig is, of die regeling inderdaad voorkomt dat familiebedrijven omvallen bij overlijden.

Een douceurtje van MinFin

Uit een steekproef van 206 dossiers waarin de BOF een rol speelde, blijkt dat er in 57 procent van de gevallen geen enkel probleem zou zijn geweest om de erfbelasting uit de nalatenschap te betalen. De erfgenamen hoefden geen geld uit de onderneming te halen, ze hoefden zelfs niet het huis van de overleden ouder te verkopen, nee, er was genoeg geld aanwezig in de rest van de erfenis om de belasting direct en zonder vrijstelling af te rekenen. En dan hebben erfgenamen natuurlijk ook zelf nog geld beschikbaar om de erfbelasting mee te betalen.

Daar hadden de ambtenaren niet eens zicht op.

‘De faciliteit wordt vaak verleend in gevallen waarin belastingheffing geen knelpunt vormt’, concluderen de ambtenaren. ‘Voor het gros van de bedrijfsopvolgers is niet de belasting op zich, maar het betalingsmoment het probleem. Daaraan kan via een ruimhartige uitstelregeling een mouw worden gepast.’

De Tweede Kamer krijgt er tijdens de wetsbehandeling niks van mee. De Jager zegt juist dat hem ‘het signaal heeft bereikt’ dat veel bedrijfseigenaren de erfbelasting als beklemmend ervaren. En dat ‘uitstel van betaling niet voldoende bleek te zijn’. Dat zijn ambtenaren juist het omgekeerde adviseren, daar rept hij met geen woord over. ‘Stukken voor intern beraad en interne besluitvorming worden in de regel niet actief openbaar gemaakt’, legt een woordvoerder van het ministerie van Financiën bij navraag uit.

Ook de Raad van State oordeelt vernietigend over het wetsvoorstel van De Jager. ‘Het nagenoeg geheel onbelast laten van ondernemingsvermogen [...] valt niet te verklaren uit de continuïteitsbedreiging voor ondernemingen’, schrijft hij. Daardoor krijgt de regeling een ‘willekeurig karakter’. De Raad adviseert het wetsvoorstel te schrappen.

Maar De Jager zet door. Hij wil 90 procent vrijstelling en krijgt bijna zijn zin: een aangenomen amendement van Kamerleden Ernst Cramer (CU), Pieter Omtzigt (CDA) en Paul Tang (PvdA) brengt het resultaat op 100 procent vrijstelling van de eerste miljoen euro, en 83 procent vrijstelling voor alle miljoenen daarboven.

De reacties uit de sector zijn lovend. De Vereniging van Familiebedrijven geeft aan ‘zeer content’ te zijn met de geplande verhoging. Marnix van Rij, belastingadviseur bij Ernst & Young en voormalig partijvoorzitter van het CDA, noemt de maatregel ‘zeer wenselijk’. ‘Bijzonder verstandig’, oordeelt de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland.

De belastingheffing voor bedrijfsopvolgers daalt dankzij De Jager tot een historisch dieptepunt.

Uitstel van evaluatie

Vreemd genoeg stelt De Jager vlak daarna een geplande evaluatie van de bedrijfsopvolgingsregeling uit. Er zijn te weinig gegevens beschikbaar om te evalueren hoe effectief de maatregel is, schrijft hij de Kamer. Opmerkelijk, want hij heeft wel zojuist de BOF verruimd – zonder dus naar eigen zeggen te weten of dat effectief is. Nog vreemder: er ligt een rapport op z’n ministerie waarin zijn eigen ambtenaren wel degelijk vraagtekens zetten bij de effectiviteit.

Bovendien zal een jaar later een proefschrift verschijnen van jurist Mascha Hoogeveen, die wél over gegevens beschikt om de effectiviteit van de maatregel te toetsen. In haar steekproef van 259 nalatenschappen waarin de BOF een rol speelt, berekent ze, hebben erfgenamen in ruim 69 procent van de gevallen genoeg geld om de erfbelasting direct af te rekenen.

Uiteindelijk komt er pas in 2014 een officiële evaluatie van de BOF, door onderzoeksbureau SEO. Het bureau schrijft over de ‘beperkte doeltreffendheid en doelmatigheid van de fiscale regeling’. De onderzoekers adviseren om een ruimhartige betalingsregeling in te voeren in plaats van een algehele belastingvrijstelling.

Het kabinet wijst de aanbeveling af, omdat het ‘onvoldoende informatie heeft over de mogelijke economische effecten en complicaties’.

En er was licht!

Illustraties: Wide Vercnocke (voor De Correspondent)

In 2014 lijkt staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes (VVD) eindelijk het licht te zien. Hij laat de Kamer weten dat gegevens van de Belastingdienst laten zien dat ‘in 70 procent van de gevallen de erfbelasting – in het geval geen sprake was geweest van een vrijstelling – uit de nalatenschap betaald had kunnen worden’. Op dat moment gaat meer dan een derde van alle manuren op de afdeling schenk- en erfbelasting van de Belastingdienst naar het controleren van de bedrijfsopvolgingsregeling, merkt Wiebes bovendien op.

Het roept bij de VVD-staatssecretaris de vraag op: waarom bestaat deze regeling? ‘Ik heb het voornemen te bezien of volstaan kan worden met een lager vrijstellingspercentage of met een betalingsregeling’, schrijft Wiebes.

Zijn voornemen houdt nog geen vierentwintig uur stand. Belangenbehartigers van VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO laten aan De Telegraaf weten ‘verbijsterd’ te zijn over dit ‘proefballonnetje’ van Wiebes. Wiebes bindt in. ‘Er zijn geen voornemens de bedrijfsopvolgingsregeling in deze kabinetsperiode aan te passen’, laat zijn woordvoerder dezelfde dag nog aan De Telegraaf weten.

De BOF: dubbel zo duur

Sindsdien is het stil rondom de BOF. Of nou ja, in 2017 verschijnt in de miljoenennota een opmerkelijke voetnoot: de BOF blijkt twee keer duurder dan gedacht. Met andere woorden: al die tijd had de Tweede Kamer zich gebaseerd op cijfers die de kosten van de maatregel met een factor twee onderschatten.

Opeens blijkt dat de staat elk jaar zo’n 430 miljoen euro (!) aan erfbelasting misloopt. Dat is bijna 30 procent van wat er jaarlijks aan erfbelasting wordt geheven.

Een post van een half miljard zonder duidelijk bestaansrecht: daar zou je wel wat Kamervragen over verwachten. Je kunt er immers aardig wat lerarensalarissen van betalen. Maar dat is misschien wel het meest vreemde aan dit dossier: er is nauwelijks discussie. Middenpartijen, van de VVD tot D66 stonden te juichen bij elke verruiming. De SP, GroenLinks en later de PvdA waren minder enthousiast, maar maakten weinig stampij.

Zo is stilaan een regeling ontstaan die vooral ten goede komt aan het kroost van vermogende bedrijfseigenaren. Of, om met De Jager te spreken: de vette tortellini is volgestouwd met truffel, terwijl de saus al tegen de plinten klotst.

Het ministerie van Financiën geeft in een reactie aan dat de BOF op dit moment tegen het licht wordt gehouden in het kader van het ‘bouwstenentraject’ (bouwstenen... ze zijn wel stijlvast hè).

Kamerlid Steven van Weyenberg (D66) schrijft in een reactie: ‘De fiscale regeling is in de loop der jaren erg ruim geworden. Dat roept bij mij vragen op. Niet alleen over de effectiviteit en kosten, maar ook over de rechtvaardigheid.’

Kamerlid Henk Nijboer (PvdA) schrijft in een reactie: ‘Wat ons betreft wordt de BOF fors versoberd en kan voor echte ondernemingen die de belasting niet direct kunnen betalen volstaan worden met een ruime betalingsregeling, zoals ook experts adviseren. Het is niet uit te leggen dat juist de meest vermogende mensen het minste vermogensbelasting afdragen, terwijl de minst vermogende netjes betalen.’