Hoe werkt de wapenindustrie?

De afgelopen twintig jaar investeerden landen steeds meer geld in wapens.^* Berichten over de de gigantische bedragen die rondgaan roepen veel reacties op, terwijl de beurskoersen van defensiebedrijven maar blijven stijgen.

Maar er is met wapenhandel iets geks aan de hand: een zo laag mogelijke prijs bedingen heeft voor de kopers meestal helemaal geen prioriteit. En het gaat ze vaak ook niet in de eerste plaats om het verkrijgen van meer of betere wapens.

Het bewaken van vrede en veiligheid dan? Daarvoor is het slimmer om te investeren in volksgezondheid dan in wapens, waarschuwde de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties al in 2000.

Om te begrijpen waarom er toch steeds opnieuw zo veel geld naar wapens gaat, is het nuttig om te weten hoe de industrie daarachter in elkaar steekt.

Wat ís de wapenindustrie eigenlijk?

De wapenindustrie bestaat uit bedrijven die zich bezighouden met de productie en verkoop van wapens en andere militaire middelen. Daarvoor werken ze vaak nauw samen met onderzoeksinstituten en het leger.

Bij de wapenhandel denk je misschien aan een kist met kalasjnikovs of handgranaten die op een zanderige landingsbaan ergens ver weg van eigenaar wisselt. Maar ‘klein’ wapentuig als pistolen, kogels en aanvalsgeweren vormen met een totale verkoop van ongeveer 6,5 miljard dollar per jaar slechts een klein deel van het handelsvolume.

Veel meer geld – minimaal 530 miljard dollar per jaar – gaat om in de handel in complexe wapensystemen als luchtafweergeschut, marineschepen en straaljagers. In deze explainer beperken we ons tot deze industrie.

Wie maken deze zware wapens?

Amerikaanse bedrijven produceren veruit de meeste zware wapens: in 2018 voor ruim 246 miljard dollar. Daarna volgen vermoedelijk Chinese bedrijven, stelt het Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), dat sinds 1966 onderzoek doet naar wapenhandel. Vermoedelijk, omdat Chinese wapenbedrijven hun cijfers niet delen. Europese bedrijven (102 miljard dollar) en Russische (36,2 miljard dollar) staan op de derde en vierde plek.^*

Die cijfers moet je overigens wel met een korrel zout nemen, want lang niet alle wapenbedrijven maken bekend hoeveel wapens ze precies verkopen. Daarnaast zit er soms jaren tussen de aankoop van een wapensysteem en de uiteindelijke levering. Ondertussen wordt er vaak nog hard gesleuteld aan de overeenkomst en kan de prijs flink schommelen.

Aan wie verkopen die bedrijven hun wapens?

Wapenbedrijven verkopen het grootste deel van hun productie aan de overheid van het land waar ze gevestigd zijn. Zo is het Amerikaanse leger de grootste afnemer van Amerikaanse wapenbedrijven en de Chinese staat die van Chinese wapenbedrijven.

Per jaar wordt daarnaast voor tenminste 95 miljard dollar aan zware wapens geëxporteerd door wapenbedrijven en landen die van hun overtollige wapentuig af willen,^* al ligt het werkelijke bedrag vermoedelijk een stuk hoger. Saoedi-Arabië, India en Egypte zijn de grootste importeurs van wapens, gevolgd door Australië en China.^*

De VS zijn de grootste wapenexporteur ter wereld. Tussen 2015 en 2019 waren de Amerikanen verantwoordelijk voor 36 procent van de totale export van grote wapens. Rusland nam in diezelfde periode 21 procent voor zijn rekening, gevolgd door Frankrijk (7,9 procent), Duitsland (5,8 procent) en China (5,5 procent). Nederland (1,9 procent) staat op de elfde plaats van wapenexporterende landen.^*

Hoe komt het dat de verschillen tussen die landen zo groot zijn?

Overheden zeggen vaak dat wapensystemen nodig zijn om het land te beschermen, maar het zijn niet alleen de wapens zelf die bescherming bieden. Door voor veel geld wapensystemen te kopen, investeren overheden ook in de relatie met het land dat de wapens levert. En daarom kopen overheden vaak het liefst bij het machtigste land ter wereld: de Verenigde Staten.

We schrijven hier ‘landen’, al zijn het formeel vaak private bedrijven die de wapens ontwikkelen en verkopen. Maar wapenproducenten werken vaak nauw samen met hun regering – waarover later meer. Een wapenaankoop verloopt namelijk grotendeels via politieke weg.

Zo hanteren overheden strenge regels voor de export van wapens, om te voorkomen dat geavanceerde technologie in handen valt van rivalen – want die kunnen haar namaken, zwakke plekken in de systemen opsporen, de wapens tegen bondgenoten gebruiken, of ze inzetten bij mensenrechtenschendingen. Dat vergt het nodige vertrouwen in elkaar, en daarvoor moet je elkaar kennen.

Daarnaast moeten wapensystemen jarenlang worden onderhouden, zijn er soms aanpassingen nodig en krijgen de mensen die ze gaan bedienen uitgebreide trainingen – dat vormt samen met de brandstofkosten zelfs zo’n driekwart van de totale kosten. De afnemer moet dus actief samenwerken met bedrijven en militairen uit de landen die de wapens leveren. Zo werden Nederlandse F-35-piloten jarenlang in de VS getraind, en leerden ook Nederlandse dronepiloten daar het vak.

Vaak is het zelfs zo dat wapensystemen tijdens een oorlog worden bediend door militairen uit het land dat ze levert. Er zijn bijvoorbeeld tientallen Britse militairen in Saoedi-Arabië gestationeerd, om ervoor te zorgen dat Saoedische bommen van Britse makelij hun beoogde doelwitten in Jemen raken.^*

Die politieke banden blijken minstens zo nuttig als de wapens zelf. Neem Saoedi-Arabië, al jaren de grootste afnemer van Amerikaanse wapens. Het koninkrijk oogst veel kritiek vanwege de uitzichtloze oorlog die het voert in buurland Jemen, maar de VS vallen het niet af. Dat komt omdat Saoedi-Arabië een belangrijke oliepartner is, een bondgenoot tegen Iran vormt en nauwe banden heeft met verschillende presidentiële families in de VS, maar ook omdat de Saoedi’s zulke trouwe wapenklanten zijn.

Qatar, een andere Golfstaat, schafte de afgelopen jaren drie verschillende types straaljagers aan, geproduceerd door zes verschillende landen. Op het eerste oog geen slimme zet, want daardoor moeten alle toestellen door verschillende technici worden onderhouden en piloten in verschillende landen worden getraind, wat veel duurder is. Maar op die manier investeerde Qatar ook in zijn politieke relaties met meerdere landen tegelijk.

Tegelijkertijd kunnen landen die wapens verkopen altijd besluiten de wapens niet meer te onderhouden. Het verkopende land heeft daarmee dus macht over zijn afnemers – een van de redenen dat landen graag een eigen wapenindustrie behouden.

Dus aan een wapendeal kun je ook zien hoe goed de relatie tussen landen is?

Precies. Over het algemeen geldt: hoe geavanceerder de wapens, hoe beter de relatie is met de koper.

Zo bezit Israël F-16’s die door het Amerikaanse bedrijf General Dynamics zijn geproduceerd, terwijl Saoedi-Arabië het moet doen met de iets minder geavanceerde, maar eveneens Amerikaanse F-15SA. Vermoedelijk heeft Israël er bij de VS op aangedrongen dat het het beste jachtvliegtuig in de regio wil hebben.

Turkije werd vorig jaar uit het F-35-programma verwijderd en zijn bestelling voor honderd gevechtstoestellen werd geannuleerd, nadat de Turken een geavanceerd Russisch luchtafweersysteem hadden aangeschaft. De VS vreesden dat de Russen via dat systeem de stealth-capaciteiten van de F-35 zouden kunnen opsporen. Door de maatregel liep de Amerikaanse industrie naar verluidt een half miljard dollar mis.^*

Landen als China en Rusland verkopen daarentegen zonder problemen wapens aan rivalen van bijvoorbeeld de VS. Iran verkoopt zelfs wapens, waaronder drones, aan de militante groepen Hezbollah^* en Hamas.^* Andersom doen de VS dat ook. Het land keurde half mei de verkoop van achttien torpedo’s aan Taiwan goed, wat wordt gezien als een manier om de macht van China in de regio in te dammen.

Hoe koopt Nederland wapens?

Ook bij Nederlandse wapenaankopen spelen politieke belangen een belangrijkere rol dan de prijs. Nederland volgt namelijk de politieke richtlijn van de NAVO.

Het militaire samenwerkingsverband publiceert iedere vier jaar zijn militair-strategische plan. Na de aanslagen van 11 september 2001 kwam de dreiging volgens de NAVO vooral uit Afghanistan en Irak; nu is het dreigingsbeeld verplaatst naar Rusland, terrorisme uit de Sahel-regio en China.

Vervolgens bekijkt de NAVO wat er minimaal aan wapens nodig is om die dreigingen het hoofd te bieden. De lijst die dat oplevert heet de ‘Minimum Capability Requirements’. Op basis daarvan wordt gekeken wat de verschillende lidstaten aan materiaal in huis hebben, en wat er nodig is om de lijst compleet te maken.

Daarna wordt bepaald welke lidstaten het meest geschikt zijn om de benodigde wapens aan te schaffen. Hierbij houdt het bondgenootschap rekening met een eerlijke verdeling van taken en wat je van een land kunt verwachten (zo zal Tsjechië niet snel een onderzeeër hoeven kopen).

Dat wensenlijstje wordt naar de afzonderlijke ministers van Defensie van de lidstaten gestuurd, die daar op nationaal niveau weer over gaan steggelen. De prijs van wapens staat zeker niet bovenaan het lijstje van prioriteiten, vertelde een Nederlandse diplomaat die bij de aankoop van wapens betrokken is tijdens een bijeenkomst in Brussel afgelopen januari. Eerst wordt gekeken: kunnen we dit zelf maken, eventueel samen met andere NAVO-bondgenoten? Als dat niet kan, worden de wapens aangeschaft bij bondgenoten.

Veruit de meeste wapenaankopen doet Nederland bij zijn belangrijkste bondgenoot: de Verenigde Staten. Sinds 2010 kocht ons land bij de Amerikanen onder meer ruim 900 precisiebommen, 350 antitankraketten, een kleine 50 drones, 40 torpedo’s, 28 gevechtshelikopters en acht MQ-9 Reaper-drones.

Wapenbedrijven zijn toch niet van een land, maar privaat?

Op papier zijn de meeste westerse wapenproducenten inderdaad private ondernemingen, maar hun relatie met het land waarin ze zijn gevestigd is sterk.

Landen behouden immers graag een eigen defensie-industrie, terwijl wapenbedrijven op hun beurt de staat nodig hebben om wapens te kunnen verkopen. De staat is zoals gezegd vaak veruit hun belangrijkste klant, stelt de exportregels voor de verkoop van hun producten op, en is nauw betrokken bij de totstandkoming van wapendeals met andere landen.

De lijntjes tussen politiek, defensie en wapenbedrijven zijn dan ook kort. De partijen houden elkaar goed op de hoogte over bestaande en toekomstige dreigingen, denken samen na over de daarvoor benodigde wapensystemen, en werken samen om de concurrentiepositie van de eigen defensie-industrie te verbeteren.

Soms lopen die lijntjes in elkaar over. Zo komen hoge militairen na hun defensiecarrière opvallend vaak terecht bij een wapenbedrijf. Zij weten wat oorlog is en waar behoefte aan is, maar zitten tijdens hun militaire loopbaan dus ook om tafel met bedrijven die in de toekomst hun (vaak veel beter betalende) werkgever zullen zijn.

Eenmaal overgestapt werken die ex-militairen nauw samen met hun voormalige collega’s, die verantwoordelijk zijn voor de aankoop van wapens en al dan niet toestemming geven voor de verkoop van bepaald wapentuig aan andere landen. In sommige gevallen treden gepensioneerde generaals en admiraals ook op als adviseur bij het ministerie van Defensie, terwijl ze op de loonlijst staan van wapenbedrijven.

Toen ik (Lennart) vorig jaar in de Kromhoutkazerne in Utrecht een bijeenkomst van de Nederlandse wapenindustrie bezocht over de totstandkoming van het Europees Defensiefonds, zat de zaal vol ondernemers, medewerkers van het ministerie van Defensie en militairen. Staatssecretaris Barbara Visser van Defensie benadrukte dat politiek, leger en de Nederlandse defensie-industrie gezamenlijk optrekken om zo veel mogelijk subsidie voor Nederlandse bedrijven in de wacht te slepen.

Subsidie? Leg eens uit

Omdat staten het belangrijk vinden een eigen wapenindustrie te hebben, stoppen ze er miljoenen subsidiegeld in. Het is een van de redenen dat de defensie-industrie binnen Europa enorm versnipperd is. Het gevolg: matig op elkaar ingespeelde legers, uiteenlopend materieel en grote verspilling van geld en effectiviteit.

Om de samenwerking tussen Europese defensiebedrijven te stimuleren stelt de EU de komende zes jaar 13 miljard euro beschikbaar voor de gezamenlijke ontwikkeling van nieuw militair materieel door Europese wapenbedrijven. Op die manier hoopt Brussel de gezamenlijke slagkracht van Europese legers te vergroten en de wapenproductie beter te stroomlijnen.

Ook bij de totstandkoming van dit miljardenfonds werken de politiek en de wapenindustrie nauw samen. De Europese Commissie volgt met de oprichting van het Defensiefonds het advies op van een expertgroep die grotendeels bestaat uit bazen van grote Europese wapenbedrijven.

Leidt die verwevenheid niet tot belangenverstrengeling?

Dat risico is aanwezig. De Amerikaanse president Dwight Eisenhower waarschuwde in zijn beroemde afscheidsrede in 1961 al voor het ‘militair-industrieel complex’, oftewel de verregaande samenwerking tussen legertop, wapenindustrie en politiek. Wanneer de eerste twee bedoeld of onbedoeld te veel invloed zouden krijgen, zou dat onze vrijheid en democratische beslissingsprocessen kunnen bedreigen, zei Eisenhower.

De kans daarop wordt des te groter door de complexiteit van de industrie en de wapens zelf. Zo worden delen van het productieproces van wapensystemen nogal eens uitbesteed aan bedrijven uit andere landen, waardoor er meerdere onderaannemers zijn die onder verschillende rechtssystemen vallen. Dat maakt overeenkomsten juridisch complex om te begrijpen – áls onafhankelijke onderzoekers of journalisten ze überhaupt al mogen inzien.

Daarnaast is de technologie achter de wapensystemen vaak erg ingewikkeld of zelfs geheim. Dat maakt het voor buitenstaanders moeilijk in te schatten of bijvoorbeeld de ruim 6 miljard euro die Nederland betaalde voor 46 F-35-jachtvliegtuigen een redelijke prijs is.

Nieuwe wapensystemen, zoals autonome wapensystemen, zijn technisch zo complex dat zelfs de ontwikkelaars grote moeite hebben om te begrijpen hoe ze precies werken – laat staan dat buitenstaanders dat kunnen, om te controleren of ze de investering waard zijn.

Niet zo transparant dus. Is dat geen risico?

Best wel. Vooral als je bedenkt dat grote wapeninvesteringen regelmatig anders lopen dan gehoopt. Zo schatte Nederland de totale kosten van het JSF-project ooit in op zo’n 10 miljard gulden (4,5 miljard euro). Nu, meer dan twintig jaar later, vallen de 46 straaljagers honderden miljoenen euro’s duurder uit dan begroot – de JSF kost ons land zo’n 6 miljard euro.^*

En dan is de JSF nog relatief succesvol. De Amerikaanse fabrikant Lockheed Martin en het Australische Austal bouwden begin deze eeuw een multifunctioneel oorlogsschip dat uiteindelijk niets echt goed kon. De boot kostte 780 miljoen dollar, twee keer zo veel als begroot, maar staat bekend als ‘het oorlogsschip dat niet geschikt is voor oorlogsvoering’.^*

Die complexiteit schept ruimte voor een ander probleem waar de sector mee kampt: corruptie. Ruim een kwart van de medewerkers van defensiebedrijven die consultancygroep Control Risk in 2006 interviewde, vermoedde in de vijf voorgaande jaren contracten te zijn misgelopen vanwege corruptie.^*

In 2005 kreeg de Britse analist en academicus Joe Roeber toegang tot moeilijk te vinden data, waaronder allerlei geheime Amerikaanse inlichtingen, en concludeerde dat van alle corruptie in de wereldhandel zo’n 40 procent plaatsheeft bij de verkoop van wapens. Als belangrijkste oorzaken noemt Roeber de complexiteit en geslotenheid van de sector, waardoor misstanden ongezien kunnen plaatsvinden.

Een andere verklaring voor de corruptie is dat grote exportlanden de wapenbedrijven in hun land niet willen opzadelen met rechtszaken. Daardoor volgen na bewezen corruptie vaak geen zware straffen, concludeerde onderzoeker Samuel Perlo-Freeman in 2018.^*

Wordt de wereld veiliger door al die wapens?

Dat is moeilijk te zeggen. Aan de ene kant kun je stellen: juist omdat er zo veel zware wapens zijn, gebruiken supermachten ze niet tegen elkaar. Ze kunnen elkaar immers met een druk op de knop van de kaart vegen.

Aan de andere kant zie je dat als het ene land in zware wapens investeert, rivalen hetzelfde doen. Zo’n wapenwedloop zie je nu ontstaan tussen de VS en China, en in mindere mate tussen Rusland en Europa. Allemaal zetten ze in op de productie van nieuwe technologie, zoals autonome wapens, hypersonische raketten en een nieuwe generatie kernwapens. Daardoor nemen de spanning en kans op conflicten eerder toe dan af.

Het uitgekiende exportbeleid van overheden om te voorkomen dat wapens in verkeerde handen vallen, blijkt in de praktijk ook lang niet altijd te werken. In de jaren tachtig bewapenden de VS de Afghaanse moedjahedien-nomaden die streden tegen de invasie van de Sovjet-Unie; een deel van diezelfde strijders keerde zich daarna – met dezelfde wapens – tegen de VS als Al-Qaida.

Tijdens de Iran-Irakoorlog verkochten de VS wapens aan Saddam Hoessein, die deze vervolgens gebruikte tegen de VS tijdens de Eerste en Tweede Golfoorlog. De miljarden wapens die de Amerikanen begin deze eeuw leverden aan Irak, werden een paar jaar later door IS gebruikt om een kalifaat te stichten.

De laatste jaren lees ik steeds meer over cyberoorlogen. Is een hacker ook een 'wapen'? En een virus?

Dat is een belangrijke vraag. Want wat ís een wapen eigenlijk? In dit tijdperk van cyberoorlogsvoering hoeft een wapen niet langer dodelijk te zijn om grote schade aan te richten. Dat heeft een enorme impact op hoe we ons verhouden tot oorlog.

Neem Stuxnet, het geavanceerde computervirus waarmee de Verenigde Staten in 2009 en 2010 fysieke schade toebrachten aan het nucleaire programma van Iran. Het virus, dat door een infiltrant van de Nederlandse geheime dienst AIVD het land zou zijn binnengesmokkeld, zorgde ervoor dat Iraanse machines die uranium verrijkten kapotgingen. Stuxnet was feitelijk een wapen om een cruciaal ingrediënt voor een ander wapen te ontmantelen.

Ook dichter bij huis worden conflicten in het digitale domein uitgevochten. In 2017 vond een grootschalige cyberaanval plaats die met name de digitale infrastructuur van Oekraïne onder vuur nam. Maar ook overheidsinstanties en zelfs de haven van Rotterdam hadden last van het virus, dat bekendstaat als NotPetya. De aanval wordt toegeschreven aan een hackersgroep binnen de Russische militaire veiligheidsdienst GRU.^*

Maar cyberoorlogen zijn lang niet de enige manier waarop rivalen elkaar proberen te verzwakken. Ook desinformatiecampagnes, financiële drukmiddelen en hybride oorlogen vervangen het ouderwetse, militaire wapengekletter steeds vaker.

Dan kun je nog zoveel geld aan wapens besteden, het is lang niet zeker dat je daarmee de oorlog ook wint.

Verder lezen: