Hoe EU-kopstuk Jean-Claude Juncker het Luxemburgse belastingparadijs in stand hield

Het is één van die no-brainers van Europese samenwerking: het bestrijden van belastingontduiking. Een Duitse tandarts die zijn vermogen voor de Duitse belastingdienst kan verschuilen in Luxemburg, kan door belastingsamenwerking worden bestreden. Het zijn dit soort dossiers waar internationale coördinatie haar meerwaarde bewijst, waar de Europese Unie een afvoerputjescompetitie van belastingontduikerswerving een halt toe kan roepen.

En toch wist een klein bebergt landje in het noorden van Europa dapper weerstand te bieden aan de vooruitgang: Luxemburg. Onder het leiding van Jean-Claude Juncker, de huidige christendemocratische kandidaat voor het voorzitterschap van de Europese Commissie, kon Luxemburg tot voor kort haar bankgeheim handhaven.

John Christensen, directeur van het Tax Justice Network, een ngo die zich bezighoudt met belastingontwijking en –ontduiking, beschreef Luxemburg eens als ‘The Death Star of financial secrecy.’ Een hoogwaardig belastingparadijs van Caribische kwaliteit, midden in Europa.

Naar een Europese richtlijn

Al sinds 1967 circuleren er voorstellen om binnen de Europese Gemeenschap belastingontduiking tegen te gaan. De pogingen begonnen echter pas serieus te worden in de jaren negentig. Toen Duitsland in 1989 besloot spaargelden te belasten, stroomde Duits geld spontaan naar Europese belastingparadijzen als Luxemburg. Welbegrepen Duits eigenbelang bracht voor het eerst enige vaart achter pogingen tot een Europese richtlijn te komen.

Groot-Brittannië, Oostenrijk en Luxemburg verzetten zich in eerste instantie tegen belastingsamenwerking, omdat ze vreesden dat de Europese markt aan concurrentiekracht zou inboeten. Een nieuw voorstel in 1998, waarin aan enkele bezwaren van Groot-Brittannië tegemoet gekomen werd, dreef echter een wig in de coalitie, waardoor een EU-richtlijn eigenlijk onvermijdelijk werd.

Het voorstel was om langzaamaan het bankgeheim binnen de Europese Unie op te doeken en over te gaan tot automatische uitwisseling van informatie. Maar Luxemburg, Oostenrijk en in mindere mate België bleven volharden in het behoud van hun bankgeheim. ‘Er zal bloed op tafel komen als sommige delegaties niet van mening veranderen,’ zo dreigde Jean-Claude Juncker in 2000 in aanloop naar een bijeenkomst van de Europese ministers van Financiën (EcoFin) waarin het voorstel besproken zou worden. Er werd een aantal belangrijke concessies aan Luxemburg gedaan.

Een jaar later was het weer zover. Een nieuwe EcoFin-bijeenkomst stortte ineen, nadat Juncker en zijn Oostenrijkse collega bezwaar maakten tegen het voorstel tot automatische informatie-uitwisseling: ze eisten dat, als zij aanpassingen aan het bankgeheim moesten doen, landen als Monaco, Liechtenstein en Zwitserland dat ook moesten doen. Medewerking aan Europese informatie-uitwisseling maakte Luxemburg afhankelijk van belastingsamenwerking door niet-EU-landen. In de praktijk betekende dat echter dat het land dat het minst wenste mee te werken, de standaard zou zetten voor alle andere landen.

Het is een beetje als Vlad de Spietser die Dzjenghis Khan van misdaden tegen de mensheid beschuldigt

Het is de klassieke Juncker-manoeuvre: andere landen betichten van belastingparadijzerij om de aandacht af te leiden van Luxemburg. ‘Ik hoop dat diegenen die ruzie met ons zoeken net zo reageren op Britse trusts of de belastingwetgeving in sommige Amerikaanse staten,’ zei Juncker bijvoorbeeld in 2009. De beschuldigingen richting andere landen zijn natuurlijk terecht, maar het is een beetje als Vlad de Spietser die Dzjenghis Khan van misdaden tegen de mensheid beschuldigt. Vlad, zou je zeggen, een betere wereld begint bij jezelf, kap eerst zelf eens met mensen aan het spies rijgen.

In 2003 bereikten de Europese lidstaten een compromis waarbij Luxemburg en Oostenrijk een uitzonderingspositie toebedeeld kregen. Voor de meeste Europese landen gold vanaf 2004 een regime van automatische informatie-uitwisseling. Had een Nederlander geld op een Duitse bankrekening, dan deelde de Duitse bank automatisch deze informatie met de Nederlandse belastingdienst.

Maar Luxemburg en Oostenrijk hoefden geen informatie te delen met buitenlandse belastingdiensten: zij mochten zelf belasting inhouden op spaargelden van buitenlanders, om de opbrengsten vervolgens te delen met de buitenlandse belastingdiensten. Automatische informatie-uitwisseling was ‘te bureaucratisch’, vond Juncker. Door dit alternatieve regime in Luxemburg konden belastingontduikers hun vermogen nog immer verborgen houden voor de eigen belastingdienst.

Zo lek als een mandje

Dat Luxemburg onder dit regime nog steeds functioneert als een vluchthaven voor belastingontduikers is een publiek geheim.

Neem Nederland. Sinds 2001 geven we gratie aan belastingontduikers als zij hun vermogen inkeren bij de Belastingdienst en de achterstallige belastingen alsnog betalen. Uit gegevens van de Belastingdienst blijkt dat Luxemburg een tweede plek inneemt als herkomstlocatie van ingekeerd vermogen. Tussen 2011 en 2013 werd er ruim 1,096 miljard euro aan banktegoeden ingekeerd, waarvan ongeveer 275 miljoen euro uit Luxemburg afkomstig was.

Maar dat is lang niet al het verborgen vermogen. Volgens het halfjaarverslag van de Nederlandse Belastingdienst ontving Nederland in 2012 5,2 miljoen euro aan rentebronheffingen van Luxemburg. Dit zijn dus Nederlandse particulieren die geen informatie prijsgeven aan de Nederlandse Belastingdienst, maar kiezen voor de rentebelasting in Luxemburg.

Het bedrag aan rentebronheffingen impliceert totale rente-inkomsten van Nederlandse rekeninghouders van 19,8 miljoen euro. Op de achterkant van een sigarendoos: bij een rente van 2 procent betekent dat een verborgen vermogen van 990 miljoen euro dat nog in Luxemburg staat (3 procent: 660 miljoen euro; 4 procent: 495 miljoen euro; 5 procent: 396 miljoen euro).

Dit is waarschijnlijk een grove onderschatting van het werkelijke bedrag, omdat er een aantal gigantische gaten gaapt in de EU-richtlijn. Een beetje belastingontduiker houdt zijn vermogen aan via een brievenbusmaatschappij om de rentebelasting in zijn geheel te vermijden. Bovendien geldt de belasting niet voor andere inkomstenvormen dan rente (bijvoorbeeld dividenden).

Het einde van het Luxemburgse bankgeheim

Sinds de financiële crisis is de druk op Luxemburg overweldigend geworden. De Europese Commissie stelde in 2008 voor de gaten in de richtlijn te dichten. Nooit te beroerd weinig tactvol de waarheid te spreken, gaf Juncker aan dat hij daarbij geen haast had. ‘I’m looking forward to many years of fascinating and fundamental discussions,’ zo citeerde The Financial Times hem.

Het was uiteindelijk niet de Europese Unie die Luxemburg, de laatste der geheimhouders, op de knieën dwong, maar Amerika

Het was uiteindelijk niet de Europese Unie die Luxemburg, de laatste der geheimhouders, op de knieën dwong, maar Amerika. De VS brachten financiële artillerie in stelling om het bankgeheim te doorbreken. In maart 2010 nam het Amerikaanse Congres de Foreign Account Tax Compliance Act aan. Buitenlandse banken werden voortaan verplicht informatie te delen over Amerikaanse rekeninghouders op straffe van een enorme belasting die het effectief onmogelijk zou maken in de Verenigde Staten te opereren. Luxemburg moest wel meewerken.

Dit veranderde de situatie aanzienlijk. Volgens een Europese richtlijn mochten Europese landen namelijk niet meer rechten verlenen aan derde landen dan aan Europese lidstaten. ‘Als we nu van mening veranderen,’ zo verklaarde Juncker in zijn Luxemburgse State of the Union-speech, ‘dan doen we dat omdat de Amerikanen ons geen keuze laten.’ Als gevolg van de ‘radicale stellingname van de Verenigde Staten,’ zo verklaarde Juncker, zou Luxemburg zich ook aansluiten bij de automatische informatie-uitwisseling binnen Europa. ‘We kunnen niet aan de Europeanen concessies ontzeggen die we wel aan de Amerikanen doen.’

Per 1 januari 2015 zal ook Luxemburg overgaan tot automatische informatie-uitwisseling. Niet tot ieders genoegen. Jean-Jacques Rommes, de voorzitter van de Luxemburgse bankiersvereniging, beklaagde zich over het feit dat Luxemburgse banken veranderen in ‘de lange arm van de Belastingdienst. Veel cliënten zien dat niet zitten. En hoe meer geld ze hebben, hoe minder ze dat zien zitten.’

Niet geschikt

Eigenlijk is de hele episode een schrijnend voorbeeld van Europees falen. Het heeft decennia geduurd een handvol kleine landen te dwingen een overduidelijk onzalige afvoerputjescompetitie op te geven. En uiteindelijk waren het de Verenigde Staten, niet de Europese Unie, die een einde maakten aan de praatgroepjesmentaliteit en overgingen tot actie.

Juncker, als premier van Luxemburg en minister van Financiën, speelde hierbij een belangrijke rol. Bankiers en advocaten vreesden dan ook voor de toekomst van het Luxemburgse financiële centrum toen Juncker in 2013 de verkiezingen verloor en na achttien jaar premier af was, zo bleek uit een artikel van The Financial Times. ‘It was a bit of a shock at first [...] A few of us had to take a double scotch to digest the news,’ zo citeerde Times Paul Mousel van het grote Luxemburgse advocatenkantoor Arendt & Medernach.

‘Juncker,’ constateerde Times, ‘heeft veel gedaan om de Luxemburgse financiële sector te brengen waar ze is – en pogingen van de EU en anderen om het aantrekkelijke belastingsysteem, de financiële regelgeving en het bankgeheim in te dammen af te weren.’

Juncker is het toonbeeld van een opportunistische eigen-land-eerst-mentaliteit. Welbewust de belastinggrondslag bij je Europese buren uithollen, maakt je geen geschikte kandidaat voor het Commissievoorzitterschap.