De tragedie achter de toeslagenaffaire

Het kabinet-Rutte III is gevallen vanwege de toeslagenaffaire.

Het gevaar is dat het daarbij blijft. Ik geloof na anderhalf jaar onderzoek naar de toeslagenaffaire niet dat de oorzaken bij specifieke personen moeten worden gezocht, maar bij hun functies en de omgeving waarin zij werkten.

Het was niet wezenlijk anders gelopen als niet Lodewijk Asscher, maar Ahmed Aboutaleb, Jesse Klaver of Rob Jetten de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) was geweest. Andere spelers op het toneel hadden, vrees ik, hetzelfde stuk opgevoerd. Het aftreden van bewindspersonen en het kabinet is wat dat betreft een bevreemdend politiek ritueel: het lost niets op, en het voorkomt ook niets.

In de politiek wordt soms om schuldigen gevraagd, ook al is dat vanuit de inhoud niet altijd even logisch. Lodewijk Asscher, die eerder deze week aftrad als partijleider van de PvdA, zei bij zijn afscheid: ‘Ik vind dat we de democratie meer dienen door zelfreflectie, dan door brute verontwaardiging.’ Het zou mooi zijn als meer betrokkenen die woorden ter harte nemen, en beginnen met een reflectie op hun eigen rol in de toeslagenaffaire, en dan pas vertellen wat anderen hadden moeten doen.

‘Echt een moment van gerechtigheid’, reageerde Jesse Klaver van GroenLinks op het aftreden. ‘Hiermee bekent Rutte schuld, dat hij en zijn kabinetten verantwoordelijk zijn voor het enorme onrecht wat mensen is aangedaan.’ Diezelfde Jesse Klaver wilde zeven jaar eerder nog staatssecretaris Frans Weekers (VVD) wegsturen omdat hij te laks was in de strijd tegen toeslagenfraude. Diezelfde Jesse Klaver had voor een wet gestemd waarmee 25 miljoen euro werd geïnvesteerd in het opsporen van misbruik met toeslagen (een bedrag dat zichzelf moest gaan terugverdienen door toeslagen te korten). En diezelfde Jesse Klaver was medeondertekenaar van een motie die Weekers vroeg zich elke twee maanden te verantwoorden over de voortgang op het fraudedossier.^* Jesse Klaver was absoluut niet de enige. De gehele Tweede Kamer – van de SP tot de PVV – ging hierin mee. En zo waren er meer die zich indertijd lieten meeslepen door het maatschappelijk gemoed.

Een bevriende anesthesist vertelde mij eens over hoe in zijn werk wordt omgegaan met fouten. Als hij een verkeerde verdoving zet, kan dat betekenen dat een patiënt daar blijvend letsel aan overhoudt of zelfs overlijdt. Bij zo’n medisch ongeval bestaat natuurlijk ook de oermenselijke neiging te zoeken naar een schuldige, maar anesthesisten proberen die neiging juist te onderdrukken.

De enige manier om misgrepen te voorkomen is door het moeilijker te maken om het verkeerde te doen, en het makkelijk te maken om het goede te doen

Als je bij elk ongeval vraagt wie het gedaan heeft, dan leidt dat af van de meer wezenlijke vraag waarom het verkeerd ging. Uiteindelijk gaat geen anesthesist naar zijn werk met de bedoeling om mensen te doden. En toch overlijden er soms patiënten omdat een anesthesist een fout maakte. Maar waarom? Was de anesthesist al veertien uur aaneengesloten aan het werk? Lag er wel een checklist om ervoor te zorgen dat cruciale stappen niet werden overgeslagen? Durfde de verpleegkundige de medisch specialist wel aan te spreken toen hij of zij vermoedde dat het fout ging?

Natuurlijk is er bij een verkeerde verdoving sprake van persoonlijk falen: de anesthesist lette niet op toen hij wel moest opletten. Maar het vooruitzicht van vergelding zal ertoe leiden dat hij deze fout eerder verzwijgt dan deelt, en de dieperliggende oorzaken van de medische fout onbesproken blijven. Dan zal er morgen weer een andere anesthesist zijn die in dezelfde omgeving werkt en dezelfde fout maakt.

Ziekenhuizen moedigen hun medewerkers daarom aan om een incident te melden en onderling in vertrouwen te bespreken, in plaats van direct de schuldvraag te stellen.^*

Mensen zullen altijd fouten blijven maken. De enige manier om misgrepen te voorkomen is door het moeilijker te maken om het verkeerde te doen, en het makkelijk te maken om het goede te doen.

Dit geldt ook voor de talloze fouten in de toeslagenaffaire, fouten die dramatische gevolgen hadden voor duizenden ouders. Net als bij medische missers zullen er in de politiek van morgen bewindspersonen, Kamerleden, rechters en topambtenaren zijn die foute besluiten nemen. Maar de oorzaken van deze besluiten zullen veelal hetzelfde blijven.

Wat de Belastingdienst beter kan doen

Fortiter in re, suaviter in modo, zo luidde de lijfspreuk van de voormalige Rijksbelastingacademie, waar tot 1965 belastinginspecteurs werden opgeleid. Vrij vertaald betekent dat: streng in de zaak, maar gematigd in de uitvoering.

De Belastingdienst heeft precies op dit punt zijn plicht ernstig verzaakt. Na de invoering van het toeslagenstelsel in 2005 bleek dat sommige ouders hun grootouders lieten oppassen op de kinderen, daarvoor kinderopvangtoeslag aanvroegen, en de opbrengsten verdeelden. Daarbij ontstond geregeld twijfel over het aantal opvanguren dat door de ouders werd opgegeven: waren de kinderen echt zo veel bij oma?

Om misbruik van de kinderopvangtoeslag te bestrijden koos de directie van de afdeling Toeslagen in 2009 bewust voor een strenge uitleg van de wet- en regelgeving, zonder grijstinten. Als iemand een deel van de kinderopvangkosten niet had voldaan, dan moest hij álle kinderopvangtoeslag terugbetalen (de zogenoemde alles-of-nietsbenadering). De bedoeling was dat ouders nooit ‘gratis kinderopvang’ zouden genieten, maar altijd een eigen bijdrage moeten betalen, zodat het niet zou lonen om de informele opvang door oma (die gratis was) om te zetten in formele opvang door oma (die geld zou kosten).

Daarbij is de Belastingdienst elke verhouding tussen vergrijp en vergelding verloren. In één extreem geval moest een ouder die 190 euro aan opvangkosten niet had betaald, maar liefst 18.000 euro aan toeslag terugbetalen. Er was geen enkele ‘gematigdheid in de uitvoering’. Integendeel, de afdeling Toeslagen heeft zich onder publieke druk laten verleiden tot steeds strengere handhaving.

Waarom ging dit zo vreselijk verkeerd?

De context waarbinnen de Belastingdienst werkt maakt het niet eenvoudig om zijn taak zorgvuldig uit te voeren. Met minder dan duizend ambtenaren moet de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst miljoenen mensen van toeslagen voorzien. De toeslagaanvragen van ouders zijn een klont variabelen met een bsn op een lopende band. De meeste Belastingdienstmedewerkers zijn slechts een radertje in dit grotendeels geautomatiseerde proces. Zij leggen een dossier naast een checklist om een besluit te nemen dat zal bepalen of ouders recht hebben op toeslagen, of niet, of zij een kloteleven tegemoet gaan, of niet.

Wat het voor de Belastingdienst knap ingewikkeld maakt om toeslagaanvragen zorgvuldig te beoordelen, is dat het maatschappelijk gemoed om de zoveel jaar omslaat

Omdat we als samenleving vinden dat de organisatie van de Belastingdienst niet te veel belastingcenten mag kosten, moet de uitvoering van de toeslagenwetgeving efficiënt en goedkoop. En om efficiënt te kunnen werken, heeft de Belastingdienst een heldere checklist nodig en dus ook rechtlijnige wetgeving. Want als een Belastingdienstmedewerker steeds ruimte moet zoeken om recht te doen aan een individueel dossier, kost dat veel te veel tijd en mankracht.

Streng in de zaak, gematigd in de uitvoering – het is een nobel streven, maar het verhoudt zich slecht met de op efficiëntie gestoelde bedrijfsvoering bij de afdeling Toeslagen.

Als we dit werkelijk anders willen, moeten we bereid zijn te investeren in een organisatie die niet alleen gestoeld is op ‘zo snel mogelijk volgens de regeltjes uitkeren’, maar ook aandacht heeft voor de menselijke maat en de bedoeling van al die regeltjes. Die cultuurwijziging kost niet alleen geld. Het zal ook tijd en moeite kosten om ingesleten patronen te doorbreken.

Wat het voor de Belastingdienst eveneens knap ingewikkeld maakt om toeslagaanvragen zorgvuldig te beoordelen, is dat het maatschappelijk gemoed om de zoveel jaar omslaat. Op het ene moment wordt er om harde handhaving gevraagd, en dan weer om soepele dienstverlening.

Maar als het efficiënt moet, is het de vraag wat ‘zorgvuldig beoordelen’ inhoudt. Bij de invoering van het toeslagenstelsel in 2005 moest de toeslagentrein vast gaan rijden, terwijl de rails nog werden gelegd. Er lag een brak ICT-systeem dat niet deed wat het moest doen. Vervolgens waren er klachten vanuit de Tweede Kamer over de gebrekkige uitvoering: eerst duurde het te lang voordat de toeslagen werden uitgekeerd, toen moest er snel worden uitgekeerd, waarna weer bleek dat er té snel was uitgekeerd aan mensen die achteraf geen recht op toeslag hadden.

Daarna kwam de Bulgarenfraude van 2013, waarbij de Belastingdienst als een naïeve club werd afgeschilderd die geld bleef overmaken aan evidente fraudeurs. Het maatschappelijk gemoed sloeg om, de afdeling Toeslagen kreeg weer de opdracht om strenger te handhaven.

En dus richtte de Belastingdienst zijn pijlen ook op dat andere, fraudegevoelige dossier: de kinderopvangtoeslag. Waarom was het bestrijden van fraude met de kinderopvangtoeslag zo lastig? Dat kwam vooral doordat de regeling (waarbij familieleden eenvoudig gastouder konden worden) nog erg misbruikgevoelig was, en de Belastingdienst maar weinig gegevens ter beschikking had op basis waarvan een oordeel over een toeslagaanvraag moest worden geveld.

Probeer als fiscus maar eens aan te tonen dat een kind helemaal geen 230 uur per maand bij oma aanwezig is. Zelfs een huisbezoek van een belastinginspecteur zal slechts leren dat er op die ene dag geen kind aanwezig is, nog niet dat de gehele toeslagaanvraag frauduleus is.

In een politieke sfeer waarin voortdurend wordt aangedrongen op het bestrijden van misbruik bestaat het gevaar dat de Belastingdienst al bij een vermoeden van misbruik de kleinste fouten aangrijpt om het gehele recht op toeslag te ontzeggen. Er werd dan ook een nieuw team opgericht om misbruik tegen te gaan: het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF).

In de praktijk hadden ouders nauwelijks de mogelijkheid te ontsnappen aan de strenge beoordeling van CAF-zaken door de afdeling Toeslagen. Als de beoordelaars bij Toeslagen geloofden dat ouders fout zaten, dan was er gezien de strenge uitleg van de wet bijna altijd wel een foutje in het dossier te vinden.

Een fout was namelijk snel gemaakt, aangezien de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag voor de geoefende jurist al niet makkelijk waren te doorgronden, laat staan voor een ouder die geen rechtenstudie had doorlopen.

Dat de wetgeving zo hardvochtig uitpakte, drong niettemin door tot de werkvloer van de Belastingdienst. De afdeling Toeslagen trok meerdere keren aan de bel bij het eigen directoraat-generaal Belastingdienst én bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het contact tussen de afdeling Toeslagen en ministeries verliep alleen langs lange ambtelijke lijnen, waardoor deze signalen aan urgentie verloren.

En ook al lag duidelijk op tafel dat ouders die weinig misdaan hadden gigantische terugvorderingen van kinderopvangtoeslag kregen: de ministeries deden er toch niets mee, omdat zij zo hun eigen prioriteiten hadden. Na 2015 zou het onderwerp niet meer ter sprake worden gebracht door de directie van de afdeling Toeslagen.

Hoe was dit mogelijk? Als het harde optreden tegen ouders zo veel buikpijn opleverde, zoals topambtenaren van de Belastingdienst verklaarden tijdens de verhoren, waarom verstomden hun geluiden dan na 2015? Waarom bleef men niet, keer op keer op keer, tot vervelens toe, bij de ministeries aangeven dat het misging? En waarom besloot niemand van de Belastingdienst om buiten de hiërarchische lijntjes te kleuren: de pers in te lichten of een Kamerlid te bellen?

Er bestaat bij ambtenaren een hardnekkige neiging om afwachtend naar boven te kijken: ‘U moet het maar zeggen.’^* Alsof die mensen boven hen altijd zo goed weten wat er nodig is. Laten we niet vergeten dat ambtenaren naast een loyaliteit aan de ambtelijke lijn ook een loyaliteit aan de samenleving horen te hebben.

De top van de Belastingdienst en de ministeries kunnen helpen deze loyaliteit aan de samenleving te vergroten door tegengeluiden van hun ambtenaren te verwelkomen. Daarnaast moeten we het niet de hele tijd over de schuldvraag hebben. Als elk probleem rond de Belastingdienst ontaardt in een stoelendans van schuld ontstaat namelijk een verdedigende houding van ambtenaren, in plaats van dat zij meedenken over de vraag waarom het fout ging.

Meer aandacht voor de uitvoering op ministeries

Dit geldt natuurlijk ook voor de ambtenaren op de ministeries. Het is duidelijk dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van Financiën ernstig hebben gefaald in de toeslagenaffaire.

Hoewel er nu veel plechtige analyses rondgaan over het failliet van het toeslagenstelsel, is de harde waarheid dat er geen ingrijpende stelselwijziging nodig was om de toeslagenaffaire te voorkomen. Met een betrekkelijk kleine reparatie in de Wet kinderopvang (die over de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag gaat) of in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (die over de uitvoering van toeslagenwetgeving gaat) was het al opgelost.

Helaas hebben ministeries niets gedaan met de ernstige signalen die de Belastingdienst afgaf. De Belastingdienst liet duidelijk weten dat ouders de vernieling in gingen vanwege kleine foutjes. Maar deze berichten gingen verloren in de stroom van dagelijkse werkzaamheden – politieke prioriteiten kregen voorrang. Bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waren de ambtenaren bezig met een totaaloplossing voor het kinderopvangtoeslagvraagstuk: dat was de ‘directe financiering’, een stelselwijziging waardoor de kinderopvangtoeslag zou moeten verdwijnen, en waar het nooit van gekomen is.

Ondertussen probeerden de ambtenaren ook hun minister uit de wind te houden door niet te soft te zijn tegen fraude. De animo voor een kleine wetswijziging ten gunste van ouders was daardoor beperkt binnen het ambtelijk apparaat van SZW. En zo is er nooit een helder beslismemo voorgelegd aan minister Lodewijk Asscher over de gewraakte alles-of-nietsbenadering.

De ambtenaren op het ministerie van Financiën hebben eveneens verzaakt. Het is het directoraat-generaal Fiscale Zaken dat over de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen gaat. Uiteindelijk is pas in oktober 2019, na overleg tussen de twee ministeries, gekozen voor het invoegen van een zogenoemde ‘algemene hardheidsclausule’ in deze wet, als oplossing voor de alles-of-nietsbenadering. Een algemene hardheidsclausule geeft de Belastingdienst de mogelijkheid om af te wijken van de wet, wanneer de uitkomst anders evident onredelijk is (zoals bij kleine foutjes die tot grote terugvorderingen leiden).

Die optie om een hardheidsclausule in te voegen is in voorgaande jaren nooit op tafel gekomen. Ambtenaren op het ministerie van Financiën bleven wachten op de ambtenaren van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, terwijl ze zelf ook de sleutel in handen hadden. Op het ministerie van Financiën mag men zich afvragen waarom de optie om een hardheidsclausule in te voegen niet eerder op tafel is gekomen.

In de openbare verhoren van november 2020 toonden bewindspersonen zich verbaasd over de harde uitvoering die ambtenaren hadden gegeven aan hun bedoelingen. Die verbazing is begrijpelijk, maar ook een makkelijke manier om verantwoordelijkheid te ontlopen.

Staatssecretaris Frans Weekers wilde natuurlijk niet dat gezinnen de vernieling in gingen toen hij vlak na de Bulgarenfraude een speech gaf aan honderden medewerkers bij de afdeling Toeslagen, waarin hij verkondigde dat alles op alles moest worden gezet om misbruik tegen te gaan. Lodewijk Asscher wenste ouders natuurlijk niet de vernieling in toen hij herhaaldelijk in Kamerdebatten aangaf dat ‘gratis kinderopvang’ niet bestaat. En nee, Mark Rutte hoopte ook niet op de financiële doodstraf voor alleenstaande moeders toen hij bij de opeenvolgende kabinetten Rutte I en Rutte II fraudebestrijding hoog op de agenda zette.

Maar deze bewindspersonen moeten beseffen dat ambtenaren erop gericht zijn om concrete invulling te geven aan de uitspraken van hun bewindspersonen. Rutte, Asscher en Weekers hebben bij herhaling duidelijk gemaakt dat ze weinig erger vinden dan iemand die ten onrechte een uitkering ontvangt. Als er dan keuzes moeten worden gemaakt in het ambtelijk apparaat, zal de balans doorslaan in de richting van streng, strenger, strengst.

Er rust natuurlijk een verantwoordelijkheid op de schouders van ambtenaren om niet louter omhoog te kijken maar ook opzij, naar de samenleving. Zij moeten de dilemma’s van het beleid blijven voorleggen aan hun bewindspersonen.

De Belastingdienst zucht al decennia onder de cyclus van ophef en interventie. Elk incident leidt tot een minister of staatssecretaris die iets daadkrachtigs wil doen

Tegelijkertijd rust er ook een zware verantwoordelijkheid op de schouders van een premier, een minister en een staatssecretaris om zich voorzichtig uit te drukken. Om niet door te slaan in stoere bewoordingen omdat je daadkrachtig wilt reageren op het laatste nieuws. De val van het kabinet moet ook in dat licht worden bezien: bewindspersonen verbinden conclusies aan de ophef, niet aan de grondoorzaken van het probleem. Ook in de reactie op de toeslagenaffaire zijn deze patronen weer terug te zien. Bewindspersonen slaan door in daadkrachtig optreden dat maatschappelijke behoeftes moet bevredigen, waarmee ze meer kapotmaken dan oplossen.

Zo werd in januari 2020 door minister Wopke Hoekstra (CDA) gehaast besloten tot het opknippen van de Belastingdienst om deze ‘beheersbaar’ te maken, terwijl er geen gedegen vooronderzoek was naar de vraag of deze ingreep zou helpen. In november 2020 kondigden de twee staatssecretarissen van Financiën de oprichting aan van een nieuwe toezichthouder: een Inspectie Belastingdienst. Dat is een merkwaardige constructie voor een uitvoeringsinstelling die al onder streng toezicht van het eigen ministerie staat.

Bovendien besloot de staatssecretaris van Financiën aangifte te doen tegen de eigen Belastingdienst wegens ‘knevelarij’ en beroepsmatige discriminatie: een zeer bedenkelijke stap die werd gedaan op basis van beperkte informatie, en ingegeven door de behoefte om daders aan te wijzen. Vorige week besloot het Openbaar Ministerie, na een uitvoerig onderzoek, om geen strafrechtelijke vervolging in te stellen. ‘Over verwijtbare handelingen die de Staat zijn toe te rekenen, moet verantwoording worden afgelegd in het politieke domein en niet in het strafrecht’, constateerde het Openbaar Ministerie.

Ondertussen is het wantrouwen tussen het ministerie en de Belastingdienst enorm gegroeid. Dit wantrouwen raakt aan het functioneren van de gehele Belastingdienst, een massale en cruciale organisatie met bijna 30.000 medewerkers waar wonderwel een heleboel goed gaat. De Belastingdienst zucht al decennia onder de cyclus van ophef en interventie. Elk incident bij de Belastingdienst – en dat zijn er nogal wat – leidt tot een minister of staatssecretaris die iets daadkrachtigs wil doen. Geen enkele organisatie gedijt goed bij zo veel plotselinge koerswijzigingen.

Er is jarenlang bar weinig aandacht geweest op de ministeries voor de moeizame dilemma’s in de uitvoering. Deze veronachtzaming heeft op meerdere momenten een rol gespeeld in de toeslagenaffaire. Het begon al bij de invoering van het toeslagenstelsel in 2005. De politieke druk was zo hoog dat er weinig aandacht was voor een goede uitvoering. Het zou ongeveer zes jaar duren voordat er eindelijk een fatsoenlijk ICT-systeem was.

De gebrekkige aandacht voor uitvoering zag je ook terug in de geringe contacten tussen wetgever en uitvoerder. Pas in 2017, twaalf jaar na de invoering van de kinderopvangtoeslag, kwam er een periodiek overleg tussen de directeur Toeslagen (de baas van de uitvoering van kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst) en de directeur Kinderopvang (de baas van de wetgeving over kinderopvang bij het ministerie van SZW).

De aandacht op ministeries voor de uitvoering zou natuurlijk met de wetgeving moeten beginnen. Veel ellende ontstaat namelijk door de rechtlijnige regelgeving zonder beleidsvrijheid voor uitvoerders om uitzonderingen te maken. Gij zult geen betalingsregeling aanbieden (verkeersboetes), gij zult altijd terugvorderen (toeslagen), gij zult altijd boetes opleggen bij het niet naleven van de verplichtingen (WW en bijstand).

Vervolgens blijkt dat zich in de praktijk schrijnende situaties voordoen, wat resulteert in wetswijzigingen en aanvullende regels om die specifieke situaties te voorkomen.

Voor de overgrote meerderheid van burgers zullen deze wetten en regels redelijk goed werken, maar bij een kleine groep gaat het mis en blijft het misgaan. Voor die groep is het niet zinvol om de oplossing te zoeken in nog meer specifieke regels. Het is zinniger om uitvoerders ruimte te bieden om zelf een passende oplossing te zoeken. Deze bewegingsruimte kan ontstaan door niet alles in ‘moet’-bepalingen (het bestuursorgaan móét terugvorderen), maar in ‘kan’-bepalingen (het bestuursorgaan kán terugvorderen) te gieten.

Die ruimte kan ook ontstaan door hardheidsclausules in de wet op te nemen, waarbij de wetgever kan aangeven in welke gevallen afgeweken mag worden van de wet (bij het verlenen van een bijstandsuitkering mag dit bijvoorbeeld bij ‘een dringende reden’).

Een verderstrekkende mogelijkheid zou zijn om in Artikel 3:4, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht het zinsdeel na de komma te schrappen: ‘Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.’

Deze wet staat momenteel niet toe dat uitvoerders en rechters de belangen van burgers afwegen als een andere wet expliciet voorschrijft dat de regels op een bepaalde manier moeten worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld: als de wet zegt dat ouders altijd verantwoordelijk zijn voor de juistheid van de aanvraag van toeslagen, dan is dat ook zo, zelfs als iemand net is bevallen van een kind, opgelicht is door haar kinderopvanginstelling en uit haar huis dreigt te worden gezet.

Het schrappen van die bepaling zou het mogelijk maken om zelfs de expliciete tekst van de wet te negeren, als hiermee een hoger doel wordt gediend. Op deze manier kunnen burgers, als ze het aan de stok hebben met de overheid, altijd terugvallen op een vraag die iedereen begrijpt: ‘Is dit nou redelijk?’

Want dat laat de toeslagenaffaire vooral zien: dat er op ministeries te weinig rekening wordt gehouden met de werkelijkheid van de burger. Dikwijls gaan wetten en regels uit van een calculerende burger, die na een diepgravende kosten-batenanalyse zijn beslissingen neemt. Vandaar: harde boetes wanneer een vrouw in de bijstand zit en zij de sociale dienst niet meldt dat haar moeder haar soms wat boodschappen toestopt.^* Vandaar: een alles-of-nietsbenadering, waarbij een ouder alle toeslagen moet terugbetalen als er een klein deel van de eigen bijdrage niet betaald is. Wie zou het bij zulke regels immers nog in zijn hoofd halen om boodschappen te ontvangen van zijn moeder of zijn eigen bijdrage niet te betalen?

Maar echte mensen zijn geen calculerende robots. Het is volstrekt onrealistisch om te denken dat burgers alles snappen, narekenen en opvolgen; dat toont zich ook in de bakken met formulieren die de wetgever over hen uitstort. Het kwalijkste is dat juist de mensen die daar het minst toe in staat zijn, zo worden geconfronteerd met de ingewikkeldste administratieve rompslomp.

De Nationale ombudsman liet een paar jaar geleden al zien dat een alleenstaande moeder met twee kinderen, een huurwoning, deeltijdwerk en een aanvullende bijstandsuitkering maar liefst tachtig betalingen ontvangt van acht overheidsinstanties, waarvoor ze ieder jaar achttien formulieren moet invullen.^* Mocht zo iemand ook nog onverhoopt in de schulden komen – een kinderopvangtoeslag moeten terugbetalen, bijvoorbeeld – dan valt er uit de formulierenbrij al snel geen wegwijs meer te worden.

De Tweede Kamer zou zich meer op saaie regels en wetten moeten storten

Het machtigste politieke orgaan van ons land is de Tweede Kamer. Zij zet de toon en bepaalt het tempo van het politieke debat. En die toon is hoog en het tempo is rap.

In 2019 dienden Tweede Kamerleden 4.545 moties in. Aan het begin van de jaren negentig waren dat er nog rond de 300 per jaar.^* Er werden vorig jaar 3.076 schriftelijke Kamervragen gesteld met nog eens 1.275 aanmeldingen voor mondelinge vragen (waarvan er slechts 131 behandeld konden worden). Daarmee werden er dubbel zoveel Kamervragen gesteld als dertig jaar eerder.^*

En Kamerdebatten? ‘De agenda is ontploft’, constateerde Kamervoorzitter Khadija Arib in haar speech voor het zomerreces van 2019. Er staan inmiddels zo veel debatten op de agenda dat Kamerleden zelf nog weleens verrast worden door wat ze op die lange lijst aantreffen. Zo vroeg Lammert van Raan (Partij voor de Dieren) op een goed moment een debat aan over de stijging van de zeespiegel, vergetende dat het debat al op de agenda stond dankzij een verzoek van… het Kamerlid Lammert van Raan.

Of de Bulgarenfraude ernstig of zeer ernstig was, lag vooral aan de vraag of je van de coalitie of de oppositie was

Wat verklaart die explosie aan parlementaire activiteit? Arib wijt het aan de toegenomen zucht naar zichtbaarheid onder Kamerleden. ‘Een Kamerlid dat zegt: ik heb nog geen mening, ik ga eerst het rapport eens bestuderen. Daar zit geen journalist op te wachten’, duidt ze.

Zo greep de voltallige oppositie in mei 2013 de Bulgarenfraude aan om staatssecretaris Frans Weekers aan te vallen op zijn slappe antifraudebeleid. Er was daadkrachtig optreden nodig om het tij te keren, zo liet de Kamer weten. Politieke kleur had daarbij geen enkele invloed op de inhoud: of de Bulgarenfraude ernstig of zeer ernstig was, lag vooral aan de vraag of je van de coalitie of de oppositie was. Belangrijke vragen als ‘hoe groot is dit nou?’ en ‘wat zouden de nadelen kunnen zijn van strenger optreden?’ werden overgeslagen. De hakkelende bewindspersoon kon vertrekken.

Mooie televisie, maar wat was er nou bereikt? Hardere wetgeving, 25 miljoen euro voor extra controlemedewerkers bij de afdeling Toeslagen en een sterk gevoelde noodzaak binnen de Belastingdienst dat elke schijn van misbruik moest worden aangepakt. En waarom? De Bulgarenfraude ging om 3,8 miljoen euro in een periode dat er 68 miljard euro aan toeslagen was uitgekeerd (0,006 procent van alle toeslagen). De interventies hebben dramatische gevolgen gehad voor duizenden ouders, en daar hebben Kamerleden bij hun roep om een harder fraudebeleid indertijd geen moment bij stilgestaan. Kamerleden voerden oppositie, maar leken niet echt geïnteresseerd in waar het schip vervolgens zou stranden.

In diezelfde periode raakten de signalen dat ouders zwaar in de problemen kwamen ondergesneeuwd. Programma’s als Radar brachten de kwalijke gevolgen zo nu en dan in beeld, er volgden Kamervragen, die werden netjes beantwoord, en daar bleef het dan bij. Toen Kamerlid Tjitske Siderius (SP) in maart 2016 een zeldzame motie op dit onderwerp indiende om slechts de eigen bijdrage terug te vorderen bij gedupeerden van kinderopvang De Parel, stemde een overweldigende Kamermeerderheid van CDA, ChristenUnie, D66, GroenLinks, PvdA en VVD tegen.

Ik geloof niet dat de tegenstemmende Kamerleden dat deden omdat ze ervan overtuigd waren dat ouders moesten bloeden voor kleine foutjes. Het was één motie tussen duizenden. Het waren een paar Kamervragen tussen duizenden. Waarschijnlijk hadden de tegenstemmende Kamerleden amper over deze motie nagedacht, terwijl achter déze Kamervragen en achter déze motie nu juist iets wezenlijks schuilging.

‘Was de Kamer, inclusief ikzelf, ook niet ziende blind en horende doof bij de signalen dat er zich een drama voltrok?’ schreef Siderius eind 2020 in een column in Trouw. ‘Heeft het parlement wel de telefoon gepakt toen ze e-mails ontvingen van wanhopige ouders? Sloegen de Kamerleden wel aan op de koude invorderingscijfers van de Belastingdienst?’

Het probleem is: Kamerleden krijgen applaus wanneer ze verontwaardigd reageren op het voorpaginanieuws van die dag, terwijl het akelig stil blijft wanneer ze in een debat een amendement indienen over een hardheidsclausule.

De druk om in de belangstelling te komen is enorm. Een Kamerlid dat niet zo nu en dan voor de camera’s verschijnt, dreigt lager op de kandidatenlijst te komen. Sociale media als Twitter, waar een Kamerlid het gelijk merkt als hij positief dan wel negatief in de belangstelling staat, voeren de druk nog verder op.

Maar wat levert al die profileringszucht op? Moties, Kamervragen, en ja, misschien ook kiezers. Maar wat blijft er over van de kerntaken van Kamerleden: het controleren van de regering en het medewetgeven?

Het resultaat van de profileringszucht is een verschraald debat waarin de Kamer oplossingen eist voordat de oorzaken van de problemen in kaart zijn gebracht. Waar Kamerleden niet willen horen dat er soms al aan oplossingen wordt gewerkt, maar ze nog even geduld moeten hebben. Waar Kamerleden ‘kritisch’ zijn terwijl ze eigenlijk nog niet snappen wat er op het spel staat.

Wie praat met individuele Kamerleden zal vaak horen dat zij dit ook zo zien. Dat roept de vraag op: waarom werkt het in de praktijk dan zo anders? Waarom is het toch zo moeilijk om hoofd- en bijzaken te scheiden?

In 2009 verscheen er een rapport waarin de Tweede Kamer aan parlementaire zelfreflectie deed. De aanbevelingen in het rapport luidden onder meer: minder spoeddebatten, minder incidentenpolitiek, meer wetgevende overleggen, meer focus op uitvoerbaarheid van wetgeving. Na de publicatie klonken instemmende geluiden in de pers en de politiek, waarna de karavaan van Kamerleden en journalisten weer verder trok. De voornemens van de Tweede Kamer bleken even duurzaam als die van de verstokte roker die op 2 januari toch maar weer een peuk opsteekt.

Het resultaat van de profileringszucht is een verschraald debat waarin de Kamer oplossingen eist voordat de oorzaken van de problemen in kaart zijn gebracht

Het punt is natuurlijk dat hoofd- en bijzaken scheiden heel moeilijk is in de praktijk. Een Kamerlid zal zeggen: ‘Wetgeving: heel belangrijk, incidenten: onbelangrijk, maar niet dít incident! Dit incident is wel héél belangrijk!’ Maar zelfs bij een belangrijk incident is het belangrijk om de grote lijn en de grondoorzaken te ontwaren.

Om het scherp te stellen: over de toeslagenaffaire zijn inmiddels duizenden Kamervragen gesteld, vaak vanuit de diepgewortelde veronderstelling dat de regering te kwader trouw informatie achterhield en -houdt. Zelfs over het ongepubliceerde manuscript van mijn boek zijn twaalf Kamervragen gesteld (of ik wellicht ben ingefluisterd door kwade tongen op het ministerie van Financiën, hoe ik al aan stukken kwam die de Kamer nog niet had en of er al een onderzoek is ingesteld naar mijn bronnen vanwege hun schending van het ambtsgeheim).

Ik vraag mij sterk af of deze en andere Kamervragen bijdragen aan een oplossing voor de ouders in de toeslagenaffaire. De overvloedige hoeveelheid informatie heeft het zicht op een oplossing eerder vertroebeld dan verhelderd. Bij herhaling gaf voormalig staatssecretaris Menno Snel bijvoorbeeld aan dat harde wetgeving en de interpretatie van die wetgeving door de Raad van State de kern van het probleem vormden bij grote terugvorderingen van toeslagen. Die harde wetgeving zat ook de compensatie van ouders in de weg: ouders hadden namelijk formeel geen recht op kinderopvangtoeslag.

Toch vielen de opmerkingen van Menno Snel niet in vruchtbare aarde bij de Kamerleden. Sterker nog, Renske Leijten (SP) en Pieter Omtzigt (CDA) ontkenden toen de toeslagenaffaire begon dat de harde interpretatie van de wet een oplossing in de weg zat. Zij bleven zich richten op de schuldvraag, wezen naar de Belastingdienst als hoofdschuldige en zochten naar informatie die deze hypothese bevestigde met een eindeloze stroom Kamervragen en informatieverzoeken.

In de rapporten van de commissie-Donner en ook in het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie uit december 2020 wordt de strenge interpretatie van wet- en regelgeving wél aangewezen als grondoorzaak van de toeslagenaffaire. En bij wet- en regelgeving zijn de rechtspraak, de ministeries en de Tweede Kamer onomstotelijk de hoofdrolspelers als rechterlijke en wetgevende macht.

Dat deze analyse nogal afwijkt van de eerdere analyse van de gevierde Kamerleden is nauwelijks opgemerkt. De speld was de Tweede Kamer al bij herhaling aangereikt, maar ze bleef om balen hooi verzoeken waarin ze de speld vervolgens kwijtraakte.

Wat te doen? Er zijn allerlei formele veranderingen denkbaar die het werk van Kamerleden beter zouden kunnen maken. Zo zouden we het aantal Kamerleden kunnen uitbreiden, waardoor zij meer ruimte krijgen voor hun kerntaak: het controleren van wetgeving. Nederland heeft met 150 Kamerleden een erg klein parlement in vergelijking met andere landen. Zweden heeft met een kleine tien miljoen inwoners bijvoorbeeld 349 leden in zijn parlement.^* Nu Nederland steeds meer kleine partijen kent, moet een Kamerlid zich over veel te veel dossiers tegelijk buigen. Daardoor is er nauwelijks tijd om een afgewogen oordeel te vormen.

Ook zou de Tweede Kamer, zoals ze zelf aangaf in het rapport uit 2009, meer momenten moeten agenderen om wetgeving te behandelen. Niet alleen op het moment dat een wetsvoorstel wordt ingediend, maar ook naderhand, wanneer de wet in de praktijk wordt getoetst. Daarvoor kan ze in haar agenda vaste momenten inplannen om wetten te evalueren en hoorzittingen te houden over de uitwerking in de praktijk (die vaak nogal afwijkt van de oorspronkelijke bedoeling).

Een voorwaarde voor het slagen van beide ingrepen is dat de parlementaire cultuur verandert. Je kunt het aantal Kamerleden wel verdubbelen, maar als er dan dubbel zoveel Kamerleden op zoek gaan naar zichtbaarheid, neemt dat het wezenlijke probleem niet weg. Net zoals het inplannen van meer saaie vergaderingen over wetgeving niet gaat helpen als Kamerleden gewoon niet komen opdagen. Op dit moment worden er ook al technische briefings gehouden over wetsvoorstellen, waarbij de aanwezigheid van Kamerleden vaak bedroevend is.

Het vergt moed van Kamerleden en fractieleiders om zich niet de slaaf te maken van de eigen wens om zichtbaar te zijn. Scorebordpolitiek stopt pas als Kamerleden ermee stoppen. Ik zal hier niet pretenderen dat de kiezer heel begripvol zal zijn wanneer hij een Kamerlid niet voorbij ziet surfen op de laatste golf van verontwaardiging. Je zult ook nauwelijks media-aandacht krijgen voor al je goede commissiewerk.

Maar het alternatief is welhaast even treurig: een Kamerlid dat voor electoraal gewin steeds verontwaardigd in beeld komt, maar niets wezenlijks bijdraagt aan de oplossing van maatschappelijke problemen. Sterker nog, die vaak de oorzaak is van die problemen.

Journalisten kunnen zelf een haakje in de muur rammen

In mei 2004 gaf toenmalig minister Piet Hein Donner een lezing bij de Nederlandse Vereniging van Journalisten. Hij begon vriendelijk, maar eindigde met een klaagzang over ‘berichtgeving die een eigen wereld schept die de echte kan verdringen’.

Het ging Donner niet om de feiten die niet zouden kloppen, maar vooral om ‘de echtheid van de beschreven werkelijkheid’. Als bewindspersoon maakte hij het aan den lijve mee. ‘Het minste is nog de verbazing waarmee ik vaak het relaas lees van feiten waar ikzelf bij was’, zei hij. Een ander citaat uit zijn lezing:

‘Een toenemend deel van het werk van de overheid bestaat in het rechtzetten van wat verslaggevers eerder uit hun verband hebben gerukt; in het uitleggen waar de klepel hangt bij krantenberichten die de klok hebben horen luiden; of in het weerspreken van berichten waarvan de schrijver werd gewaarschuwd dat zij op onwaarheid berusten, maar die te mooi waren om niet te drukken.’

De neiging van journalisten is om dit soort kritiek terzijde te schuiven als het beroepsmatige gejammer van ‘De Macht’. Maar wat als er een kern van waarheid schuilt in deze woorden? Wat als er iets fundamenteel mis is met hoe we het belangrijke werk van de politiek verslaan?

Bij veel politieke journalistiek kun je jezelf afvragen: hoe weet je nou wie er wint als je niet weet wat er op het spel staat? De parlementaire pers specialiseert zich in de choreografie van de politiek. Hoe was Lodewijk Jesse te slim af? Vindt Carola Mark nog wel aardig? Is Menno te stijf? Oogt Wopke als een staatsman?

Maak spannend wat belangrijk is. Te vaak doen wij journalisten het omgekeerde door spannende verhalen belangrijk te maken

De parlementaire behandeling van wetgeving krijgt daarentegen nauwelijks aandacht in de media. Slechts een op de vijf Nederlandse wetten krijgt meer dan één artikel in een landelijk dagblad, zo ontdekte politicoloog Lotte Melenhorst. ‘Het maken van wetten en het maken van nieuws bevindt zich in verschillende werelden’, schreef ze. Waarom krijgen sommige debatten over wetsvoorstellen dan wel aandacht in de media? Het antwoord is eenvoudig: ruzie. Als er conflict over een wet bestaat, dan is er wel aandacht voor de inhoud.^*

De overgrote meerderheid van de wetten gaat met unanieme stemmen door het parlement. Zelfs de oppositie stemt in met meer dan 90 procent van alle wetsvoorstellen van het kabinet.^* Die consensus is er zelfs bij beroerde wetgeving, die een paar jaar later leidt tot de vraag hoe iemand toch voor zulke beroerde wetgeving kon stemmen (zoals bij de toeslagenaffaire). Dat geeft te denken over de journalistieke prioriteiten.

Het journalistieke kompas mag best wat meer op eigen inhoudelijke inzichten zijn gestoeld: wat doet er nu werkelijk toe in Den Haag? Onze journalistieke interesse hoeft niet pas te beginnen als ergens politieke heisa over is. Kinderopvangtoeslagwetgeving is meer dan het decor voor een politieke soap.

Vaak luidt de vraag op redacties: wat is het haakje? Waarom schrijven we nú over dit onderwerp? Nou, omdat het belangrijk is, en het nu veel te stil over dit onderwerp is. Daarom is het belangrijk. Omdat dit obscure wetgeving is die niemand een zier interesseert, terwijl dat wel zou moeten omdat veel mensen hierdoor geraakt kunnen worden. Ram een haakje in de muur. Maak spannend wat belangrijk is.

Te vaak doen wij journalisten het omgekeerde en maken we het onszelf te makkelijk door spannende verhalen belangrijk te maken. Terwijl de aandacht voor wetsvoorstellen en bijbehorende grote politieke dilemma’s – bijvoorbeeld tussen de wens om gemakkelijk toeslagen uit te keren aan ouders enerzijds en fraudebestrijding anderzijds, en de onvermijdelijke afruil daartussen – nauwelijks in beeld komen.

Zo zond RTL Nieuws in april 2015 een reportage uit over frauderende gastouderbureaus. ‘Iedereen die kan schrijven en een kind heeft, kan dit doen’, zei journalist Siebe Sietsma toen over de fraude. ‘Dit toont opnieuw een zwakte in het toeslagensysteem.’ Vervolgens kwam CDA-Kamerlid Pieter Heerma in beeld die zich geschokt toonde: ‘Het is een schande dat het zo eenvoudig is om fraude te plegen. En ik vind dat de staatssecretaris hiertegen op moet treden.’

Voor de duidelijkheid: deze reportage kwam op het moment dat er al duizenden ouders per jaar het slachtoffer werden van keiharde handhaving door de Belastingdienst. Het punt is natuurlijk niet dat deze reportage niet klopte: er wás fraude en er wáren zwakheden in het toeslagenstelsel, en RTL Nieuws legde die bloot. Toch liet ‘de echtheid van de beschreven werkelijkheid’ nogal te wensen over. Want welke indruk houd je als kijker over van een inval bij een gastouderbureau, de mededeling dat het kinderlijk eenvoudig is om fraude te plegen, en een stoet Kamerleden die zegt dat het nu echt afgelopen moet zijn?

‘Fraude met toeslagen moet gewoon onmogelijk worden gemaakt’, zei SP-Kamerlid Tjitske Siderius, die gelijk de volgende dag een Kamerdebat aanvroeg. Ze verwoordde daarmee wat velen dachten na het zien van de reportage.

Maar misschien had de Tweede Kamer in 2015 juist wat meer misbruik moeten billijken, tegen het maatschappelijke gemoed in, omdat Kamerleden ook niet willen dat goedwillende ouders de vernieling in gaan. En dit zijn precies de moeizame politieke dilemma’s die te vaak verdwijnen in de journalistieke werkelijkheid waarin zo’n ingewikkelde afruil zelden belicht wordt.

Op de opiniepagina’s zie je dat patroon in extreme mate. Daar vellen columnisten harde oordelen met soepele pen, soms wel drie keer per week. Zo kan het gebeuren dat een columnist zes jaar geleden riep dat het toch van de zotte is dat naïeve be­windspersonen Nederland laten leegplunderen door frauderende bendes, nu roept om het aftreden van het kabinet, dat uit ziekelijk wantrouwen handelt tegen onschuldige bur­gers.

‘We leven in een land waar de menselijke maat uit veel beleid verdwenen lijkt’, schreef Nausicaa Marbe bijvoorbeeld in haar column in De Telegraaf. ‘Waar wispelturige paniekpolitiek burgers tureluurs maakt, waar bestuurd wordt op basis van wantrouwen en een verstikkende regelzucht gebaseerd op een negatief mensbeeld.’

Ten tijde van de Bulgarenfraude schreef diezelfde Marbe nog dat ambtenaren ‘een virulent wantrouwen jegens de mens moeten koesteren’ om ‘Oost-Europees jat- en liegwerk’ tijdig op het spoor te komen.

Bert Wagendorp schreef in zijn column in de Volkskrant dat bij de Belastingdienst ‘een moeilijk uit te roeien zieke cultuur heerst. Er lijkt bij de dienst sprake van een onberedeneerde haat tegen de burgers: frauduleuze oplichters die moeten worden gesloopt.’

Ten tijde van de Bulgarenfraude schreef Wagendorp dat ‘bij de VVD kennelijk een groot geloof in de oprechtheid van de mens heerst. Dat is op zich te prijzen, maar het kost wel klauwen met geld.’

Sheila Sitalsing schreef recentelijk in dezelfde krant dat ‘het vijandbeeld dat de boven ons gestelden hebben van ons, de kleine mensen, zich lastig laat afschaffen’.

Ten tijde van de Bulgarenfraude vroeg Sitalsing zich af of zij dan ‘de enige sukkel in het ganse land en ver daarbuiten is die níét in een hangmat in Marbella ligt, met dank aan royale voorschotten huur-, kinderopvang- en zorgtoeslag’.

We kunnen onszelf als journalisten en columnisten wel in een verantwoordelijkheidsvacuüm plaatsen en doen alsof we zelf geen macht hebben en alleen maar toekijken, maar dat is laf. Als wij journalisten de macht controleren, dan moeten wij ook elkaar controleren: een microfoon of een column die toegang geeft tot meer dan een miljoen potentiële kiezers is namelijk een machtig instrument. Politici, ambtenaren, lezers, kijkers en luisteraars kalibreren hun verontwaardiging op onze berichtgeving, waardoor mediagenieke incidenten worden aangezien voor systeemfalen, en verschrikkelijke wetgeving wordt aangenomen.

Zonder begrip van het waarom zal het weer zo gaan

Uiteindelijk is veel van het hiervoor beschreven falen terug te herleiden naar ons eigen handelen: wij, de kiezer, de kijker. Politiek en pers proberen onze aandacht vast te houden, onze stem te winnen, tegemoet te komen aan onze verlangens.

Wij stemmen op politieke partijen vanwege hun overtuigingen, maar overtuigingen zijn overgewaardeerd. Uiteindelijk draait het niet om de overtuiging van een politicus, maar om het handelen naar die overtuiging. Een Kamerlid kan grootse verhalen afsteken over zijn strijd tegen het neoliberalisme. Maar dit Kamerlid bereikt bar weinig met zijn nobele woorden wanneer hij of zij niet inziet dat het ontbreken van een hardheidsclausule in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen een levensgroot probleem voor velen is. Het zijn de dorre wetgevende details die bepalen of de burger een behoorlijke of een beroerde behandeling krijgt van de overheid.

Politiek is langzaam en krachtig boren in harde planken. Maar laten we eerlijk zijn: niemand staat graag te kijken hoe iemand langzaam en krachtig in een harde plank boort. We zitten geboeid en geërgerd achter de televisie wanneer de vleugel van Thierry Baudet het Kamergebouw in wordt getakeld en hij in zijn werkkamer een stukje Schubert speelt. Maar een gemankeerde wet die door het parlement wordt geleid op het moment dat er nog geen slachtoffers zijn… saai!

Er gaapt een diepe kloof tussen wat wij zeggen belangrijk te vinden en waar we in de praktijk op klikken en naartoe zappen

Een verhaal over de noodzaak van een hardheidsclausule ervaart de kijker in de regel als een bak drooggekookte broccoli: hier, eet op, is goed voor je. Een stotterende staatssecretaris die moeilijk kan uitleggen waarom Bulgaren zich tegoed doen aan Nederlandse toeslagen trekt aanzienlijk meer bekijks. Maar op het moment dat bij diezelfde kiezer een blauwe brief op de mat ploft met de mededeling dat hij of zij tienduizenden euro’s aan kinderopvangtoeslag terug moet betalen, is het erg hinderlijk dat er zo veel aandacht was voor vermakelijke irrelevanties als Baudets vleugel, en zo weinig voor een hardheidsclausule.

Er gaapt een diepe kloof tussen wat wij zeggen belangrijk te vinden en waar we in de praktijk op klikken en naartoe zappen.

Op 23 december 2020 gaf vertrekkend VVD-partijleider Klaas Dijkhoff een interview aan de Volkskrant. Hij vertelde over zijn ervaringen in de hogere regionen van de macht: ‘Toen ik naar Den Haag ging, dacht ik: o, nou kom ik op een niveau wat betreft analyse en strategie! Dat viel tegen. Dan mag je aanschuiven in de ministerraad, zou het nu? Nee, toch ook weer niet. Maar de Europese Raad van ministers, dat zal toch echt puik zijn? Ook niet echt.’

Een enorm arrogante opmerking van meneer Dijkhoff, kun je denken. Maar het punt is dat Dijkhoff steeds op plekken kwam waarover hij tijdens maatschappijleer had geleerd ‘daar gebeurt het!’ – en dan bleken op die belangrijke plekken ook gewoon mensen te zitten. Geen halfgoden in donkere pakken die dossiers overzien als een schaakbord, maar mensen die net als de rest van ons wikken en wegen en improviserend op basis van gebrekkige kennis beslissingen nemen. Alleen beslissen deze mensen over de levens van miljoenen andere mensen.

Ik kan me voorstellen dat het voor De Macht soms nogal komisch is wat een onmenselijke mate van doelbewustheid hun wordt toegedicht. Zoals Dijkhoff in het interview zei: ‘Het probleem in dit vak is dat er altijd iemand zal beweren dat er iets achter zit. In het politieke bedrijf wordt bovengemiddeld veel in complotten gedacht, maar de werkelijkheid is vaak platter.’

Wij, kijkers, kiezers, hebben dat misschien ook nodig: de maatschappelijke illusie dat er bij onze overheid altijd een plan is, een slecht plan wellicht, maar in ieder geval een plan. Tijdens het schrijven van mijn boek over de toeslagenaffaire hoopte ik ook regelmatig een plan aan te treffen. Op een goed moment had ik een van de ambtenaren opgespoord die namens de Belastingdienst gesprekken had gevoerd met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de alles-of-nietsbenadering – eindelijk zou ik antwoorden krijgen!

‘Dit was volgens mij ergens in 2016’, begon deze ambtenaar over de gesprekken die in januari 2015 waren gevoerd. De moed zakte me in de schoenen. Van zijn gesprekken met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kon hij zich weinig herinneren: ja, dat de animo om de alles-of-nietsbenadering aan te passen beperkt was, wist hij nog wel. Het waren altijd gesprekken ‘en marge’ naast andere gesprekken geweest. Er waren een hoop vervelende klussen te klaren indertijd, herinnerde hij zich, en dit was er slechts één van. Hij kon zich moeilijk voorstellen dat deze voetnoot in zijn werkende leven iets met het verhitte nieuws over kinderopvangtoeslagen te maken had. ‘Nou, ik hoop dat je er wat aan had’, besloot hij het gesprek.

Ik had er wel wat aan, maar ik had op iets anders gehoopt. Ik had gehoopt dat hij me exact kon vertellen wat Eric Wiebes wist en wat Lodewijk Asscher had besloten. Maar na dit gesprek besefte ik dat ik een orde probeerde te ontwaren, terwijl die er in de werkelijkheid niet was geweest. Onze overheid is maar al te vaak als een groepje mensen dat richtingloos door de stad banjert, totdat iemand opeens vraagt: ‘Weet iemand eigenlijk waar we heen lopen?’

‘O, ik dacht dat jij dat wist.’

Het werk van een politicus, een journalist, een ambtenaar kan sluipenderwijs veranderen in het najagen van electoraal gewin, het vullen van ronkende nieuwsitems, en het gedachteloos afvinken van toeslagendossiers. En daar lopen ze dan, doelloos door de straten. Vrijwel niemand die zich dan nog afvraagt: waar gaat dit eigenlijk heen?

De rechters, de Tweede Kamer, de ministeries, de bewindslieden, allemaal verzaakten ze in de toeslagenaffaire. Steeds viel het kwartje net de verkeerde kant op. Daarbij speelt ook een element van botte pech: signalen kwamen op een verkeerd moment op een verkeerde plaats – en dat maakt het allemaal nog veel tragischer.

Wie het slagveld van de toeslagenaffaire overziet, moet constateren dat er weinig helden waren. Dat veel van de spelers te makkelijk meedeinden op het maatschappelijk gemoed, in plaats van zelf een koers te bepalen. Dat de ambtenaren, politici en journalisten de afkeuring schuwden en het applaus opzochten. En dat wij, als kiezers en kijkers, die afkeuring en dat applaus gaven.

Ergens in alle duizenden pagina’s aan documenten die ik voor mijn boek inzag, kwam ik een mailwisseling tegen tussen twee medewerkers van Belastingkantoor Den Haag.

‘Verder is er wel sprake van een beetje chaos’, mailde de een naar de ander. Ouders kregen na een interventie van het CAF geen kinderopvangtoeslag meer en nu wilde de kinderopvang hun kinderen niet meer opvangen, met alle gevolgen van dien. ‘Heb ze geadviseerd maar naar een ander gastouderbureau te zoeken. Meer kan ik er ook niet van maken.’

‘Meer kan ik er ook niet van maken.’

Ik kwam tijdens het schrijven van mijn boek veel mensen tegen die er niet meer van konden maken. Die ook wel zagen dat er iets niet in de haak was, maar ja, zij konden er niets aan doen.

Maar was dat nou écht zo? Is het écht zo? Of vinden we het stiekem wel comfortabel om ons denken uit te besteden aan regels, procedures en mores? Vinden we het prima als onze collega’s het ook wel best vinden, en wij aan het einde van de dag de deur achter ons kunnen dichttrekken in de wetenschap dat ons werk erop zit? Morgen weer een dag.

Ik wil best geloven dat deze medewerker achter een belastingbalie niet veel kon doen. Ik wil best geloven dat een journalist nu eenmaal nieuws maakt. Ik wil best geloven dat Belastingdienstmedewerkers slechts de wet uitvoeren. Ik wil best geloven dat beleidsambtenaren gewoon hun taak verrichten, rechters rechtspreken en Kamerleden politiek bedrijven. Maar wat kunnen we dan nog wél doen? Beelden we ons niet te makkelijk allerlei beperkingen in, omdat we bang zijn voor het ongemak?

Ik moet vaak denken aan het Pontplein achter Amsterdam Centraal, aan de IJ-oever. Wie hier voor het eerst komt, schrikt zich een ongeluk. Uit vier windrichtingen rijden scooters, fietsers, voetgangers en Canta’s recht op elkaar af. Ooit stonden er stoplichten, verkeersborden, zebrapaden en bewegwijzering, maar op een dag in oktober 2015 besloot de gemeente die te verwijderen.

‘Wij gaan d’r een webcam op zetten, want deze regelvrije zone wordt een mega massagraf van de Grote Gemeentelijke Fietsforensgenocide’, schreef weblog GeenStijl toen. ‘Wij voorspellen dat ie drie maanden en dertig doden later weer keurig overgeverfd wordt in kleuren die mensen begrijpen: fietspaden, trottoirs en zebrapaden.’

Een halfjaar later bleek dat er iedere dag tienduizenden verkeersdeelnemers langskwamen, en er vrijwel nooit iets misging. Een scooter maakt een boog om een stroom fietsers uit het pontje. Een voetganger trekt een sprintje om een inkomende bakfiets te vermijden. Een vrouw met kinderwagen wijkt uit voor een racende Canta.

Het Pontplein voelt als chaos, en dat is precies de bedoeling. Juist door die chaos blijven we wakker. Juist door die chaos blijven we nadenken. Maar dat gevoel van onveiligheid leidt toch steeds weer tot een roep om regels. Niet omdat die regels ons leven veiliger maken, maar omdat ze ons houvast geven in de chaos.

Te vaak hopen we dat meer regels ons verlossing zullen bieden. Maar regels leven door de mensen die ze uitvoeren. Het zijn de mensen, veel meer dan de regels, die ervoor zorgen dat ons land niet piepend en krakend tot stilstand komt. Mensen die zich niet verschuilen achter regels omdat ze ons leven makkelijker maken, maar regels proberen te buigen tot ze weer recht zijn. Mensen die niet naar boven turen in afwachting van de verlossing, maar er zelf alles aan doen om onheil te voorkomen, zelfs wanneer onze bazen en collega’s om dat onheil lijken te verzoeken.

Tijdens zijn aanvaardingsspeech voor Journalist van het Jaar 2019 vertelde onderzoeksjournalist Pieter Klein van RTL Nieuws waar het volgens hem om draait in de journalistiek. ‘Journalistiek gaat om onderzoek, het is hinderlijk volgen, vragen stellen en niet loslaten. Een vraagteken. Een los eindje. Lees de stukken. Lees tot je patronen ziet. Tot het begint te rafelen. Dan begint de macht te spartelen en dan moet je doorvragen. Ik weet nog dat ik tegen Jan [Kleinnijenhuis, Trouw] zei: “We gaan ze klemzetten, we gaan ze uitroken.”’

Klein gaf zijn collega’s een advies mee. ‘Hunt them down. Go get the bastards. Publish and be damned.’ Jaag ze op, de klootzakken.

De zaal vol journalisten klapte uitbundig.

Ik ben me tijdens mijn onderzoek naar de toeslagenaffaire in toenemende mate gaan ergeren aan dit wereldbeeld. De veronderstelling dat achter alles wat misgaat bij de overheid een diepe doelbewustheid schuilt – is dat niet precies dezelfde vooringenomenheid die ons doet geloven dat iedere ouder die een fout maakt ook een moedwillige oplichter is?

Natuurlijk bestaan er machtswellustige politici die ons voorliegen en cynische ambtenaren die ons belazeren. Het komt voor. En natuurlijk zijn er moedwillige fraudeurs die toeslagen in hun zak steken. Maar hoeveel van dit soort schurken zouden er werkelijk zijn?

Laten we geen land worden waar we uitgaan van de slechtste vermoedens over elkaar, waarin we elkaars intenties voortdurend in twijfel trekken. De veronderstelling van kwade wil is een kanker, die zich, eenmaal genesteld in de samenleving, nog maar moeilijk laat uitroeien.

Het is natuurlijk makkelijk om dit zo te zeggen, maar een houding die uitgaat van vertrouwen, zelfs naar mensen die we onaardig vinden, is niet eenvoudig in de praktijk te brengen. Weinig is fijner dan ons te ergeren aan de vijand. Om na het zien van een halve krantenkop mensen te bestempelen als dwazen of schurken. Het is heerlijk om verontwaardigd achterover te leunen. Maar laten we het onszelf iets moeilijker maken.

Het lukt mij ook niet altijd. Ik heb weerstand moeten bieden aan de neiging om sommige mensen die ik in mijn boek beschrijf niet in een kwaad daglicht te zien. Maar mijn boek is niet geschreven als een kritiek op personen. Het is een kritiek op de dwaze manier waarop we onze eigen teleurstelling organiseren. We strompelen verontwaardigd van schandaal naar affaire zonder te beseffen hoe wij allen bijdragen aan een uitkomst die niemand wil.

We kunnen alleen ontsnappen aan die teleurstelling als we iets vaker de mildheid vinden om het oordeel op te schorten, eerst pogen te begrijpen waarom mensen zich zo gedragen. Niet om hen te excuseren, maar om te leren van waarom het zo is gegaan, zodat we die fouten een volgende keer kunnen voorkomen. Want zonder dit begrip zal het weer zo gaan. En weer zo gaan. En weer zo gaan.