Dit moet je weten over de essentiële klimaattop in Glasgow

Nog heel even: wat staat er in het Akkoord van Parijs? En wat gebeurt er dezer dagen in Glasgow?

Op 12 december 2015 spraken 196 landen op klimaattop COP21 in de Parijse voorstad Le Bourget af er alles aan te doen om de aarde te behoeden voor meer opwarming dan 2 graden Celsius, in het gunstigste geval met maximaal 1,5 graad. ‘Parijs’ vormde het eerste klimaatakkoord met wettelijk bindende afspraken.

Om die beloften na te komen, stellen de aangesloten landen nationale actieplannen op, zogeheten NDC’s. Iedere vijf jaar worden deze plannen geëvalueerd en waar nodig aangescherpt. De COP26-top in Glasgow, een jaar uitgesteld vanwege het coronavirus, is de eerste gelegenheid sinds 2015 waarbij de actieplannen in internationaal verband worden geëvalueerd.

Regelmatig samenkomen op één locatie is belangrijk, zegt klimaatwetenschapper Detlef van Vuuren van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de podcast van correspondent Lex Bohlmeijer. ‘Je moet aan elkaar laten zien: ik doe dit, ben jij bereid om ook iets te doen? Op zo’n top zouden de regeringsleiders kunnen proberen om een sneller proces in het leven te roepen, om iedereen eens een flinke schop te geven.’

Naar schatting zijn zo’n 30.000^* politici, wetenschappers, zakenlui, internationale organisaties, activisten, journalisten en andere bezoekers uit tweehonderd landen aanwezig in Schotland.^*

Liggen we op koers om de klimaatdoelstellingen van ‘Parijs’ te halen?

Het korte antwoord is: nee. De klimaatdoelstellingen van bijna alle landen schieten ernstig tekort om de uitstoot – en daarmee de opwarming van de aarde – binnen de perken te houden.

Het halfbakken akkoord dat de G20 in het weekend voor de klimaattop sloot, vormde een cynische voorbode. De landen beloofden nog dit jaar te stoppen met investeringen in nieuwe, buitenlandse kolencentrales,^* maar legden daarbij geen concrete datum vast voor het uitfaseren van steenkool binnen de eigen landsgrenzen. Dat bijna alle wereldleiders hun muntje vervolgens laconiek op de verkeerde manier in de Trevifontein in Rome gooiden, is te zien als symbool voor de ondoordachte gok die veel van hun klimaatbeleid is.

De meeste deelnemende landen hebben voorafgaand aan COP26 hun actieplannen bekendgemaakt. Milieuprogramma UNEP van de Verenigde Naties rekende die plannen door en concludeerde dat met die maatregelen de mondiale uitstoot tot aan 2030 met slechts 7,5 procent zal dalen.^* Om onder de 2 graden Celsius te blijven, moet de uitstoot met 30 procent gedaald zijn; een reductie van 55 procent is vereist voor maximaal 1,5 graad opwarming. Als het huidige uitstootniveau niet snel daalt, stevenen we af op 2,7 graden opwarming tegen het eind van deze eeuw.^*

Voor de klimaattop in Schotland ‘had een factor vier meer beloofd moeten worden’, aldus Van Vuuren. ‘Voor 1,5 graad staat de deur op een kier, die zit al bijna dicht. Als we een tandje bijzetten, moeten we de richting op kunnen van ruim onder de 2 graden.’

De meest ambitieuze voorstellen komen volgens de VN-analyse nu uit de Verenigde Staten, de Europese Unie, het Verenigd Koninkrijk, Canada en Argentinië.^* De landen die achterblijven in een harde aanpak, waaronder China, Japan en Zuid-Korea, stoten tezamen wereldwijd bijna de helft van alle broeikasgassen uit.

Maar ook de landen die wél nieuwe doelstellingen hebben aangeleverd schieten tekort: een op de vijf voorstellen zorgt níét voor lagere emissies dan in plannen van zes jaar geleden werd geopperd.^* Dit geldt bijvoorbeeld voor Australië en Indonesië. Sommige landen, zoals Brazilië en Mexico, voorspellen voor dit decennium zelfs méér uitstoot in eigen land.^* Andere prominente uitstoters – Rusland, India, Turkije en Saoedi-Arabië – hadden, voorafgaand aan de COP26-top, hun ideeën nog niet officieel met de Verenigde Naties gedeeld.

Van China en Rusland verwachten wetenschappers weinig – de presidenten van beide^* landen^* laten de klimaattop aan zich voorbijgaan. Misschien dat China zijn doelen voor 2030 alsnog aanscherpt, maar ‘Ruslands klimaatactieplan is treurig’, mailt Niklas Höhne, hoogleraar aan de Wageningen Universiteit en gespecialiseerd in uitstootvermindering. ‘Het land is van plan door te gaan met zijn enorme focus op de export van fossiele brandstoffen.’

Wat moet er concreet geregeld worden tijdens COP26?

Tijdens de anderhalve week in Schotland voeren honderden afgevaardigden tezamen ruim duizenden uren overleg. Drie vraagstukken zijn daarbij het meest van belang: het bespreken van scherpere nationale actieplannen (NDC’s) tot aan 2030; het compenseren van financiële en milieuschade door toedoen van klimaatverandering (in jargon: ‘loss and damage’); en het maken van afspraken over de uitvoering van artikel 6 uit het Parijsakkoord – de handel in emissierechten.

Wat staat er in die nationale actieplannen?

Bijna tweehonderd landen hebben in de drie jaar na het Parijsakkoord nationale klimaatplannen opgesteld. In 2020 dienden zij deze voor het eerst formeel in bij de Verenigde Naties. De plannen betreffen maatregelen die individuele landen willen nemen om hun eigen uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. De bedoeling is dat de actiepunten in 2023 worden geüpdatet en in 2025 wederom op het bureau van de VN belanden voor een nieuwe evaluatie.^*

De NDC’s kun je zien als een graadmeter voor de kredietwaardigheid van een land, legt klimaatonderzoeker Robin Lamboll van het Imperial College in Londen uit. Niet meedoen aan de transitie naar duurzaamheid is slecht voor de politieke en economische reputatie. ‘We zagen de politieke schade bij de VS toen zij zich terugtrokken uit het Parijsakkoord. Gemaakte beloftes niet nakomen vermindert op soortgelijke wijze het internationale vertrouwen in een land.’

De aanwezige landen in Glasgow weten dat. Het goede nieuws is dat meer landen concrete emissiereducties hebben genoteerd in hun klimaatvoorstellen dan in 2015. Toch zijn de Verenigde Naties verre van tevreden met de voortgang van de kleine tweehonderd landen die klimaatverandering een halt toe willen roepen. Zo mikken twaalf G20-landen binnen enkele decennia op ‘netto nul’ CO2-uitstoot, maar daarvan is de helft nog niet wettelijk verankerd, gebeurt dat bovendien in uiteenlopende tijdspaden, en scheelt deze ambitie door de emissies die tot die tijd nog wél worden veroorzaakt niet meer dan een halve graad opwarming.

Verder zijn de VN kritisch op het feit dat slechts een kwart van de ingediende klimaatplannen de landen in kwestie ook dwingt zich eraan te houden.^* In Glasgow zal er waarschijnlijk op worden aangedrongen om dat aandeel op te krikken. Maar concrete emissiedoelen per land zullen de VN niet afdwingen, schrijft Reyer Gerlagh, hoogleraar economie aan Tilburg University en co-auteur van het vijfde IPCC-klimaatrapport uit 2014, in een e-mail. ‘Dat principe is in Parijs verlaten. Landen stellen hun eigen doelen.’

Met deze methode pareren de VN de beschuldiging de politieagent van de wereld te zijn. Maar die passieve rol heeft ook als gevolg dat landen sterk verschillende nulpunten hanteren in hun plannen.^* De Verenigde Staten willen hun broeikasgasuitstoot bijvoorbeeld omlaag brengen ten opzichte van 2005, de Europese Unie kijkt naar haar aandeel in 1990, en Japan houdt 2013 aan.

Een andere gemiste kans is volgens de VN dat landen geen groter deel van hun herstelfondsen tijdens de coronapandemie hebben aangewend om klimaatverandering te bestrijden. Van de 16,7 biljoen dollar die landen tussen maart 2020 en mei 2021 spendeerden aan overheidssteun, werd slechts zo’n 400 miljard dollar – 2 procent van het totaal – geoormerkt voor het terugdringen van emissies.

Tot slot zullen de Verenigde Naties naar verwachting de discussie aanzwengelen over het meenemen van de uitstoot door lucht- en scheepvaart in volgende NDC’s, en zullen ze aandacht blijven vragen voor het krachtige broeikasgas methaan. Een eerste stap daartoe werd in Glasgow al gezet onder aanvoering van de VS en de EU: 105 landen sloten een pact om de methaanuitstoot in 2030 met 30 procent terug te dringen ten opzichte van 2020.^*

Hoe wordt de klimaatfinanciering voor armere landen geregeld?

Op de klimaattop in Kopenhagen in 2009 werd voor het eerst serieus gebakkeleid over een manier om armere landen financieel te steunen bij hun transitie naar duurzaamheid en de klimaatschade die zij – veel meer dan de meeste rijke landen – ondervinden van wereldwijde opwarming van de aarde. Denk hierbij aan het meebetalen aan zonnepanelen in landen rond de evenaar en kustverdediging voor laaggelegen eilandnaties, zoals Kiribati en de Marshalleilanden.

‘Voor Nederland is het handig om [zeespiegelstijging] te voorkomen’, merkt Van Vuuren van het PBL op. ‘En dat geldt wereldwijd. Los van de solidariteit gaat het over de stabiliteit van de aarde. Delen van de aarde zullen onaantrekkelijk worden om te wonen. De mensen daar zullen een andere plek gaan zoeken.’

Het uiteindelijke voornemen in Kopenhagen was dat rijke landen vanaf 2020 jaarlijks 100 miljard dollar beschikbaar zouden stellen voor deze doeleinden. Dat bedrag is niet gehaald: in 2019 bedroeg het tekort nog ruim 20 miljard dollar.^* Met name de VS, Australië en Canada droegen naar verhouding onvoldoende bij, concludeert het World Resources Institute. Terwijl ontwikkelingslanden met dat geld ‘over de afhankelijkheid van fossiele energie heen kunnen springen en duurzame energie kunnen ontwikkelen terwijl zij groeien’, vertelt hoogleraar geografie Mary Gagen van de universiteit van Swansea aan The Guardian.^*

‘De ontwikkelingslanden hameren er voortdurend op, en terecht’, zegt Van Vuuren over het herstelfonds. De gedachte is: ‘jullie verwachten van alles van ons, maar krijg nou eerst deze belofte eens voor elkaar’.

Vooralsnog is in dit dossier weinig haast te bespeuren bij de rijke landen, meent ook hoogleraar Höhne. Hij verwijst naar een recent rapport van onderzoeksbureau BloombergNEF,^* waaruit blijkt dat de G20-landen sinds 2015 maar liefst 3,3 biljoen dollar subsidies verstrekten aan de fossiele industrie. Daarbij is die 100 miljard per jaar een douceurtje. ‘De discussies op COP26 moeten gaan over het herhalen van deze belofte en het verhogen van de hoeveelheid toegezegd geld’, reageert Joeri Rogelj, die als onderzoeksdirecteur van het Grantham Institute aan Imperial College London de duurzaamheidstransitie bestudeert.

Wat zijn de haken en ogen van de handel in emissierechten?

Het opzetten van een internationale markt voor de handel in emissierechten wordt gezien als een van de meest veelbelovende instrumenten om klimaatverandering te beperken. De Verenigde Naties becijferden dat liefst 87 procent van de ingediende klimaatplannen rekening houdt met een toekomstige toetreding tot zo’n emissiemarkt.^*

In het kort: bij emissiehandel wordt een beperkte hoeveelheid certificaten op de markt gebracht. Instanties die broeikasgassen uitstoten, zoals energiecentrales, fabrieken en landbouwbedrijven, kopen zulke certificaten op. Daarmee krijgen zij het recht om, bijvoorbeeld, 1 ton CO2 per opgekocht certificaat extra uit te stoten. Houdt een bedrijf aan het eind van het jaar certificaten over, dan kan het die doorverkopen aan andere bedrijven die juist certificaten tekortkomen om hun emissies aan de regels te laten voldoen.

Het idee is dat het aantal verstrekte certificaten ieder jaar krimpt, waardoor vervuilende bedrijven steeds hogere bedragen moeten neertellen om CO2 uit te stoten. Om die kostenpost te omzeilen zullen zij logischerwijs steeds duurzamer gaan opereren. ‘Bedrijven die in fossiele brandstoffen zitten kunnen een belangrijke rol hebben bij innovatie, maar het is wel prettig als ze dat kunnen doen in het vertrouwen dat andere bedrijven in dezelfde sector hetzelfde doen’, verklaart Van Vuuren. ‘Daarom is het zo belangrijk dat de overheid de grenzen aangeeft.’ Een emissiemarkt is daar een uitstekend middel voor.

Sinds 2005 maakt de EU gebruik van zo’n systeem. Circa tienduizend Europese bedrijven, die samen verantwoordelijk zijn voor zo’n 45 procent van de CO2-emissies op het continent,^* vallen hieronder. De nationale emissie-autoriteiten van de lidstaten verifiëren de uitstoot die bedrijven jaarlijks rapporteren.^* Tussen 2008 en 2016 heeft de Europese emissiemarkt naar schatting 1 miljard ton CO2-uitstoot weten te voorkomen – bijna 4 procent van alle emissies.^*

Wetenschappers schatten dat een mondiale emissiemarkt vanaf 2030 ongeveer 7 procent aan jaarlijkse uitstoot kan schelen. Een goed functionerende handel in uitstootrechten kan de prijs van klimaatschade op termijn zelfs halveren.^* Maar in Parijs werden landen het nog niet eens over hoe die markt precies zou moeten werken. Ook tijdens de laatste klimaattop, in 2019 in Madrid, werd het thema vooruitgeschoven. In Glasgow zullen de nationale delegaties er opnieuw een stevige kluif aan hebben om hierover tot consensus te komen, verwacht Rogelj van het Grantham Institute.

Hoogleraar Höhne voorspelt dat de onderhandelingen over wereldwijde emissiehandel ‘waarschijnlijk tot de laatste uren van de laatste dag’ van de klimaattop zullen duren. ‘Het is belangrijk dat deze regels leiden tot werkelijke [uitstoot]vermindering en geen sluipwegen creëren zoals dubbeltelling.’

Dat laatste is een reëel risico: in theorie kan het gebeuren dat zowel het land dat een uitstootcertificaat verkoopt (en dus uitstoot in eigen land voorkomt) als het land dat het aankoopt (ofwel emissies in het andere land voorkomt) beweert dat het dezelfde hoeveelheid emissies heeft voorkomen. Het UNEP-rapport waarschuwt dat meer dan de helft van de landen daar nog geen standaard of richtlijn voor heeft verzonnen.^*

Wat is de rol van Nederland tijdens COP26?

Als lidstaat van de Europese Unie zal Nederland vooral onderhandelingen voeren in Europees verband. Niettemin kan de Nederlandse delegatie in Schotland ook zelf initiatief nemen, merkt onderzoeker Lamboll op. Nederland kan bijvoorbeeld politieke druk uitoefenen op landen waarmee het een goede relatie heeft. ‘Nederland kan helpen met onderzoek en kennisoverdracht in sectoren zoals efficiënte landbouw, elektrificatie en duurzame energie.’

De vraag is alleen hoe geloofwaardig de Nederlandse klimaatambities zijn op het wereldtoneel. Zowel het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) als de Raad van State (RvS) kraakte eind oktober het voornemen van het demissionaire kabinet-Rutte III om in 2030 49 procent minder broeikasgassen uit te stoten: een te lage ambitie, oordelen ze.

Gezien de ‘beperkte bijdrage van het geagendeerde beleid’ om klimaatverandering aan te pakken staat Nederland voor een ‘forse opgave’, aldus het PBL.^* De Raad van State noemt de voorgenomen aanpak ‘volstrekt onvoldoende’ en beschuldigt het kabinet van hypocrisie: ‘Nederland heeft zich immers jarenlang sterk gemaakt voor een doelstelling van [55 procent reductie] in 2030 voor de gehele Unie. Het geeft dan geen pas om (...) voor zichzelf een minder ambitieuze doelstelling te hanteren.’

In een interview met NRC schuift demissionair staatssecretaris Dilan Yeşilgöz-Zegerius (Klimaat, VVD) de hete aardappel door naar een volgend kabinet:^* ‘Ik ben niet zo van steeds hogere doelen stellen zonder te weten hoe ik ze ga halen.’ Evenmin wil het demissionaire kabinet volgend jaar al stoppen met buitenlandse investeringen in fossiele-energieprojecten, ondanks een Britse oproep daartoe op COP26.^*

Welke onderwerpen zullen naar verwachting geen of te weinig aandacht krijgen in Glasgow?

Klimaatjournalist Damian Carrington van The Guardian voorziet twee olifanten in de kamer tijdens COP26: duurzaam landgebruik en plastic. Met name dat laatste onderwerp is cruciaal, want, schrijft Carrington,^* ‘in de komende decennia zal plasticproductie waarschijnlijk het meeste olieverbruik voor haar rekening nemen’. Terwijl aardolie in de nabije toekomst steeds minder zal worden toegepast voor elektriciteit- en warmteopwekking, bestaat het risico dat de plasticindustrie in dat gat springt.

Daarnaast is onzeker of de dominante discussie over emissies, jaartallen en temperaturen voldoende ruimte laat voor specifieke onderhandelingen over uitstoot door de lucht- en scheepvaart. Tijdens de reisrestricties die vrijwel overal ter wereld werden geïntroduceerd als reactie op de coronapandemie, daalden de emissies in deze twee sectoren in 2020 met maar liefst 20 procent.^* Maar verschillende studies wijzen erop dat die reusachtige dip van tijdelijke aard was.

Bijna veertig landen die hun plannen indienden bij de Verenigde Naties zijn vaag of nog in dubio over hun ideeën om de forse vervuiling veroorzaakt door vliegtuigen en de scheepvaart aan banden te leggen. Slechts drie landen, waaronder het Verenigd Koninkrijk, noemen deze thema’s expliciet in hun klimaatdoelen.^* De kans is daarom klein dat er tijdens de COP26-top een doorbraak komt op het gebied van schonere brandstoffen of inzake de lobbymacht van maritieme bedrijven en de luchtvaartsector.^*

Meer lezen (of luisteren)?