Honderd Amsterdammers mogen samen klimaatbeleid ontwerpen. Hoe werkt zo’n burgerberaad en is het kansrijk?

Vertel op!

Een burgerberaad laat inwoners politici helpen om beslissingen te nemen over complexe – vaak polariserende – onderwerpen. Een groep gelote burgers doet, op basis van uitgebreide informatie en overleg, aanbevelingen over beleid.

Burgerberaden (ook wel burgerfora of -panels) zijn een vorm van ‘deliberatieve democratie’, democratie gebaseerd op overleg en besluitvorming tussen burgers. De deelnemers aan een burgerberaad vormen een dwarsdoorsnede van de samenleving, dus er zitten ongeveer evenveel vrouwen in als mannen, de leeftijdsopbouw en culturele diversiteit weerspiegelen die van de samenleving, er zitten veel mensen in met een praktische opleiding, wat minder met een universitaire opleiding, en ze komen zowel uit dorp als stad. 

De uitkomst van een burgerberaad is een gezamenlijk besluit of een set aanbevelingen die door de vraagsteller – idealiter de politiek – wordt gebruikt om besluiten te nemen.

Aha, het is dus niet zoiets als een inspraakavond of een referendum?

Klopt. Bij een referendum wordt een complex onderwerp meestal teruggebracht tot een voor-of-tegen-vraag. Dat kan polariserend werken (denk: Brexit).

Een inspraakavond gaat meestal over een lokale kwestie, waarbij vergevorderde plannen aan inwoners worden voorgelegd. Vaak leidt dat tot frustratie of teleurstelling, want welke mening je ook geeft, de plannen liggen er al. Een burgerberaad wordt veel eerder in het proces opgezet en deelnemers mogen serieus meepraten over de oplossingen. 

Waarom zou je een burgerberaad organiseren?

Zodat politici sneller en beter besluiten kunnen nemen over onderwerpen die tot verdeeldheid leiden. Een voorbeeld: in het katholieke Ierland was al jaren discussie over de eventuele versoepeling van de abortuswet; het conservatieve platteland kwam steeds meer tegenover de meer progressieve stedelijke bevolking te staan. Politici durfden hun vingers er niet aan te branden.

In 2016 werd daarom een burgerberaad georganiseerd, bestaande uit 99 deelnemers uit alle hoeken van het land, die in gesprek gingen met experts, ervaringsdeskundigen en elkaar – de rest van de bevolking kon het beraad via livestreams volgen.

Tot ieders verbazing was de uitkomst van het beraad niet alleen dat de abortuswetgeving versoepeld moest worden, maar was daar ook nog eens consensus over. Er was vervolgens een referendum nodig om de uitkomst van het burgerberaad door te voeren (het ging om een grondwetswijziging), maar ook dat verliep zonder dat het land aan verdeeldheid ten onder ging of dat er politieke koppen rolden. 

Oké, voor abortuswetgeving werkte het dus. Zijn burgerberaden ook geschikt voor heel andere kwesties?

Ja, een burgerberaad kan je inzetten bij allerlei kwesties: van lokale onderwerpen (hoe gaan we als stad of dorp om met vuurwerk?) tot landelijke onderwerpen (moet Nederland een nieuwe kerncentrale bouwen?). Burgerberaden werken in het bijzonder goed:

• … als mensen van mening verschillen (maar onderliggende waarden delen). Denk aan het aanpakken van discriminatie op de werkvloer of de uitvoering van de energietransitie. Ogenschijnlijk zijn de meningen daarover verdeeld. Maar bijna iedereen vindt het belangrijk om rechtvaardig en met respect behandeld te worden, en dat haar/zijn kinderen in een fijne omgeving kunnen opgroeien; vanuit zulke gedeelde waarden zoeken mensen vervolgens naar oplossingen.
• … als een probleem ingewikkeld is. Bijna ieder maatschappelijk probleem heeft juridische, sociale en financiële kanten: draai aan de ene knop, en je creëert elders een probleem. In een burgerberaad ervaren mensen hoe ingewikkeld het is om politieke besluiten te nemen. Ze komen er samen uit door een gemeenschappelijke basis te zoeken, verschillende opties tegen elkaar af te wegen en keuzes te maken.
• … als het over vraagstukken gaat die verder reiken dan de volgende verkiezingen. Denk aan het aanpakken van de stikstofuitstoot of de bouw van een nieuwe waterstoffabriek. Hierbij moeten op de korte termijn hoge kosten of ingrijpende keuzes gemaakt worden, die pas later voordelen opleveren. Omdat burgers de volgende verkiezingen niet hoeven te winnen, kunnen ze het publieke belang en de lange termijn centraal stellen. Niet het individuele, maar het collectieve belang is leidend.

Dus jullie zeggen dat willekeurig geselecteerde burgers beter zijn in het oplossen van complexe problemen dan de politici die daarvoor zijn verkozen?

In ieder geval minstens zo goed. Of het nu gaat over de opslag van kernafval (Australië), democratische vernieuwing (Duitsland), de herziening van het kiesstelsel (Nederland) of klimaatbeleid (Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk); burgers blijken heel goed in staat om adequate en weloverwogen aanbevelingen te doen.

Natuurlijk is het belangrijk dat zij toegang hebben tot begrijpelijke informatie en dat zij verschillende perspectieven te horen krijgen (daarover straks meer). Maar nog belangrijker is het gezamenlijk overleg. Dat helpt mensen tot een weloverwogen oordeel te komen en kritisch te kijken naar de frames en politieke agenda van experts en belanghebbenden die het burgerberaad informeren.

Trouwens, vergis je niet: niet iedere minister is een expert op het gebied van haar/zijn departement. Ook ministers en staatssecretarissen laten zich constant informeren over de vele onderwerpen die zij dagelijks op hun bureau krijgen.

We hebben toch al volksvertegenwoordigers? Moet nu ineens de hele democratie op de schop?

Nee, zeker niet! Een burgerberaad is geen vervanging van het parlement of de gemeenteraad; het is een aanvulling op het huidige politieke stelsel. Burgers zullen niet ineens wetten kunnen aannemen, afschaffen of wijzigen.

Maar de uitkomst van een burgerberaad is ook geen gebakken lucht. De politiek – het parlement of de gemeenteraad, een ministerie of de premier – maakt vooraf duidelijk welk mandaat het burgerberaad krijgt: zijn de aanbevelingen puur adviserend of mag de politiek de aanbevelingen alleen onder vooraf gestelde voorwaarden verwerpen?

Het politieke mandaat garandeert dat de aanbevelingen serieus worden genomen. Voor Kamerleden en lokale bestuurders is het grote voordeel dat ze maatregelen kunnen bespreken waarvan ze weten dat er steun voor is in de samenleving. Dat bestuurt een stuk makkelijker.

Vertel eens wat meer over de voordelen van een burgerberaad. Waarom zou de politiek ermee instemmen?

Een burgerberaad maakt heel duidelijk hoeveel steun er in de samenleving is voor bepaalde veranderingen. Politici ontlenen hun ideeën over draagvlak (of het gebrek daaraan) nu vaak aan inspraakavonden, sociale media en opiniepeilingen. De eerste twee zorgen ervoor dat politici niet een dwarsdoorsnede van de samenleving horen, maar vooral ‘boze burgers’, belanghebbenden en politiekjunkies. Peilingen worden wel gehouden onder een representatieve groep, maar zonder dat de ondervraagden zich goed kunnen informeren over een onderwerp of er met anderen over van gedachten kunnen wisselen. Het resultaat is een ongeïnformeerde momentopname.

Een burgerberaad geeft een betrouwbaarder beeld van de publieke opinie, omdat deelnemers zich niet alleen hebben kunnen informeren, maar ook met elkaar kunnen overleggen. Het resultaat: bruikbare, weldoordachte aanbevelingen, die steun krijgen in de samenleving. 

Omdat bij een burgerberaad dialoog centraal staat, blijkt het bovendien een uitstekend middel tegen polarisatie.^* Hoe gevoeliger de kwestie, hoe slimmer het is om een burgerberaad te organiseren.

Een ander groot voordeel voor politici: door burgers verantwoordelijkheid te geven, laten politici zien dat ze hen vertrouwen. En daar krijgen zij zelf weer vertrouwen voor terug. Burgerberaden dragen dus bij aan het wederzijdse vertrouwen tussen politiek en bevolking.

Meer vertrouwen tussen politiek en bevolking, zeg je. Waarom is dat nodig?

Omdat steeds minder mensen zich vertegenwoordigd voelen door politici.^* Veel mensen herkennen zich niet in parlementariërs, die hoofdzakelijk Randstedelijke, hoger opgeleide, witte mannen zijn.^* Zo bestaat de Tweede Kamer voor 63 procent uit hoger opgeleiden,^* terwijl maar 40 procent^*  van de bevolking een hbo- of universitair diploma heeft. Het aantal juristen is in de meerderheid in de Kamers (17 procent), wat bepaald niet representatief is voor het aantal juristen in de beroepsbevolking (0,83 procent).^* Nu hoeft het parlement geen perfecte afspiegeling te zijn van de bevolking, maar als het verschil te groot is, leidt dat tot een kloof.

In 2018 concludeerde de commissie-Remkes^* dat de Nederlandse democratie nog behoorlijk functioneert, maar dat dit snel kan veranderen, onder meer omdat de politiek steeds vaker besluiten neemt waar de meerderheid van de bevolking niet achter staat.

Veel mensen ‘voelen zich betutteld door een overheid die burgers wantrouwt, veel van hen vraagt en hen steeds minder beschermt’, schreef correspondent politiek Marc Chavannes eerder.^*

Een burgerberaad is geen panacee voor alle bestuurlijke en politieke problemen, maar het kan wel helpen. Als we niet willen dat de democratie crasht, moeten we haar updaten.

Goed, even praktisch dan. Hoe gaat het in z’n werk, zo’n burgerberaad?

De eerste stap is dat de initiatiefnemer een vraag formuleert. Meestal is die initiatiefnemer de politiek, maar de vraag kan ook uit de samenleving komen. Daarna neemt de initiatiefnemer afstand; de opzet, samenstelling en procesbegeleiding zijn allemaal in handen van een onafhankelijke organisatie.

Nadat de deelnemers zijn geloot (waarover zo meer), bestaat een burgerberaad grofweg uit drie fasen: leren, delibereren, besluiten:

Leren. In de eerste fase krijgen deelnemers begrijpelijke informatie over het onderwerp vanuit zo veel mogelijk perspectieven. Ze krijgen die informatie deels in de vorm van teksten of video’s, deels in de vorm van lezingen van wetenschappers, ervaringsdeskundigen, belanghebbenden et cetera. Deelnemers mogen ook zelf om aanvullende documenten en sprekers vragen. Alle informatie wordt online gezet en alle lezingen zijn via livestreams te volgen, zodat ook de rest van de bevolking weet op welke informatie de deelnemers zich baseren.

Delibereren. Vervolgens gaat de groep uiteen en vormt die kleinere groepen van circa acht mensen om zich ‘te beraden’, oftewel te overleggen met elkaar. De kleinere groepen zoeken naar oplossingen voor een bepaald deelonderwerp en stellen een aantal aanbevelingen op.

Besluiten. In de laatste fase zit de hele groep weer bij elkaar om besluiten te nemen. Over de aanbevelingen uit de groepsgesprekken wordt gestemd. Op basis van die uitkomsten schrijft de voorzitter, of een aantal deelnemers, het eindrapport.

Moeten alle deelnemers het met ieder voorstel eens zijn?

Nee, er hoeft zeker geen unanimiteit te zijn. Per aanbeveling geven de deelnemers aan of ze er onoverkomelijke bezwaren tegen hebben of niet. Het gaat er dus niet om of mensen het volledig eens zijn met de aanbeveling, maar in welke mate ze ermee in kunnen stemmen. Dit resulteert in percentage dat de mate van consensus aangeeft.

En krijgen mensen dan niet de hele tijd ruzie? 

Nee. Natuurlijk zijn er soms felle discussies tijdens een burgerberaad, en die zijn ook heel nuttig: ze maken duidelijk waar de pijn zit. Onenigheid kan het begin zijn van het zoeken naar de beste oplossingen.

Je kunt je voorstellen dat de deelnemers aan een burgerberaad wel de hele tijd ruzie zouden krijgen als ze met elkaar in debat zouden gaan, want daar gaat het om winnen of verliezen. Het doel van een burgerberaad daarentegen is gezamenlijk tot aanbevelingen komen.

Het overleg binnen een burgerberaad is daarom zo opgezet dat mensen actief naar elkaar luisteren, kritisch nadenken en het respectvol met elkaar oneens zijn. Ze worden daarbij geholpen door onafhankelijke gespreksbegeleiders die ervoor zorgen dat mensen elkaar proberen te begrijpen en dat iedereen aan het woord komt – ook de mensen die het niet gewend zijn om publiekelijk te spreken. Op die manier wisselen deelnemers perspectieven uit, waardoor de ruimte ontstaat om ook van perspectief te veranderen.

De deelnemers leren om voorbij ideologische, culturele en religieuze verschillen te kijken. In de praktijk blijkt dat mensen met heel verschillende opvattingen het over dezelfde oplossingen eens kunnen worden. Sterker nog: hoe diverser de groep die meedoet, hoe groter de kans dat die  nieuwe, originele ideeën verzint^* – dat is de kracht van een burgerberaad.

Zeker wel tijdrovend! Krijgen de deelnemers er iets voor terug?

Ja, democratie is hard werken. En tijd is essentieel bij een burgerberaad: tijd om over het onderwerp te leren, tijd om te overleggen en tijd om tot besluiten te komen. Daarom duren de meeste burgerberaden ongeveer zes tot negen maanden: gedurende die periode komen de deelnemers ongeveer elke maand een weekend samen (gemiddeld zeven keer). 

Iedereen moet mee kunnen doen, dus alle praktische hobbels (reiskosten, accommodatie, kinderopvang, verlof of vervanging voor werk/mantelzorg) worden door de organisatie weggenomen. 

Rijk zal je er niet van worden (meestal krijg je een dagvergoeding van rond de tachtig euro), maar meedoen levert wel wat op: deelnemers krijgen meer vertrouwen in hun eigen kunnen én in de politiek. Wat het verder oplevert: meer zeggenschap en een sterkere democratie waarin burgers en politici elkaar als gelijkwaardige partners beschouwen.

Is een burgerberaad duur?

Hangt ervan af wat je duur noemt. Het recente Franse burgerberaad over het klimaat kostte in totaal 5,4 miljoen euro (inclusief accommodatie, logistiek, dagvergoedingen, begeleiding).^* Stel dat een nationaal burgerberaad in Nederland even duur is, dan zijn de kosten eenmalig ongeveer gelijk aan de jaarlijkse personeelskosten van onze Eerste Kamer (de totale kosten van de Eerste Kamer zijn in 2020 geraamd op zo’n 17 miljoen euro; die van de Tweede Kamer op 31,5 miljoen).^*

Jullie klinken heel enthousiast, maar willen mensen hier wel aan meedoen? Een schampere twee procent van de kiesgerechtigde Nederlanders is lid van een politieke partij, terwijl veel mensen zich afkeren van de politiek. Weinig animo om in een burgerberaad te gaan zitten, lijkt het.

Dat zou je zeggen, maar het tegendeel is waar. Uit onderzoek in het Verenigd Koninkrijk^* blijkt namelijk dat juist mensen die zich hebben afgekeerd van de politiek graag meedoen aan dit soort initiatieven. Zij keerden de politiek meestal de rug toe uit teleurstelling of frustratie, omdat ze niet gehoord worden, maar niet uit desinteresse; een uitnodiging voor deelname aan een burgerberaad ervaren ze als een teken dat ze serieus genomen worden.

Oké, ik ben om. Hoe word ik ingeloot?

Eh, je kunt jezelf niet opgeven. Wij ook niet. Dan zou het probleem van inspraakavonden terugkomen: overleg tussen belanghebbenden (geen windmolen in mijn achtertuin!) en mensen die bovengemiddeld geïnteresseerd zijn in politiek. 

De deelnemers aan een burgerberaad worden geloot, zodat zij een betere afspiegeling van de samenleving vormen en er ook mensen aan het woord komen die niet vaak van zich (kunnen) laten horen. Bijvoorbeeld omdat ze niet weten hoe, of omdat ze tot een minderheid behoren, of juist tot de ‘stille meerderheid’.

Hoe gaat de loting dan wel in z’n werk?

Het doel van de loting is iedere burger van een land (of iedere inwoner van een gemeente of provincie) evenveel kans geven om geselecteerd te worden. De uiteindelijke groep – van meestal 100 of 150 deelnemers – vormt een representatieve afspiegeling van de samenleving. Er zijn verschillende manieren om dat te regelen.

De populairste methode^* maakt gebruik van twee stappen. In de eerste stap wordt een willekeurige, grote groep mensen benaderd met de vraag of zij mee zouden willen doen aan het burgerberaad. Zij ontvangen een korte uitnodiging in de post, per mail, of per telefoon. Ze kunnen vervolgens ingaan op de uitnodiging, of niet. 

Daarna wordt, opnieuw door loting, een representatieve afspiegeling van de samenleving geselecteerd uit de groep geïnteresseerden. (De technische term hiervoor is een ‘gestratificeerde steekproef’.) Het lot bepaalt en niemand heeft het recht om de samenstelling van de groep te wijzigen. Het resultaat is een mini-versie van de samenleving. 

Zo verliep bijvoorbeeld de selectie voor het recente burgerberaad over het klimaat in Frankrijk. Eerst zijn door een computer 255.000 willekeurige telefoonnummers gegenereerd. Al die mensen zijn gebeld met de vraag of ze, in principe, mee zouden willen doen aan een burgertop over het klimaat. Uit de groep van de mensen die ‘ja’ zei, is vervolgens een representatieve afspiegeling van de Franse samenleving geselecteerd: 49 procent van de deelnemers was man, 51 procent was vrouw; 62 procent kwam uit de stad, 15 procent uit kleine gemeentes; een kwart had geen diploma of alleen de middelbare school afgemaakt, een vijfde had een universitair diploma, enzovoort.^*

Een goeie mix, dus. Wat kwam er uit dit burgerberaad in Frankrijk?

President Emmanuel Macron had aan een groep van 150 gelote burgers gevraagd om sociaal rechtvaardige aanbevelingen te doen om de uitstoot van broeikasgassen met 40 procent te verlagen in 2030. De burgers kwamen in totaal met 149 voorstellen op de proppen, zoals een verlaging van de btw op treinkaartjes, een verbod op reclame voor fossiele brandstoffen, en een stop op de bouw of uitbreiding van luchthavens. 

Hoewel de aanbevelingen inderdaad zouden leiden tot de gewenste afname van uitstoot, is er weinig van terechtgekomen. Macron maakte namelijk twee fouten: hij beloofde voorafgaand aan het burgerberaad dat hij de aanbevelingen ‘ongefilterd’ zou overnemen, maar die belofte kon hij niet waarmaken. Niet hij, maar het Franse parlement moet de aanbevelingen namelijk in wetgeving omzetten. 

En dat was fout twee: het burgerberaad was een soloactie van Macron. Hij passeerde het parlement doordat hij ze niet betrok bij de formulering van de opdracht voor het burgerberaad. Met als gevolg dat het parlement weinig happig was om de uitkomst van het burgerberaad om te zetten in wetgeving. Slechts 10 procent van de aanbevelingen is omgezet in wetgeving, 37 procent is afgezwakt of aangepast en 53 procent werd afgewezen. Tot grote frustratie en teleurstelling van de deelnemers en van veel Fransen – een averechts effect dus.

Hoe is zo’n echec te voorkomen?

Door duidelijke afspraken vooraf te maken en je daaraan te houden. Dat wordt dan ook een van de belangrijkste maatstaven waaraan het burgerberaad van de gemeente Amsterdam kan worden beoordeeld.

De stad managet de verwachtingen alvast. Het gaat hier, schrijft de verantwoordelijke wethouder Marieke van Doorninck van Ruimtelijke Ontwikkeling en Duurzaamheid, om een ‘mini burgerberaad’, een experiment met een compacte vraag en een korte looptijd. De stad wil ervaring opdoen met deze vorm van nieuwe democratie en ‘leren hoe een burgerberaad op een goede manier gefaciliteerd en toegepast kan worden in de stad.’^*

Het college van B en W heeft toegezegd dat het ‘de aanbevelingen uit het mini burgerberaad [overneemt]... en aan de raad [zal] voorleggen’. Maar let op: er zijn wel voorwaarden. Als de gelote Amsterdammers bestaand beleid overhoop gooien, onbetaalbare voorstellen doen of voorstellen waar de gemeente helemaal niet over gaat, dan zal de gemeente die voorstellen naast zich neerleggen. Dus als het Amsterdamse burgerberaad voorstelt om Schiphol te sluiten, om maar iets te noemen, zal dat voorstel niet worden overgenomen.

En wie begeleidt het proces? Hoe zorg je dat die club onafhankelijk is?

Wie de leiding krijgt in Amsterdam, is nog niet duidelijk. De opzet en begeleiding van een burgerberaad wordt normaliter verzorgd door een onafhankelijke organisatie, die zelf geen belang heeft bij het onderwerp. In het Verenigd Koninkrijk, waar recent een burgerberaad over het klimaat is georganiseerd, werd het proces opgezet en begeleid door Involve en de Sortition Foundation, organisaties die veel ervaring hebben met deliberatieve processen. De Convention Citoyenne pour le Climat in Frankrijk werd georganiseerd door de Sociale, Economische en Ecologische Raad (vergelijkbaar met de Nederlandse SER), onder toezicht van een commissie die de onafhankelijkheid en transparantie waarborgde. Andere organisaties die deliberatieve processen begeleiden zijn bijvoorbeeld G1000 en Democracy R&D.

Dus jullie gaan het niet zelf organiseren?

Nee, wij zijn geen onafhankelijke organisatie. Als er in Nederland een burgerberaad komt, is het aan de burgers die worden ingeloot om voorstellen te doen, niet aan de voorstanders van deze democratische vernieuwing.

Bepaalt die onafhankelijke organisatie dan ook welke informatie wordt besproken?

Nee. Meestal vraagt die een team van experts om in kaart te brengen welke documenten en sprekers van belang zijn. Zoals gezegd mogen de deelnemers ook zelf om aanvullende informatie vragen en kunnen zij sprekers voordragen. Als je als deelnemer aan een burgerberaad over klimaat deelneemt en een klimaatontkenner wilt vragen om te komen spreken, dan kan dat dus.

En de lobbyisten van het bedrijfsleven, praten die mee?

Nee, tenzij de deelnemers aan het beraad hen uitnodigen om hun verhaal te delen. Of als een lobbyist wordt ingeloot, dat kan ook. Maar bedenk: iedereen die wordt ingeloot, heeft wel een belang. De een is huiseigenaar, de ander arbeidsongeschikt – je eigen situatie kleurt je overwegingen. Maar een huiseigenaar kan bijvoorbeeld ook moeder en arts en mantelzorger zijn, waardoor ze – anders dan een lobbyist – nooit één enkel belang zal dienen.

Het feit dat lobbyisten niet bij voorbaat grip hebben op de uitkomst, is een groot voordeel van een burgerberaad. Nederland telt duizenden professionele lobbyisten die fulltime bezig zijn om politieke besluiten in het voordeel van hun opdrachtgever uit te laten vallen. Multinationals hebben veel meer lobbyisten in Den Haag rondlopen dan bijvoorbeeld de zorgsector of milieuclubs. Dat is geen gelijk speelveld en weinig democratisch: niemand weet welke lobbyisten met welke politici over welke onderwerpen spreken en welke afspraken zij maken.

Dat is een reden waarom de actievoerders van Extinction Rebellion er alles aan doen om een burgerberaad over het klimaat voor elkaar te krijgen. Fossiele energiebedrijven besteden nu tientallen miljoenen^* aan het beïnvloeden van het klimaatbeleid. ‘Lobby eruit, burgers erin’, zegt Extinction Rebellion daarom. Dan gaat het een stuk eerlijker.

Dat willekeurige burgers een eerlijke afweging maken, is ook het idee van juryrechtspraak. Is een burgerberaad daarmee te vergelijken?

Ja en nee. Ja, want bij juryrechtspraak worden willekeurige mensen opgeroepen om deel te nemen en komen zij via dialoog tot een antwoord (schuldig of niet). Maar daar houdt de overeenkomst op. Burgerjury’s bestaan uit gelote deelnemers, maar zij vormen niet noodzakelijk een representatieve groep: er vindt alleen loting plaats, geen stratificatie (uitsplitsing naar geslacht, leeftijd, enzovoort), waardoor je in theorie een jury kunt krijgen die bijvoorbeeld alleen uit mannen bestaat. Bij een burgerberaad zit écht een afspiegeling van de samenleving in de zaal.  

Een ander groot verschil is dat juryleden hun oordeel moeten baseren op de pleidooien van slechts twee partijen, de verdediging en de aanklager. Bij een burgerberaad worden deelnemers geïnformeerd door een hele waaier aan bronnen. Hierdoor zijn zij in staat het onderwerp vanuit veel meer perspectieven te bekijken. Dat verkleint niet alleen de kans op polarisatie binnen de groep, maar ook het risico op vastlopen.

Waarschijnlijk is het geen toeval dat juist in Canada, het VK, Ierland, Frankrijk en België al met burgerberaden wordt gewerkt. Deze landen kennen juryrechtspraak, dus daar worden gelote burgers allang betrokken bij complexe beslissingen. 

Is het niet een beetje gek dat een klein groepje burgers het beleid gaat bepalen voor de rest?

Het burgerberaad bepaalt het beleid niet; het parlement of de gemeenteraad moet de aanbevelingen nog goedkeuren.

Uit eerdere ervaringen blijkt dat mensen die zelf níét meedoen aan een burgerberaad, de uitkomst ervan wél vertrouwen, zolang de selectie van deelnemers door een loterij tot stand is gekomen.^*

Iedereen had evenveel kans om mee te doen en er zit sowieso iemand met jouw profiel tussen de deelnemers. Jij hebt misschien niet direct inspraak, maar iemand zoals jij wel. Dat vergroot het draagvlak voor de maatregelen die door de deelnemers worden voorgesteld.

Dat laatste is de reden waarom Ed Nijpels, voorzitter van het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord, voor een burgerberaad pleit. Het zou leiden tot ‘de betrokkenheid, steun en draagvlak die het klimaatbeleid nodig heeft’.

Ik krijg de indruk dat jullie groot voorstander zijn van het organiseren van burgerberaden. Maar stel, er komt een burgerberaad over het klimaat en de deelnemers zeggen: ‘Weg met het klimaatbeleid, van ons hoeft die energietransitie niet.’ Vinden jullie een burgerberaad dan nog steeds zo’n goed idee?

Ja – hoe pijnlijk ook, maar als dat de uitkomst is, dan is dat zo. Maar let op: in het geval van een burgerberaad over het klimaat, zou de opdracht waarschijnlijk zijn om maatregelen voor te stellen die de CO2-uitstoot (verder) verminderen. 

Zelfs als burgers wél het mandaat kregen om de hele energietransitie af te schrijven, dan nog is het onwaarschijnlijk dat ze dat zouden doen. Nederlanders vinden het belangrijk dat klimaat en milieu beschermd worden, blijkt uit onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving, ‘en er is een breed draagvlak voor de energietransitie onder burgers’, schrijft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in een recent rapport.^*

Tegelijk signaleert het SCP ook dat ‘de steun afkalft wanneer het meer concrete maatregelen betreft’. Het is daarom essentieel, concludeert het planbureau, ‘dat burgers het gevoel hebben dat ze worden meegenomen in de besluitvorming’. Dat vraagt om een ‘inclusieve benadering, waarin iedereen zich gezien en gehoord voelt, maar ook mee kan’. Een burgerberaad over het klimaat kan daarvoor zorgen.

En wat als er een die-hard klimaatontkenner of complotdenker tussen de gelote burgers zit?

Die persoon heeft net zo veel spreekrecht als de rest; binnen een burgerberaad is er geen taboe op afwijkende perspectieven. Tegelijk kunnen goede, onafhankelijke gespreksbegeleiders voorkomen dat één iemand of een klein groepje mensen het hele proces overneemt.

Als politici een serieus mandaat geven aan burgers, doen ze dan afstand van hun macht?

Nee. Het parlement blijft verantwoordelijk voor wetten; het kabinet blijft verantwoordelijk voor de uitvoering daarvan. Maar gekozen en ongekozen politici kunnen de kennis en creativiteit van burgers gebruiken om hun eigen werk makkelijker te maken. Ze hoeven niet zelf alle hete kolen uit het vuur te halen, maar kunnen daarbij de hulp van burgers inroepen. Dat is goed voor het vertrouwen in de democratische rechtsstaat: in dit land bestuurt het volk echt zichzelf.

Daarom gaan er wel stemmen op om burgerberaden niet af en toe te organiseren, maar tot een vast onderdeel te maken van het democratisch bestel. In Duitstalig België zijn ze al zover; daar bestaat sinds vorig jaar een permanente Bürgerrat, die naast het parlement functioneert. Die raad bestaat uit 24 gelote burgers die voor anderhalf jaar zitting nemen. In die anderhalf jaar kunnen zij drie keer een burgerberaad met 50 deelnemers initiëren over een onderwerp dat het parlement volgens hen onvoldoende heeft opgepakt.

Is er in de Nederlandse politiek wel genoeg steun voor burgerberaden?

Er is opvallend brede steun en het momentum voor serieuze burgerinspraak lijkt te groeien in Nederland.

CDA, D66, GroenLinks, Partij voor de Dieren, Volt, Bij1 en SGP hebben in hun meest recente verkiezingsprogramma opgenomen dat burgerberaden moeten gaan meebesluiten over belangrijke thema’s zoals het klimaatbeleid. De VVD noemt geen specifieke vorm, maar wil ook dat ‘burgers en bedrijven die in de praktijk met [bepaald] beleid te maken krijgen’, worden betrokken bij het opstellen van dat beleid.

In oktober 2020 werd in de Tweede Kamer bovendien een motie van acht politieke partijen aangenomen waarmee het kabinet de opdracht krijgt de voor- en nadelen van zo’n burgerberaad over het klimaatbeleid te onderzoeken. 

Er werd een commissie onder leiding van oud-ombudsman Alex Brenninkmeijer aan het werk gezet, die inmiddels positief heeft geadviseerd over de inzet van burgerberaden. Het demissionaire kabinet reageerde op dat advies met de vaststelling dat burgerberaden ‘onder bepaalde randvoorwaarden een kansrijke aanvulling op onze representatieve democratie’ zijn. Tijdens de huidige formatie zou een besluit moeten vallen over de inzet van burgerberaden voor het klimaatbeleid.

Veroorzaakt méér inspraak niet ook méér vertraging?

Dat zou je zeggen, maar in het geval van burgerberaden is het tegendeel waar. Die worden georganiseerd rond ingewikkelde en beladen onderwerpen, waar de politiek nauwelijks op vooruitkomt. Of het nu abortuswetgeving is in Ierland of klimaatwetgeving in Frankrijk: na vele jaren stilstand kon een burgerberaad relatief snel een doorbraak forceren.

Dankzij wetenschappelijk onderzoek weten politici al dertig jaar dat er een serieuze koerswijziging nodig is om de opwarming van de planeet tegen te gaan. Toch is de politiek, ook in Nederland, er in die drie decennia niet in geslaagd om toereikend klimaatbeleid te ontwikkelen. In Frankrijk lag er negen maanden na de eerste bijeenkomst een set aanbevelingen die toereikend zijn om de uitstoot van broeikasgassen voor 2030 substantieel te verlagen. Dertig jaar versus negen maanden… dat is geen vertraging, maar een enorme versnelling.

Onze kijktips:

• De Tegenlicht-uitzending ‘Top der onmisbaren’
• Dit interview met David Van Reybrouck in Buitenhof
• De documentaire When Citizens Assemble van Patrick Chalmers
• Deze serie livecasts in Pakhuis de Zwijger over Europese klimaatburgerberaden
• Dit gesprek over de mogelijkheden van een burgerberaad over het klimaatbeleid

En om te lezen, rapporten...:

• De artikelen van het Knowledge Network on Climate Assemblies (KNOCA)
• G1000 Nederland, Handboek
• OECD-rapport 'Catching the Deliberative Wave'
• Extinction Rebellion, Burgerberaad-gids

… artikelen…:

1. 'Citizens Assemblies are Increasingly Popular. Do They Work?', The Economist
2. Ieva Cesnulaityte, 'How Ostbelgien became a trailblazer in deliberative democracy,' Medium
3. Bas Mesters, 'Een cadeau aan de politiek', De Groene Amsterdammer
4. Graham Smith, 'Citizens’ assembly: what we’ve learned about the kind of climate action the public wants to see', The Conversation
5. Nathan Heller, 'Politics without Politicians', The New Yorker

… recente pleidooien...:

1. Daan Roovers en Eva Rovers, 'Laat burgers politici helpen: organiseer een burgerberaad', NRC Handelsblad
2. Jelmer Mommers, Eva Rovers e.v.a., 'Kabinet, de burger wil écht meepraten over klimaatbeleid', de Volkskrant
3. Ed Nijpels, 'Geef burgers via panels een stem in het klimaatbeleid,' NRC Handelsblad
4. Het Burgerparlement, een oproep voor burgerinspraak in België.

… en tot slot, boeken:

• Hélène Landemore, Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the Twenty-First Century (2020)
• Rebecca Willis, Too Hot to Handle: The Democratic Challenges of Climate Change (2020)
• Manuel Arriaga, Rebooting Democracy: A Citizen’s Guide to Reinventing Politics (2014)
• David Van Reybrouck, Tegen verkiezingen (2013)