Komen politici er niet uit? In deze landen vragen ze het aan burgers

Op 16 augustus 2012 om 22.31 uur begon de aarde in Huizinge te bewegen. Nu waren de bewoners wel wat trillingen gewend – het dorp ligt boven het midden van het Groningse gasveld.

Maar dit was anders. 

De beving duurde veel langer. De bodem ging tekeer. Tot tientallen kilometers verderop sneuvelden glazen, scheurden vloeren, dwarrelde pleister en raakten muren ontwricht. Dit was ‘de grote klap’, de hevigste aardbeving die Groningen heeft meegemaakt.

Met letterlijk één klap werd duidelijk hoe gevaarlijk de gaswinning in Groningen is. Voor het eerst sinds de bevingen in 1986 begonnen, erkende de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) dat gaswinning daadwerkelijk de oorzaak was.^*

Je zou verwachten dat er op zo’n moment van acute crisis snel gehandeld zou worden door de politiek. Dat de veiligheid van inwoners voorop zou staan. Dat die inwoners gevraagd zou worden hoe de schade zo goed mogelijk gecompenseerd kan worden, waar ze behoefte aan hebben. 

En je zou verbindend leiderschap verwachten. Een premier of minister die het land toesprak met de woorden: ‘Mensen, we hebben met zijn allen jarenlang geprofiteerd van die gasbel in Groningen, maar dit blijkt levensgevaarlijk. Hoe vinden jullie dat we hier als land mee om moeten gaan? Wat is de beste koers voor ons gemeenschappelijk belang, nu en in de toekomst?’

Maar in plaats daarvan bleef de landelijke politiek polderen. Er werden beloftes gedaan om gedupeerden tegemoet te komen, om te zoeken naar manieren om aardbevingen tegen te gaan, maar het ging te langzaam en met te weinig oog voor de bewoners – zo oordeelde ook de Raad van State. Het duurde nog tot de tweede grote aardbeving, in januari 2018, voordat de regering beloofde om de gaswinning te halveren.

Maar ook daarna vlotte het niet. De aardbevingen werden behandeld als lokaal probleem en de schade werd geïnventariseerd door de veroorzaker, wat leidde tot een grillige en trage afhandeling. Het resultaat van dit halfslachtige beleid: meer aardbevingen, meer schade, meer trauma’s, minder vertrouwen in de overheid.

De politiek heeft hulp van burgers nodig

De aardbevingen in Groningen zijn typerend voor de manier waarop de landelijke politiek heikele kwesties voor zich uit schuift. Sluimerende problemen veranderen zo in crises: een paar trillingen in de jaren tachtig ontpopten zich in 2012 tot een veiligheidscrisis. Op diezelfde manier ontwikkelde ook het stikstofprobleem zich tot een stikstofcrisis, het tekort aan huisvesting tot een wooncrisis en klimaatverandering tot een klimaatcrisis. De Haagse politiek draalt, schuift vooruit en draait zichzelf zo steeds verder vast zonder veel verder te komen.

Nederland is daar niet uniek in. Maar anders dan in veel andere Europese landen beseft het grootste deel van de landelijke politiek nog niet dat ze uit haar zelfgijzeling bevrijd kan worden door ons – de bevolking.

Nederland loopt achter, maar het voordeel daarvan is dat we het wiel niet zelf uit hoeven te vinden

Door heel Europa worden zogenoemde burgerberaden ingezet bij kwesties waar de politiek niet uitkomt. In zo’n burgerberaad gaan gelote inwoners met elkaar op zoek naar oplossingen voor taaie maatschappelijke problemen. Van een nieuwe grondwet in Bosnië en Herzegovina tot abortuswetgeving in Ierland, en van coronamaatregelen in Duitsland tot klimaataanpak in onder meer Frankrijk, Schotland en Denemarken.

Problemen waar de politiek al jaren mee worstelt, lossen burgers zo binnen enkele maanden op. Dat leidt tot minder polarisatie, meer vertrouwen tussen politiek en samenleving, en beter beleid.

Nederland loopt achter, maar het voordeel daarvan is dat we het wiel niet zelf uit hoeven te vinden. Daarom: tien lessen uit andere landen voor geslaagde nationale burgerberaden in Nederland.

1. Formuleer een open, niet-sturende vraag

Hét klassieke voorbeeld van een geslaagd burgerberaad vond in 2016 plaats in Ierland. Zowel de Ierse samenleving als de politiek was op dat moment al tientallen jaren diep verdeeld over de strenge abortuswetgeving in het land. Het publieke debat raakte oververhit, politieke partijen stonden lijnrecht tegenover elkaar. Enkele referenda over aanpassing van de abortuswetgeving liepen op niets uit – behalve meer polarisatie. Daarom stelde de regering een burgerberaad in: 99 gelote Ieren kregen de opdracht zich over de kwestie te buigen en aanbevelingen te doen.

Maar wat voor vraag leent zich voor zo’n heikel onderwerp?

Om te beginnen: een vraag die niet gesloten is (ben je voor of tegen abortus?), maar open: moet het grondwettelijk verbod op abortus behouden blijven, verworpen of aangepast worden? En in het geval van aanpassing: hoe dan?

Slim, want met zo’n open vraag voorkom je polarisatie en stuur je de uitkomst niet een bepaalde kant op. Op die manier zijn de deelnemers vrij om een onderwerp van alle kanten te bekijken en aanbevelingen te bedenken die recht doen aan de veelkantigheid van het onderwerp.

2. De politiek geeft van tevoren aan hoe en wanneer de aanbevelingen politieke opvolging krijgen

Een paar jaar na Ierland organiseerde ook Frankrijk een nationaal burgerberaad. In 2019 werd aan 150 gelote Franse burgers gevraagd hoe het land de CO2-uitstoot voor 2030 op een sociaal rechtvaardige manier met 40 procent kan verminderen.

Zeven maanden later presenteerde het burgerberaad een omvangrijk pakket maatregelen, waarmee die reductie zelfs al sneller bereikt kon worden. 

Maar het pakte anders uit. Hoewel president Macron vooraf nog had beloofd dat hij de aanbevelingen ‘ongefilterd’ zou overnemen, liet hij de deelnemers tijdens de presentatie weten dat hij drie ‘jokers’ zou inzetten voor klimaatplannen die hem te ver gingen.

Een paar maanden later volgde een nog grotere teleurstelling. Van de maatregelen die over waren gebleven, bleek het overgrote deel te stranden in de Franse Senaat. Die had zich namelijk niet vooraf gecommitteerd aan de uitkomst van het burgerberaad. 

De les: de wetgevende macht moet vooraf betrokken zijn en (mede) de opdracht geven voor het burgerberaad. De politiek geeft vooraf aan dat aanbevelingen in principe overgenomen worden als ze aan bepaalde voorwaarden voldoen. Ook handig: de politieke opdrachtgever beschrijft vooraf hoe de procedure van opvolging er achteraf uit zal zien.

3. Vertrouw burgers

Zowel het Ierse als het Franse burgerberaad laat zien: willekeurig gelote burgers zijn heel goed in staat om slimme, constructieve voorstellen te ontwikkelen voor ingewikkelde of gepolariseerde problemen. Maar dan moeten ze wel het vertrouwen van de politiek krijgen. 

Inwoners vertrouwen betekent ook dat de politiek op afstand blijft

In België, en dan met name in het Duitstalige Ostbelgien, is dat vertrouwen er. Sinds 2019 is daar, naast het gemeenschapsparlement, een permanent burgerberaad geïnstalleerd. Gelote inwoners nemen anderhalf jaar zitting in deze Bürgerrat. In overleg met andere burgers bepalen zij over welke drie thema’s in die periode burgerberaden georganiseerd zullen worden. Vaak zijn dat onderwerpen waarvan inwoners vinden dat ze onvoldoende aandacht krijgen van de politiek – van zorg tot betaalbare volkshuisvesting.

Inwoners vertrouwen betekent ook dat de politiek op afstand blijft. Ze kan de opdracht geven, maar het ontwerp, de samenstelling van het programma en de uitvoering van het burgerberaad zijn in handen van een onafhankelijke non-profitorganisatie.

4. Zorg voor een goede afspiegeling van de maatschappij

Alle inwoners van een land moeten naar een burgerberaad kunnen kijken en denken: daar zit iemand zoals ik. In Frankrijk, een van de meest pluriforme landen van Europa, slaagden ze erin om van het burgerberaad inderdaad een soort mini-Frankrijk te maken. 

Hoe? Met een gewogen loting, waarin kenmerken zoals leeftijd, opleidingsniveau en postcodegebied meegewogen worden. 

Maar demografische kenmerken zeggen natuurlijk niet alles over hoe mensen over bepaalde onderwerpen denken. Voor het Schotse burgerberaad over klimaat werd daarom aan mogelijke deelnemers ook gevraagd naar hun houding ten opzichte van het onderwerp: maakte men zich geen, een beetje of veel zorgen om klimaatverandering? Zo ontstaat een nog betere dwarsdoorsnede van de samenleving, en weet je zeker dat er niet alleen mensen meedoen die zich bovengemiddeld druk maken over het klimaat.

Mensen die ingeloot zijn, bepalen zelf of ze mee willen doen. Veel mensen diskwalificeren zichzelf echter. Meestal omdat ze denken dat ze niet genoeg van het onderwerp af weten. Daarom nog een les: benader ingelote mensen persoonlijk, bijvoorbeeld door te bellen of langs te gaan. Dan kun je toelichten dat ze geen expert hoeven te zijn of specifieke opleiding nodig hebben, maar dat het gaat om hun ideeën en levenservaring.

5. Neem barrières voor deelname weg

Voor ingelote burgers zijn er ook praktische redenen om deelname aan een burgerberaad te weigeren. In Ierland bedankten veel mensen omdat ze anders vrij moesten nemen of kinderopvang moesten regelen. Gaandeweg vielen om die reden ook deelnemers uit. En hoe meer mensen afhaken, hoe minder representatief de samenstelling van het burgerberaad wordt.

Kortom: de mensen die ingeloot worden en mee willen doen, moeten ook mee kúnnen doen. In onder meer Frankrijk, Schotland en Duitstalig België kregen deelnemers daarom een dagvergoeding, onkostenvergoeding en vergoeding van bijvoorbeeld kinderopvang. 

6. Zorg voor gebalanceerde, transparante informatie

De informatie waar deelnemers zich op baseren is natuurlijk bepalend voor hun aanbevelingen over het onderwerp. Die informatie mag daarom niet sturend of eenzijdig zijn, maar moet zo gebalanceerd mogelijk zijn. Ook moet alle documentatie openbaar zijn, zodat iedereen weet waarop het burgerberaad zich baseert. In Frankrijk – en bij de meeste andere burgerberaden – werd een onafhankelijke commissie van experts aangewezen die een basisprogramma samenstelde. 

Daarnaast moeten de deelnemers vooral zelf informatie en sprekers kunnen aanvragen. In Ierland vroegen de leden om getuigenissen van vrouwen die met abortuswetgeving te maken hadden gehad. En in Frankrijk kwamen op verzoek van deelnemers ook klimaatsceptische deskundigen spreken.

7. Gelijkwaardig overleg is het magische ingrediënt

Een burgerberaad leent zich goed voor complexe, gepolariseerde onderwerpen. En dat kwam bijvoorbeeld goed van pas in Bosnië en Herzegovina, waar het politieke stelsel ongekend ingewikkeld is – en de politieke besluitvorming op z’n zachtst gezegd stroperig. 

Het land heeft drie presidenten, 149 ministers en een grondwet die helemaal ontworpen is rond drie etniciteiten: Bosniakken, Kroaten en Serven. Andere bevolkingsgroepen, zoals Joden en Roma, komen er niet in voor. Discriminatie, oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, nadat een aantal inwoners daar een zaak hadden ingediend. 

Stel je geen walhalla voor: het kan stevig knetteren tussen de deelnemers, en dat is ook de bedoeling

Hoe zouden de grondwet en het politieke systeem er dan wel uit moeten zien? Die vraag werd begin 2022 voorgelegd aan een burgerberaad. Dankzij gewogen loting zaten alle etniciteiten aan tafel. En wat bleek? Etniciteit was voor de deelnemers geen relevant principe om een grondwet op te baseren. Zij deden aanbevelingen voor een grondwet die veel meer gericht zou zijn op het tegengaan van politieke corruptie, en op gelijke rechten en kansen voor álle inwoners.

Het hart van een burgerberaad is het overleg, de deliberatie. Het uitwisselen van perspectieven is daarbij belangrijker dan overtuigen. Dialoog dus, in plaats van debat. Op die manier krijgen deelnemers meer begrip voor elkaar en ontdekken ze onderlinge overeenkomsten, die ze gebruiken om samen oplossingen te bedenken. Maar stel je geen walhalla voor: het kan stevig knetteren tussen de deelnemers, en dat is ook de bedoeling. Alle verschillende perspectieven komen aan bod, ook als die onverenigbaar zijn of lijken.

Om de gesprekken zo gelijkwaardig mogelijk te laten verlopen, is het belangrijk dat er onafhankelijke gespreksbegeleiders aanwezig zijn. Deze begeleiders mengen zich niet inhoudelijk in het gesprek, maar zorgen ervoor dat iedereen aan het woord komt en niemand het gesprek domineert.

8. Betrek de hele samenleving 

Een goed burgerberaad staat in directe verbinding met de samenleving – voor, tijdens en na afloop van het proces. Zo kon de Schotse bevolking al ruim voor het begin van het klimaatburgerberaad via een online platform suggesties doen over gespreksthema’s en deskundige sprekers. 

Daarnaast informeerde een publiekscampagne de bevolking wanneer het burgerberaad zou plaatsvinden, welke vraag centraal stond, wat de kosten waren, hoe de selectie van deelnemers en experts zou plaatsvinden, en hoe de onafhankelijkheid gewaarborgd zou worden. Het hele burgerberaad was bovendien via livestreams te volgen. Inhoudelijke inbreng vragen van de samenleving kan natuurlijk ook. In Ierland bijvoorbeeld vroeg het burgerberaad de bevolking om persoonlijke opvattingen over abortuswetgeving in te sturen.

De uiterste vorm om de hele bevolking te betrekken bij een burgerberaad is de organisatie van een referendum rondom de uitkomst. In Ierland was dat verplicht, omdat het om een grondwetswijziging ging. Maar niet alle onderwerpen lenen zich voor een referendum, omdat daarmee een complex onderwerp alsnog gereduceerd wordt tot een voor-of-tegen-vraag. Om dat te voorkomen wordt ook wel gepleit voor een combinatie van een burgerberaad met een meerkeuzereferendum of een preferendum. 

9. Begin op tijd en neem de tijd

Een burgerberaad verdient tijd – om het proces te ontwerpen, een goede loting uit te voeren, experts en ervaringsdeskundigen te verzamelen, en een goede digitale omgeving op te zetten. Ook het leren en delibereren kost tijd. Hoeveel is afhankelijk van het onderwerp: het minimum is vier volle dagen, maar vaak gaat het om vier of vijf weekends.

Begin ook op tijd.

Want wat als er na de aardbeving van 2012 begonnen was met een burgerberaad over de gaswinning in Groningen, of na de eerste coronagolf met een burgerberaad over een langetermijnstrategie rond de pandemie? Dat zou mogelijk een hoop ellende, zwabberend beleid en maatschappelijke woede hebben kunnen voorkomen. 

10. Leer en herhaal

Eén burgerberaad maakt nog geen nieuwe democratie. Meer vertrouwen tussen politiek en samenleving, beter beleid voor de lange termijn, minder invloed van lobbygroepen en partijbelangen – het komt er pas echt als burgerberaden een regelmatig terugkerend verschijnsel worden, een vanzelfsprekend onderdeel van de democratische besluitvorming.

Inwoners die deelnemen ervaren dat ze tot veel meer in staat zijn dan ze vaak zelf denken

Daarom hebben de Belgische^* en Duitse^* regering burgerberaden in hun regeerakkoord opgenomen om zo de besluitvorming te verbeteren, en hebben Duitstalig België en Parijs permanente burgerberaden ingesteld. In politiek België wordt zelfs hardop nagedacht over het omvormen van de Senaat tot een geloot burgerparlement.

De voordelen van permanente burgerberaden? Ze zorgen voor structurele inbreng van inwoners bij nieuw beleid. Ze stellen hun eigen agenda op en zorgen ervoor dat aanbevelingen opgevolgd worden. Bovendien zijn ze makkelijker en goedkoper te organiseren dan eenmalige beraden. Politici zien steeds weer dat het werkt en dat er goede aanbevelingen uit komen. En de inwoners die deelnemen ervaren dat ze tot veel meer in staat zijn dan ze vaak zelf denken. 

Nu is het aan Nederland

Hoewel sommige Nederlandse gemeenten inmiddels al wel burgerberaden durven in te zetten, loopt de landelijke politiek vreselijk achter op de rest van Europa. Daarom heb ik klimaatminister Rob Jetten onlangs gevraagd om nog dit jaar een landelijk burgerberaad rond het klimaat te organiseren.

Het mooie is: dankzij de vele lessen uit andere landen kunnen we het in Nederland meteen zo goed mogelijk doen. Bijvoorbeeld met een burgerberaad over een duurzaam, rechtvaardig alternatief voor onze gaswinning.

Meer lezen?