Waarom Den Haag zo tergend traag beleid maakt (afstemmen, afstemmen, afstemmen)

Kabinet Rutte IV wist niet te leveren op de grote uitdagingen waar het voor stond: klimaat, stikstof, wonen, en ons desolate toeslagenstelsel. Uiteindelijk liet Rutte de boel liever klappen op asielbeleid. Lees Marc Chavannes’ scherpe analyse van de val van het kabinet.

Deze coalitie was geen gelukkig huwelijk, maar de problemen waarover het kabinet is gevallen bestaan al veel langer – al decennia. Hoog tijd om de vraag te stellen die er echt toe doet: waarom lukt het maar niet om vooruitgang te boeken, op klimaat, op stikstof, op de woningmarkt, op toeslagen, en jawel, op asielbeleid?

Zo’n vijf jaar geleden kwam ik als vers gepromoveerd econoom bij de overheid terecht. Het zal je misschien verbazen, maar het was met gemak de beste werkplek die ik ooit heb gehad. Van buiten zien die ministeries er een beetje saai uit, in hun brave kantoorgebouwen versierd met degelijke donkerblauwe logo’s, maar aan de binnenkant puilen ze uit van unieke kennis over allerlei complexe onderwerpen.

De mensen die er werken doen dat met een missie; ze willen Nederland beter maken, winden zich op als beleid niet werkt, en werken als het moet avonden en weekenden door om ons land vooruit te helpen. Het gaf mij energie. Echt, ik meen het: ben je op zoek naar zingeving in je leven? Ga werken bij de overheid.

Toch piept en kraakt de beleidsmachine in Den Haag. We staan voor grote uitdagingen, van klimaatverandering tot de opkomst van China, van een gebrek aan woningen tot een overschot aan stikstof. Hele ambtelijke legers zijn ermee aan de slag, maar oplossingen komen nauwelijks van de grond. Met ons klimaatbeleid halen we de doelen niet, het landbouwakkoord is geklapt, en de woningbouw neemt nauwelijks toe. Hoe komt dat?

Vier jaar bij de overheid, drie grote problemen

In vier jaar bij die overheid – grofweg van het Klimaatakkoord tot en met de coronacrisis – heb ik veel geleerd over waar en waarom Den Haag vastloopt. En over hoe het anders kan.

Om die reden vertrok ik een jaar geleden bij de overheid om een denktank te beginnen, het Instituut voor Publieke Economie. Daar werken we net zo goed aan de grote uitdagingen van deze tijd, maar dan buiten de beleidsmachine.

Met ons onderzoek, bijvoorbeeld naar een alternatief voor het toeslagenstelsel, richten we ons op de lange termijn (voorbij de waan van de dag). We zijn onafhankelijk en onpartijdig, niet langer anoniem en verborgen in een ministerie. We gaan actief in gesprek met beleidsmakers, politici, opiniemakers en journalisten over onze bevindingen, om zo de democratie te versterken.

Maar er is meer dan een denktank nodig om de beleidsmachine weer in beweging te krijgen. Als we een beter functionerende overheid willen, moeten we scherp krijgen waar het nu misgaat. Laten we beginnen bij deze drie grote problemen:

1. De korte termijn wint het van de lange

De problemen van vandaag zijn niet van gisteren. Al voor mijn geboorte was een teveel aan stikstof een politiek probleem. Op de middelbare school, zo rond de eeuwwisseling, vulde onze aardrijkskundeleraar al hele lessen met klimaatverandering. Vanaf 2009, aan het einde van mijn studie, viel de Eurozone bijna uit elkaar door een crisis in Griekenland, met een jarenlange economische crisis tot gevolg. Rond die tijd werd ook het ministerie dat over ruimtelijke ordening ging afgeschaft – woningbouw zou wel aan de markt overgelaten kunnen worden – en begon de woningbouw te kelderen.

Aan wie de taak om die grote problemen op te lossen? Politieke partijen zijn daar steeds minder toe in staat. Tweede Kamerleden hadden in Nederland altijd al minder medewerkers dan parlementariërs in andere landen, en hun werk is alleen maar moeilijker geworden.

De zetels in de Kamer zijn over een hoop partijtjes verdeeld, waardoor de fracties kleiner zijn. De grotere Kamerfracties van vroeger konden zich zogenaamde backbenchers veroorloven, die nog de tijd hebben om zich écht in een onderwerp te verdiepen. Een partij die veel zetels heeft, heeft ook meer geld voor ondersteuning of een wetenschappelijk bureau. Leden van al die kleine fracties moeten het dus zonder doen. Dat blijft behelpen.

Ambtenaren worden door de politiek meegezogen in de maalstroom van wat op dit moment belangrijk líjkt, niet wat op den duur belangrijk ís

Dat er zo veel partijen zijn, betekent ook dat de onderlinge concurrentie toeneemt, terwijl de mediacyclus in het internettijdperk alleen maar sneller is geworden. Dus gaat de aandacht uit naar overleven in het politieke landschap, en minder naar het uitwerken van concrete voorstellen. 

De bal ligt dus bij de ambtenarij, mijn oude collega’s. Maar die worden door de politiek meegezogen in de maalstroom van wat op dit moment belangrijk líjkt, niet wat op den duur belangrijk ís. De laatste rel, het laatste schandaal, de krantenkoppen bepalen het werkritme. Lees ook dit stuk van Jesse Frederik. Met ieder relletje moet de ambtenarij aan de slag: Kamervragen beantwoorden, Kamerbrieven schrijven, bewindspersonen uitleggen wat er wel en niet kan. ‘Ik was wel 90 procent van mijn tijd kwijt aan het weghouden van shit’, hoorde ik laatst van een oud-directeur-generaal. Of deze column, ook van Jesse.

Hoe krijgen we weer aandacht voor de lange termijn?

2. Belangen gaan boven de inhoud

De tweede reden waarom beleid maken moeizaam gaat, laat zich het best samenvatten met een ambtelijk werkwoord: afstemmen.

Het dagelijkse bestaan van de ambtenaar bestaat uit overleggen en schaven aan Microsoft Word-documenten waarin in alle kleuren van de regenboog track changes zijn achtergelaten. Zo bemoeien verschillende ministeries, directies en afdelingen zich met beleid. Al deze onderdelen van de overheid houden rekening met de wensen van politieke partijen, maar ook van vakbonden, werkgeversorganisaties en andere belanghebbenden. Helaas blijft het daar niet bij: ze vertegenwoordigen ook hun eigen belangen.

Toen ik ambtenaar was, werkte ik eens aan een lang ambtelijk rapport over uitdagingen die werden veroorzaakt door de opkomst van China. Daarover lees je meer in dit stuk van Simon van Teutem. Moeten we de export van hoogwaardige chipmachines van het Nederlandse ASML in China toestaan? Is het wel wenselijk dat het Chinese bedrijf Huawei ons 5G-netwerk gaat aanleggen? Een belangrijk rapport over een langetermijnvraagstuk waar we maar geen antwoord op vinden.

Mooi dat daar eindelijk tijd voor werd vrijgemaakt, dacht ik. Tijd voor een heldere analyse.

Maar helaas: iedere zin in het stuk werd afgestemd met negen ministeries. AZ, BZ, BZK, DEF, EZK, FIN, J&V, LNV en SZW. De meeste van deze ministeries hadden zo hun eigen idee over wat het doel van het stuk was: Economische Zaken wilde geld voor het bedrijfsleven, Buitenlandse Zaken wilde geld voor buitenlands beleid, Defensie wilde investeren in defensie, Financiën wilde bezuinigingsopties.

Heb je je weleens afgevraagd hoe die wollige ambtenarentaal toch tot stand komt? Afstemmen dus. Eindeloos afstemmen. Als ik het rapport teruglees, vind ik het maar moeilijk te begrijpen welke punten we er nou mee wilden maken. Best een gek gevoel, bij een tekst die ik ‘zelf’ heb geschreven.

Als een wirwar van (tegenstrijdige) belangen de inhoud overheerst, levert dat zelden een scherpe analyse op. Beleid wordt dan niet in samenwerking gemaakt, maar in onderhandeling. Dat is niet alleen slecht voor de kwaliteit en de leesbaarheid, maar het neemt ook nog eens veel tijd en mensen in beslag. Kunnen we dan echt geen onafhankelijke analyses tot stand brengen in Den Haag? Heeft de politiek het besturen verleerd? Lees dit stuk van Marc Chavannes.

3. Een gebrek aan openheid verstikt het debat

Als het als ambtenaar lukt om tijd te maken voor belangrijke onderwerpen, én daar een tekst over op papier te krijgen waarmee alle betrokkenen kunnen leven, dan rest de vraag: waarheen ermee, met dit mooie, uitgewerkte, afgestemde idee?

In theorie kunnen ambtenaren de media opzoeken of publiceren in vakbladen. Maar ze werken ook voor een minister, en ministers worden liever niet door hun eigen ambtenaren voor de voeten gelopen. Dus zitten de mensen die het meest van een onderwerp weten – wat uitvoerbaar is, of wat legaal is, of wat we in het verleden al eens hebben geprobeerd – vaak hoofdschuddend te luisteren naar berichtgeving van de media waarin al hun kennis ontbreekt. Dat weet ik – want ik was er zo een.

Waarheen ermee, met dit mooie, uitgewerkte, afgestemde idee?

Ik moet denken aan de ‘rekening-courantmaatregel’. Een goed voorbeeld met een saaie naam. Sommige ondernemers leenden jarenlang geld van hun eigen bedrijf, zonder het ooit terug te betalen. Zo kregen zij belastingvrij inkomen – vele tientallen miljarden. Na lang lang treuzelen kwam het kabinet met een voorstel om dit probleem aan te pakken. Alle ambtenaren die ik sprak waren het ermee eens.

Maar tijdens het debat over deze maatregel was er los van het kabinet geen enkele voorstander meer te vinden. Het aantal mensen dat überhaupt snapte waar het precies over ging, bleek nul komma nul.

De zogenaamde internetconsultatie, waarin burgers en belangenorganisaties commentaar mogen geven op nieuwe regels of wetten, leverde meer dan zestig bijdragen op. Al deze mensen waren tegen de voorgestelde maatregel die deze belastingontwijkroute zou dichten. Maar goed: drie keer raden uit welke sector die zestig bijdragen kwamen.

Ik vroeg me af: wie spreekt namens de belastingbetalers, die nu méér moeten betalen omdat een kleine groep goed voor zichzelf weet te lobbyen? Wie komt er eigenlijk op voor het publieke belang?

Als het systeem onzichtbaar is, wat valt er dan te kiezen?

Ik stel me het Den Haag van de jaren 60 voor als een netwerk van old boys. Mannen in nette pakken en lange jassen, die elkaar allemaal kenden – of ze nu in de Kamer zaten of bij een ministerie werkten. Misschien dronken ze samen een biertje in Sociëteit De Witte aan het Haagse Plein.

Je zou verwachten dat het nu anders is, maar ons systeem is nog altijd precies zo ingericht: een polder, waarbinnen de insiders het met elkaar regelen. Informatie blijft besloten in ministeries: alleen het ministerie van Financiën kent de budgettaire spelregels, alleen het CPB begrijpt de rekenmodellen. De coalitiepartijen kijken onderweg mee. Pas als men eruit is, krijgt de rest van het land te horen wat het is geworden.

De discussie over de grote lijnen wordt dus nooit in het openbaar gevoerd – ideologische strijd is een zeldzaamheid geworden. ‘Francis Fukuyama’s theorie over het einde van de geschiedenis lijkt in Nederland zowaar uitgekomen’, schreef Simon Kuper eens.

‘Technocratisch’, noem je zo’n systeem ook wel. Technocratie kan zorgen voor technisch beter beleid, maar staat op gespannen voet met de democratie. Welke opties er zijn gewikt en gewogen, welke voor- en nadelen ze hadden: de Kamer en de kiezer weten het niet. De middenpartijen, die door hun grootte nog de meeste kennis in huis hebben, houden elkaar angstvallig vast in een coalitie.

Wat valt er in zo’n systeem nog te kiezen? Je bent al snel voor of tegen het systeem zelf. Het resultaat? Frustratie in de samenleving, weinig vertrouwen in de overheid.

Als we de machine willen repareren, dan moet de machinekamer open. Ik wil zichtbaar maken wat nu onzichtbaar is. Dat gaat niet over de politiek of de inhoud van de dossiers, maar over de bureaucratie, de techniek van onze staat. Zicht op het samenspel tussen ambtenarij en politiek, op wat er voor en achter de schermen gebeurt, op belemmeringen en belangen.

Ik wil je het systeem laten zien. Niet alleen om uit te vinden waar het misgaat, maar vooral op zoek naar hoe het beter kan – én hoe we dat voor elkaar krijgen. Daar zal ik over schrijven de komende tijd, op deze plek.