Zelfs de overheid vertrouwt de overheid niet meer

Iedere avond nemen ministers en staatssecretarissen een stapel adviesnotities van hun ambtenaren mee naar huis.

Daarin worden ze geïnformeerd, of gevraagd om beslissingen: welke hervormingen worden uitgewerkt, welke richting moet het beleid nemen? Na het avondeten werken ze uren door, op iedere notitie noteren ze een oordeel: bijvoorbeeld ‘Akkoord’, of ‘Bespreken’, of ‘?’.

Soms hebben ze uitgebreider commentaar, in krabbelig snelschrift.

Tot voor kort bleven al deze notities intern, net als de aantekeningen die erop werden gezet. Maar sinds het kabinet zich waagt aan een nieuwe bestuurscultuur maakt het sommige notities openbaar. Die notities krijgen steeds meer aandacht: oppositieleden en journalisten hebben eindelijk een kijkje achter de schermen. Dat is natuurlijk spannend.

Het lezen van zo’n notitie is nog niet zo makkelijk.

Neem een recent voorbeeld: in een periode vol nieuws en Kamervragen over ICT-problemen bij de Belastingdienst, werd er ook een memo uit 2020 openbaar gemaakt. In dat memo, inmiddels meer dan twee jaar oud, beschrijft de Belastingdienst dat de capaciteit is bereikt en er echt geen nieuwe wetgeving meer bij kan. De ICT stond, kort gezegd, op tilt en ’s lands belastinginkomsten waren in gevaar.

Een ‘explosief memo’, oordeelde een Kamerlid: dit had, vanwege het grote belang voor het land, gemeld moeten worden aan de Tweede Kamer.

Is dat zo?

Meerdere belangen lopen door elkaar

Wie in Den Haag heeft gewerkt, weet dat wat in een adviesnotitie staat niet per se waar is. Onze overheid is groot en ieder ministerie heeft zo zijn eigen belangen – net als ieder directoraat-generaal, iedere directie, zelfs iedere afdeling. Dus zeggen notities soms meer over wat de schrijver ervan wil bereiken dan over de stand van het land.

Dat zie je bijvoorbeeld als het gaat over onze economie.

Vraag je het aan ambtenaren van Economische Zaken, dan glijdt onze economie binnenkort af tot het niveau van een ontwikkelingsland omdat onze bedrijven zich scheel betalen aan excessieve belastingen. Als je het aan het ministerie van Financiën vraagt, maakt dat weinig uit: over vijf jaar zijn we allang failliet, onze overheidsfinanciën zijn immers totaal onhoudbaar. De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) zet het liefst vandaag nog een groot hek rond Nederland, want wat maakt onze economie nou uit zolang we niet veilig zijn?

Zo heeft ieder onderdeel van het apparaat zo zijn eigen idee van wat ertoe doet.

Het is voor een staatssecretaris verdomd lastig om te beoordelen of zo'n somber memo de werkelijkheid weergeeft of simpelweg een poging is om nieuw beleid te ontmoedigen

Onder ambtenaren heet dit de ‘pettencultuur’: in plaats van taken te verdelen en werk te verrichten, zetten verschillende onderdelen van de overheid zich in voor verschillende deelbelangen. De directie Klimaat wil ambitieuzere klimaatdoelen, de directie Bedrijfsleven wil meer belastingkortingen voor bedrijven, de directie Innovatie wil meer geld voor innovatiebeleid. Doordat ieder zich inzet voor zijn eigen belang, wordt een goede afweging eerder de uitzondering dan de regel.

Ook de Belastingdienst heeft belangen. De dienst vroeg in het verleden al eens om een ‘beleidspauze’,^* om meer tijd over te hebben voor achterstallig onderhoud. Minder nieuw beleid is fijn voor de Belastingdienst.

Dus wat betekent het als de Belastingdienst zegt dat hij zijn limiet heeft bereikt? Voor een staatssecretaris is het, in een omgeving als de Haagse, verdomd lastig om te beoordelen of zo’n somber memo de werkelijkheid weergeeft of simpelweg een poging is om nieuw beleid te ontmoedigen.

Een cultuurprobleem wordt een informatieprobleem

Dat brengt ons terug bij de notitie van de Belastingdienst. Wie de aantekeningen op de notitie in de context van de pettencultuur leest, ziet vooral een staatssecretaris die zich opwindt over de Belastingdienst.

‘Er is een noodspoor nodig. U wordt hierover zo spoedig mogelijk geïnformeerd’, schrijft de Belastingdienst.

‘??? Hier heb ik niks aan. Of is er een probleem, of niet’, antwoordt de staatssecretaris.

‘Hierdoor houdt de keten achterstallig onderhoud en vormt dit een continuïteitsrisico op de middellange termijn’, meldt de Belastingdienst.

‘Wat betekent dit?’ vraagt de staatssecretaris.

Belastingdienst: ‘Door een oplopende politieke druk komen de uitvoeringsorganisaties onder druk te staan.’

Krabbel van de staatssecretaris: ‘Wat bedoelen jullie? Welke oplopende politieke druk?’

Enzovoort.

Is het dan niet nieuwswaardig als de Belastingdienst zulke dingen opschrijft? De notitie bevat in ieder geval geen onderbouwing van die stellingen.

Ziehier het desastreuze effect van de pettencultuur: zelfs de overheid vertrouwt de overheid niet meer. Als de vorige minister van Financiën het over de Belastingdienst had, hanteerde hij vaak het eufemisme ‘gebrek aan managementinformatie’.

Nu snapt u wat hij daarmee bedoelde.

De gevolgen van die pettencultuur zijn niet te onderschatten. Ten eerste worden ambtelijke adviezen er inhoudelijk slechter van. Als ministers en staatssecretarissen op matige adviezen vertrouwen, dan gaan er dingen mis. Maar als ze hun ambtenaren niet meer vertrouwen, dan ontbreekt het ze aan ondersteuning. Een bestuurlijke verlies-verliessituatie.

Daar komt nog bij: ook Kamerleden, journalisten en kiezers zijn afhankelijk van ambtelijke informatie. Over welk belastingbeleid uitvoerbaar is, bijvoorbeeld. Een cultuurprobleem van de overheid wordt al snel een informatieprobleem voor onze democratie.

Het belang van tegenmacht (en minder heisa)

Liefst komen we dus af van die pettencultuur. Maar hoe?

Een eerste stap is om ambtenaren minder te belonen voor hun politieke handigheid (in Den Haag ook wel ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’ genoemd) en meer voor hun inhoudelijke expertise. Maar dat zal niet makkelijk zijn, want hoe hoger je in de ambtenarij komt, hoe meer de politiek juist onderdeel wordt van je functie.

Ook als notities niet al te sterk zijn, krijgen Kamerleden, journalisten en kiezers op zijn minst de feiten te zien die in die notities staan als deze openbaar worden

Gelukkig kunnen we ook buiten de overheid iets doen. De ambtenarij is immers niet de enige plek waar over beleid wordt nagedacht. Dat gebeurt ook bij politieke partijen, denktanks en onafhankelijke inspecties. Democratie is gebaat bij dat soort tegenmachten. Zij zorgen ervoor dat journalisten meerdere bronnen hebben en kiezers beter worden geïnformeerd. Versterken we deze tegenmacht, dan versterken we onze democratie.

Wat ook belangrijk is, is openheid. Want ook als notities niet al te sterk zijn, krijgen Kamerleden, journalisten en kiezers op zijn minst de feiten te zien die in die notities staan als deze openbaar worden. Of, zoals in het voorbeeld van de notitie van de Belastingdienst, het gebrek aan managementinformatie.

Politicoloog Simon Otjes heeft laten zien: al lopen we nog achter op sommige landen, de Nederlandse overheid wordt steeds opener. Die openheid is soms even wennen en vraagt iets van ons allemaal. Bewindspersonen zullen geneigd zijn te sturen op wat er in die notities komt te staan. Ambtenaren worden voorzichtiger met wat ze op papier zetten. Kamerleden en journalisten zullen geneigd zijn ‘schande!’ te roepen als er iets spannends in staat.

Aan hen allen de opgave om dat niet te doen.