Wat er misging in het woonbeleid, volgens de man die er de basis voor legde

Wie zich afvraagt wat de oorzaken zijn van de huidige woningnood, komt vroeg of laat terecht bij één moment in de geschiedenis.

Of liever: bij één document. Het is een dun boekje, verschenen in 1988, waarvan de saaie titel niet doet vermoeden hoe invloedrijk het zou worden.

Toch geldt de Ontwerp nota volkshuisvesting in de jaren negentig als de tekst waarmee het allemaal begon. Het afschaffen van subsidies voor woningcorporaties, waardoor die minder gingen bouwen. Het ontstaan van een vrijehuursector met hoge huren. De bevordering van het eigenwoningbezit.

Kortom: de liberalisering van het woonbeleid, die tot een enorm tekort aan betaalbare woningen heeft geleid.

De nota werd gepresenteerd door de toenmalige staatssecretaris van Volkshuisvesting, Enneüs Heerma (CDA). Maar de auteurs waren zijn ambtenaren, met als projectleider een jonge medewerker, net gepromoveerd aan de TU Delft. Hij was het brein achter het nieuwe beleid, zou je kunnen zeggen.

Jan van der Schaar, inmiddels de 70 gepasseerd, was na zijn promotie óók aangenomen als deeltijdhoogleraar volkshuisvesting aan de Universiteit van Amsterdam en zou korte tijd later mede-eigenaar worden van RIGO, een onderzoeksinstituut op het gebied van wonen. Maar gevraagd naar die ene nota uit 1988 verschijnen er lichtjes in zijn ogen. Hij ziet het nog altijd als het hoogtepunt uit zijn carrière.

Hoe kan dat? Hoe kan wat voor hem het toppunt van zijn loopbaan was, voor anderen het begin zijn van alle kwaad in het woonbeleid? Wat waren destijds de redenen voor het schrijven van de nota? En wat moet er nu gebeuren om een weg uit de woningnood te vinden?

Bouwen was duur, maar niet bouwen was geen optie

Om te beginnen wat context. Begin jaren tachtig was er een enorm tekort aan woningen. Binnensteden waren verwaarloosd, er stonden veel huizen leeg omdat ze onbewoonbaar waren, of omdat er plannen waren om ze te slopen en te vervangen door grote wegen, metrolijnen en kantoren.

In veel van die panden waren krakers getrokken, en regelmatig vonden er rellen plaats tijdens de ontruiming ervan. Tijdens de kroning van koningin Beatrix op 30 april 1980 braken er in Amsterdam onder het motto ‘geen woning, geen kroning’ gevechten uit tussen krakers en de ME. Er vielen honderden gewonden. ‘Volkshuisvesting was een kwestie van openbare orde geworden’, zegt Van der Schaar.

Er zat maar één ding op: zo snel mogelijk nieuwe huizen laten bouwen

Voor het kabinet zat er maar één ding op: zo snel mogelijk nieuwe huizen laten bouwen. Dat gebeurde, met behulp van flinke subsidies en leningen. Die werkten als volgt: beleggers en woningcorporaties vroegen minder huur dan ze nodig zouden hebben om de bouw van woningen te financieren. In ruil daarvoor garandeerde de overheid dat ze gedurende vijftig jaar een bepaald rendement zouden maken.

Op die manier wist de overheid zeker dat er huizen bij zouden komen én dat de huren betaalbaar zouden zijn. Omdat het rendement van tevoren vastlag, konden huiseigenaren geen winst maken op kosten van de gemeenschap.

Een mooi systeem, zou je denken. Maar waar de bedenkers van de subsidie geen rekening mee hielden: in de jaren tachtig steeg de rente enorm, tot wel boven de 15 procent. En dus werd het voor beleggers en corporaties veel duurder om geld te lenen – kosten die de overheid via de subsidies overnam.

Wachten met bouwen was misschien verstandiger geweest. Maar dat was geen optie, want nieuwe rellen dreigden.

En dus gaf de staat bakken met geld uit om nieuwe woningen te financieren. In 1987 kostten de subsidies voor woningbouw de overheid zo’n 14 miljard gulden, pakweg 8 procent van de gehele rijksbegroting, ongeveer evenveel als het begrotingstekort dat jaar.

‘Je kunt het hele ministerie vanaf 1945 tot ongeveer 1985 zien als een subsidiefabriek’, zegt Van der Schaar.

Een einde aan de hoge subsidies

Hoe kon het anders?

Dat was de vraag waarmee Enneüs Heerma (CDA) in 1986 aantrad als staatssecretaris. Zijn opdracht: een einde maken aan de hoge subsidies. Beginnen met een schone lei. Een nieuw woonbeleid op poten zetten, dat minder geld zou kosten maar wél zou garanderen dat er voldoende betaalbare woningen zijn.

Aan zijn zijde vond hij Van der Schaar, die snel carrière maakte binnen het ministerie. De twee mochten elkaar. Ze waren allebei gereformeerd opgevoed, kwamen allebei uit een antirevolutionair milieu. Allebei vonden ze de torenhoge subsidies overdreven, maar wilden ze ook niet te veel overhellen naar de liberale denkers van het ministerie van Economische Zaken. Die wilden het liefst – à la Margaret Thatcher in het Verenigd Koninkrijk – dat de overheid zo weinig mogelijk uit zou geven aan wonen.

Gelukkig was er nog een derde mogelijkheid, uit de christelijke hoek. Betaalbare woningen moeten niet van de staat komen, zegt deze benadering, en óók niet van de markt. In plaats daarvan moeten ze eigendom zijn van zelfstandige organisaties met een maatschappelijk doel.

Terug naar de burgerinitiatieven van weleer

Woningcorporaties wáren oorspronkelijk precies dit soort organisaties.

Voor de invoering van de Woningwet in 1901, die woningcorporaties zoals we die nu kennen mogelijk maakte, waren er namelijk al burgerinitiatieven die betaalbare woningen neerzetten. De Woningwet was eigenlijk bedoeld om dit soort initiatieven te versterken. Maar door de strenge regels die er deel van uitmaakten, verdween het gemeenschappelijke karakter geleidelijk.

Tegen de jaren tachtig hadden woningcorporaties zelf behoorlijk veel geld

De overheid ging tot in het kleinste detail bepalen waar en hoe corporaties moesten bouwen. Vanaf 1947 mochten ze de huizen niet meer verhuren aan hun leden, maar werden de woningen per gemeente centraal verdeeld. Daardoor ging de band met hun huurders verloren. In plaats van verenigingen van burgers werden de corporaties een verlengstuk van de staat.

En dan was er nog een ontdekking die het team van Van der Schaar deed. Tegen de jaren tachtig hadden woningcorporaties zélf behoorlijk veel geld. De woningen die zij in de decennia daarvoor hadden gebouwd, waren afbetaald. Ze maakten dus winst en hadden de overheid eigenlijk niet meer nodig.

Van der Schaar zag daarin een kans om terug te gaan naar de corporaties van weleer. Op die manier konden ze onafhankelijk zijn van de draaiende politieke wind én van een overheid die elke keer opnieuw subsidie moet geven.

Dat was inderdaad een liberalisering, zegt Van der Schaar. De staat zou minder gaan betalen, woningcorporaties en marktpartijen meer. Maar het was wél een liberalisering met een maatschappelijk doel. Er zou een stabiele socialehuursector ontstaan van organisaties die geen winst hoefden te maken. Die tot in de verre toekomst in staat zouden zijn betaalbare woningen te bouwen.

Geleidelijk hogere huren

Om dat te bereiken, deden Van der Schaar en zijn team een aantal concrete voorstellen in de nota.

Het belangrijkste: laat de huren van corporatiewoningen gaandeweg stijgen. Leg niet langer de huren van álle woningen aan banden, maar doe dat alleen onder een bepaalde grens. Boven die grens zouden verhuurders de markthuur mogen vragen.

Op die manier zou de bouw van huizen op den duur uit de huur betaald kunnen worden. De subsidies voor de bouw en het renoveren van woningen zouden daardoor grotendeels kunnen verdwijnen.

Corporaties kregen nog wel steun, maar dan van elkaar. Via een speciaal fonds, waaraan ze op basis van hun vermogen bijdroegen, konden ze elkaar helpen als ze in de problemen kwamen. Daarnaast stond de overheid garant voor hun leningen bij banken, waardoor ze tegen een lage rente geld konden lenen om woningen te bouwen en te renoveren.

Woningcorporaties werden in één klap zelfstandig

In de jaren die volgden, werden al deze voorstellen overgenomen. Wat de subsidies betreft ging Heerma zelfs nog verder dan wat er in de nota stond. In 1995 werden alle subsidies voor woningcorporaties afgeschaft. In ruil daarvoor hoefden ze de leningen die ze nog hadden bij de staat niet meer terug te betalen. Ze waren in één klap zelfstandig.

In de ogen van Van der Schaar was Heerma een held

Van der Schaar vond het prachtig. ‘Zo’n verzelfstandiging was in de hele naoorlogse periode op geen enkel ander beleidsterrein gelukt. Ik heb een keer een artikel geschreven waarin ik Heerma de rol van Vergilius toebedacht, die Dante naar de hemelpoort leidt.’

Met andere woorden: Van der Schaar steekt zijn bewondering voor Heerma niet onder stoelen of banken. Het doel van zelfstandige, toekomstbestendige woningcorporaties werd nóg sneller bereikt dan hij voor mogelijk had gehouden. Er werden jaarlijks miljarden guldens bespaard, die de overheid hielpen het gat in de rijksbegroting te stoppen.

Het klinkt inderdaad fantastisch. Waarom ging het dan toch mis?

Sociale huur was alleen voor de lagere inkomens

Dat zit ‘m, zegt Van der Schaar, in een klein puntje van de nota. Een detail dat later grote gevolgen zou blijken te hebben.

Op pagina 76 van de nota staat het er in ambtelijk jargon als volgt: ‘De herallocatie van verantwoordelijkheden is gericht op de doelstelling dat de beschikbare financiële instrumenten en de beschikbare goedkope huurwoningvoorraad zo veel mogelijk en zo doelmatig mogelijk ter beschikking komen voor de lagere inkomensgroepen.’

Met andere woorden: de betaalbare huurwoningen moeten ten goede komen aan de mensen die ze het hardst nodig hebben.

Logisch, zou je denken. Waarom zou je sociale huurwoningen beschikbaar stellen aan mensen die genoeg verdienen om te huren op de vrije markt, of om een huis te kopen? Maar destijds was het een grote verandering. Tot aan het verschijnen van de nota was niet vastgelegd wie een corporatiewoning mocht huren, en wie niet.

Zou de nieuwe regel segregatie veroorzaken?

De nieuwe regel kon op felle kritiek rekenen. Hij zou tot segregatie leiden, zeiden tegenstanders. Als sociale huurwoningen alleen voor mensen met een lager inkomen zijn, en die woningen liggen in wijken bij elkaar, krijg je hele gebieden waar iedereen weinig verdient. Dan liggen sociale problemen en gettovorming op de loer. Net als bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk onder premier Thatcher was gebeurd.

Van der Schaar vond die angst overdreven. In de nota stelden hij en zijn mede-auteurs een inkomensgrens voor van 30.000 gulden per jaar voor een meerpersoonshuishouden en 22.000 gulden per jaar voor een eenpersoonshuishouden. Er stond expliciet bij dat dat geen harde grens was, want het kon per situatie verschillen wie een sociale huurwoning nodig had.

Bovendien: zelfs als woningcorporaties deze grens zouden hanteren, zou de helft van de Nederlandse huishoudens in aanmerking komen voor een sociale huurwoning. ‘Het was een veel breder perspectief dan wat de echte liberalen zouden willen’, zegt Van der Schaar.

Armoede en overlast in wijken met sociale huur

Maar dertig jaar later hebben de critici gelijk gekregen.

Het woord ‘getto’ voert veel te ver, maar in wijken met veel corporatiewoningen wonen naar verhouding veel mensen met een laag inkomen. Op zich is daar natuurlijk niets mis mee, maar een laag inkomen gaat vaker dan gemiddeld gepaard met een laag opleidingsniveau, een uitkering en/of een slechte gezondheid. En woningcorporaties trekken aan de bel vanwege het groeiend aantal mensen met verward gedrag in deze wijken.

Van der Schaar ziet dat ook. ‘Nu vind ik de concentratie van lage inkomensgroepen in bepaalde wijken te groot’, zegt hij. Maar dat was niet wat hij voor ogen had toen hij de nota schreef. Sterker nog: rond het jaar 2000 werden de richtlijnen voor de verhuur van corporatiewoningen weer losser.

Hoe de segregatie dan toch kon ontstaan? Volgens Van der Schaar heeft dat niet alleen met de inkomensgrens voor sociale huur te maken. De overheid stimuleerde het kopen van een eigen huis, en dus verlieten veel huishoudens uit de middenklasse hun corporatiewoning. De mensen met een lager inkomen bleven over.

Bovendien ging er in het eerste decennium van deze eeuw een andere politieke wind waaien. ‘In die periode had je vanuit Economische Zaken en het CPB allemaal publicaties die stelden dat de marktwerking in de volkshuisvesting versterkt moest worden’, zegt Van der Schaar. Een noemenswaardig tegengeluid bleef uit.

In 2015 wijzigde minister Stef Blok (VVD) de Woningwet. Vanaf dat moment was er een harde inkomensgrens voor nieuwe huurders van sociale huurwoningen. Anno 2023 mogen zij maximaal 44.000 euro bruto per jaar verdienen.

En daar kwam nog iets bij. Ook binnen de groep die in aanmerking komt voor sociale huur, maakt de nieuwe wet onderscheid tussen hogere en lagere inkomens. Wie minder verdient dan 25.000 euro bruto per jaar, moet van een woningcorporatie een huurwoning van onder de 650 euro per maand toegewezen krijgen. Wie meer verdient, kan in een woning van maximaal 800 euro gaan wonen.

En opnieuw geldt: dit klínkt logisch. Maar het gevolg is dat in wijken met veel goedkope sociale huurwoningen – vaak buitenwijken waar de huizen slecht zijn onderhouden – naar verhouding veel mensen met een erg laag inkomen wonen.

Het beleid van Stef Blok ging nog veel verder

Sowieso heeft Van der Schaar geen goed woord over voor de verdere liberalisering van het woonbeleid onder leiding van Blok. ‘Liberaliseren is een kunst’, zegt hij. Als je als overheid een terugtrekkende beweging wilt laten maken, dan moet je ook zorgen dat die betaalbare woningen er op andere manieren dan via de overheid komen.’

Heerma liberaliseerde met een doel: het versterken van de woningcorporaties. Het woonbeleid mocht niet te ver overhellen naar de kant van de markt. Bij Blok, zegt Van der Schaar, ontbrak zo’n idee over waar het naartoe moest met het woonbeleid. ‘Ik denk dat Blok daar met de opdracht zat om nu eindelijk eens een einde te maken aan die overheidsinterventie in de volkshuisvesting.’

Tussen 2013 en 2021 nam het aantal sociale huurwoningen van woningcorporaties met bijna 100.000 af

Een voorbeeld: in 2013 voerde Blok de verhuurderheffing in, een hoge belasting voor verhuurders van sociale huurwoningen. Die kostte de woningcorporaties in totaal zo’n 12 miljard euro. De bedoeling was dat corporaties hogere huren zouden gaan vragen en meer woningen zouden verkopen. Dat gebeurde maar deels; het belangrijkste gevolg van de maatregel was dat de nieuwbouw van sociale huurwoningen halveerde.

Vanaf 2015 telde bovendien de WOZ-waarde mee bij het bepalen van de huur die huisbazen mogen vragen. Vooral op plekken waar de huizenprijzen hoog zijn, konden verhuurders daardoor sociale huurwoningen overhevelen naar de vrije sector. Vooral particuliere verhuurders maakten daar gebruik van.

Het gevolg: tussen 2013 en 2021 nam het aantal sociale huurwoningen van woningcorporaties met bijna 100.000 af. In sommige steden was de daling nog veel sterker: in Amsterdam bijvoorbeeld bestond in 2012 nog 61 procent van de woningvoorraad uit sociale huur. Vorig jaar was dat 47 procent.

Een groeiende groep huurders valt tussen wal en schip

Ondertussen ging Blok grote vastgoedbeurzen in het buitenland af. Hij wilde beleggers aantrekken die in Nederlandse woningen zouden investeren. Zij zouden een deel van de taken van woningcorporaties over moeten nemen. En dat lukte: de afgelopen tien jaar is het bedrag aan beleggingen in Nederlandse huurwoningen verzevenvoudigd. Vorig jaar was ruim een kwart daarvan afkomstig van buitenlandse beleggers.

Maar de woningen die beleggers bouwen, zijn niet betaalbaar voor mensen met een middeninkomen. Mensen dus die nét te veel verdienen voor een sociale huurwoning. Dat komt doordat de grondprijzen en de bouwkosten flink zijn gestegen. Beleggers kunnen niet én betaalbare woningen bouwen én rendement maken.

De gevolgen: huurders betalen steeds meer voor een woning. In de vrije sector is het geen uitzondering meer om 50 procent van je besteedbaar inkomen uit te geven aan wonen.

En dat zijn nog de mensen die een woonplek kunnen vinden. Er zijn ook genoeg jongeren die het ouderlijk huis niet uit kunnen, omdat de wachtlijsten voor sociale huurwoningen te lang zijn en ze nog niet genoeg verdienen voor de vrije sector. Of gescheiden ouders die ver weg van hun kinderen moeten gaan wonen. Een groeiende groep mensen vindt helemaal geen onderkomen, en komt op straat te staan.

‘Er is een groep die nergens meer terecht kan’, zegt Van der Schaar. ‘Want woningen zijn in de vrijehuursector zo duur dat je dat eigenlijk niet kunt betalen vanuit een normaal inkomen. Terwijl je tegelijkertijd toegang wordt ontzegd in de sociale huur. Dus die markt is uit elkaar gereten.’

Voelt Van der Schaar zich daar achteraf gezien verantwoordelijk voor? Uiteindelijk ligt de oorsprong van het huidige woonbeleid in de nota die onder zijn leiding werd geschreven. Had hij niet beter na moeten denken over mogelijke nadelige gevolgen?

Van der Schaar denkt even na. ‘Ik weet niet of ik met de kennis van nu zo veel anders zou hebben gedaan in de context van toen’, zegt hij dan. De subsidies wáren nu eenmaal te hoog. De rol van de overheid wás nu eenmaal te groot. ‘Hooguit zou ik nu zeggen dat je weerbaarder had moeten zijn in de discussie over het verder liberaliseren van de markt.’ Begin deze eeuw was er dus te weinig kritiek op het woonbeleid.

Wat nu?

Wat moet er nu gebeuren?

‘Als ik zelf bewindsman zou zijn, zou ik zeggen: we moeten weer meer bouwen voor de middengroepen’, zegt Van der Schaar. Voor de mensen dus die nu klem zitten tussen de sociale woningbouw aan de ene en de vrijehuursector aan de andere kant.

Om daarvoor te bouwen, zijn subsidies nodig. Eenmalige welteverstaan, dus een bedrag dat van tevoren vaststaat en niet opeens kan stijgen als de bouwkosten exploderen. En die subsidies moeten – net als in de jaren tachtig – beschikbaar zijn voor woningcorporaties én beleggers.

Misschien kunnen burgers zelf ook een rol spelen, denkt Van der Schaar. Op dit moment ontstaan er overal in Nederland wooncoöperaties – verenigingen van mensen die hun eigen sociale huurwoningen bouwen en beheren. De overheid zou dat makkelijker kunnen maken, bijvoorbeeld door wooncoöperaties dezelfde garanties te geven als woningcorporaties.

Zodat het doel wordt bereikt dat Van der Schaar al in de jaren tachtig voor ogen had: een woningbouwsector die op eigen benen kan staan, zónder het publiek belang uit het oog te verliezen. En een overheid die daar de voorwaarden voor schept.