Waarom het maar niet lukt om ons belastingstelsel makkelijker te maken

Deze maand begon de parlementaire enquête naar het toeslagenschandaal.

Tijdens de eerste dagen kwamen slachtoffers aan het woord. Een van hen vertelde hoe ze haar huis was uitgezet, nadat de eigenaresse van een kinderopvangcentrum haar had geholpen met het aanvragen van een toeslag – en daarbij had gefraudeerd.^* De Belastingdienst vond dat ze 125.000 euro aan kinderopvangtoeslag moest terugbetalen. Lange tijd kon ze met moeite boodschappen betalen, en was er amper genoeg eten voor haar kinderen.

De enquêtecommissie loopt nog, maar over één ding zijn alle partijen het eens: het toeslagenstelsel moet worden afgeschaft. Dat stelsel is zo complex dat problemen onvermijdelijk zijn – en de consequenties groot.

Al bij de vorige verkiezingen wilde zo goed als iedere partij dan ook van de toeslagen af. Toch is dat tot nu toe niet gelukt. Hoe kan dat?

Toeslag hier, korting daar: altijd een knop om aan te draaien

Iedere augustus, als Nederland op vakantie is, komen de fractievoorzitters van de coalitiepartijen bij elkaar, om met de koopkrachtplaatjes van het Centraal Planbureau (CPB) in de hand aan de begroting te werken. Wat kunnen we doen voor eenverdieners, tweeverdieners en alleenstaanden? Hoe gaat het met de sociale minima, middengroepen en gezinnen met kinderen?

Tijdens de onderhandeling kunnen ze vragen stellen aan ambtenaren – vragen en antwoorden zoeven heen en weer. Twee weken later ligt er een deal. Linksom of rechtsom, want de miljoenennota moet af.

De keuzes die hier voorliggen zijn vaak ingewikkeld. Je kunt eindeloos aan knoppen blijven draaien: de tarieven van belastingen, het minimumloon, de toeslagen, heffingskortingen en aftrekposten. Allemaal hebben ze verschillende effecten op de sociale ongelijkheid, op ouders met kinderen, op alleenverdieners of alleenstaanden. Sommige opties kosten meer geld, andere weer minder. 

De belastingen verhogen zonder de belastingen te verhogen – dat is natuurlijk lastig

En het politieke oog wil ook wat. Neem de besluitvorming in 2013: het kabinet-Rutte II wilde de belastingen verhogen, om zo de begroting op orde te brengen. Maar er was een probleem: tijdens de verkiezingen werd juist beloofd dat de belastingen voor werkenden níét omhoog zouden gaan.

De belastingen verhogen zonder de belastingen te verhogen – dat is natuurlijk lastig. 

Maar belastingen verhogen zonder tarieven te verhogen? Dat kan wel!

Dat werkt als volgt: wie belasting betaalt over inkomen uit werk, mag eerst een algemene heffingskorting aftrekken. Daarna gaat de teller pas lopen. Deze korting was voor iedereen hetzelfde. Maar als je wilt dat er in totaal meer belasting binnenkomt, kun je mensen die meer verdienen gewoon wat minder heffingskorting geven. Belasting onveranderd, korting anders. Vanaf 2014 wordt daarom de algemene heffingskorting inkomensafhankelijk.

Meer vragen van mensen die meer verdienen: dat klinkt solidair, maar hetzelfde had ook bereikt kunnen worden met hogere belastingtarieven voor hogere inkomens. Het verschil? Dit valt de kiezer niet zo op: je moet eerst een hele berekening maken voor je snapt dat jij misschien meer gaat betalen.

De politiek koos er in dit geval dus bewust voor om het stelsel complexer te maken. 

Hoe het belastingstelsel door de overheid gemarteld wordt

‘Ook volgend jaar gaan alle huishoudens er volgens het CPB weer op vooruit’, je hebt dit politici vast horen zeggen. Maar het verbeteren van koopkrachtplaatjes kost een hoop geld. Om de kosten te beperken, moeten maatregelen heel precies de groepen in de koopkrachtplaatjes bereiken, zonder dat er geld naar iemand anders gaat.

De overheid zet dan ook regelmatig stappen om er zeker van te zijn dat er genoeg knoppen zijn om aan te draaien. Toen het huidige ‘boxenstelsel’ voor belastingen op arbeidsinkomen in 2001 werd ingevoerd, kwamen er een heffingskorting en een arbeidskorting bij. In 2005 kwamen er toeslagen, in 2009 werd de inkomensafhankelijke combinatiekorting ingevoerd, in 2014 werd de algemene heffingskorting dus inkomensafhankelijk. 

Dus wordt het belastingstelsel gemarteld, daar in de kelder van het ministerie van Financiën. Steeds bijgeschaafd of uitgebreid, steeds complexer, tot het koopkrachtbeeld acceptabel en betaalbaar is.

Het resultaat is ons huidige stelsel. Hoeveel houd je eigenlijk over als je een euro meer verdient? Dat hangt af van het belastingtarief, de heffingskorting, de arbeidskorting, de inkomensafhankelijke combinatiekorting, de zorgtoeslag, de huurtoeslag, het kindgebonden budget en de kinderopvangtoeslag. En die veranderen allemaal als je meer gaat verdienen.

Maar daar kom je vast uit!

Complexiteit komt goed uit, soms

Wie zet zich eigenlijk in voor een minder complex stelsel?

Economen, een beroepsgroep waartoe ik mezelf reken, boeit het over het algemeen weinig. Sterker: ze vinden het best prima als mensen niet snappen wat ze nu precies van een euro loon overhouden. Het grote nadeel van belastingen is namelijk dat je er in principe minder van gaat werken. Hoe hoger de belasting, hoe minder je overhoudt aan je werk. Maar als je niet doorhebt dat je haar betaalt, kan de overheid belasting heffen zonder dat nadeel.

Nu kan deze insteek ook verkeerd uitpakken. Bijvoorbeeld als mensen, juist omdat het allemaal zo complex is, de indruk krijgen dat werken niet meer loont. En daar lijkt de overheid nu bang voor te zijn. Zo schrijft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in een Kamerbrief:^* 

‘Een te negatieve inschatting van de eigen feitelijke marginale druk kan werkenden ook remmen om meer uren te werken. Het is van belang dat mensen zich hiervan een goed beeld kunnen vormen, bijvoorbeeld door gebruik van de WerkUrenBerekenaar en de WerkZorgBerekenaar.’

Benieuwd hoeveel mensen de WerkUrenBerekenaar al weten te vinden.

Maar meestal maakt complexiteit dingen… moeilijker

Toch zijn de echte nadelen van deze complexiteit niet terug te vinden in de economische modellen. Die nadelen hebben te maken met het functioneren van de overheid – en onze democratie.

Welke kiezer heeft tijd om dit vreselijk ingewikkelde onderwerp te doorgronden? 

Want welke politicus kan nog een debat voeren over goed belastingbeleid als de belasting die je betaalt van tien regelingen tegelijk afhangt? Welke journalist kan een politicus nog controleren die uitspraken doet over dit stelsel? En welke kiezer heeft tijd om dit vreselijk ingewikkelde onderwerp te doorgronden? 

Het grootste nadeel van die complexiteit zit volgens mij in de uitvoering. Vergelijk de overheid met een IT-bedrijf. Wil je als IT-bedrijf een nieuw product op de markt brengen? Zet er een projectgroepje op, maak prototypes, doe wat AB-testen en laat het eens los op de markt. Werkt het product niet goed? Dan verander je het gewoon.

De aansturing van onze overheid is anders, en terecht. Kiezers kiezen politici die – als het goed is – gaan doen wat in hun verkiezingsprogramma’s staat. Politieke besluiten komen – lang voor de kiezer er iets van merkt – ontelbare ambtelijke lagen verder aan bij medewerkers die processen inrichten, software schrijven en aangiftes controleren.

Blijkt er bij de uitvoering iets niet goed te werken? Dan moet dat signaal terug omhoog, want de programmeur of controleur mag het beleid (terecht) niet veranderen.

Dit betekent dat het vaak externe partijen zijn die fouten agenderen. Journalisten, bijvoorbeeld; de toeslagenaffaire is daar een goed voorbeeld van.

De oplossing voor het probleem moet vervolgens komen van het ambtenarenapparaat zelf, of van een enkele denktank, een wetenschapper of een wetenschappelijk instituut. En via die omweg belanden oplossingen weer in verkiezingsprogramma’s.

Is de coalitie het eens over de oplossing, dan haalt die ook het regeerakkoord. En als die moet worden uitgevoerd, begint de hele cyclus opnieuw.

Bovendien sneuvelen veel oplossingen omdat ze bij nader inzien toch niet uitvoerbaar blijken, of omdat nadere bestudering nieuwe nadelen toont. Met een beetje pech wacht de oplossing dan weer tot de volgende verkiezing.

De toeslagenaffaire: in 2004 ging het mis, in 2017 werd het pas een schandaal

Besluitvorming bij de overheid is dus geen snel, iteratief proces, maar een waterval. Feedback komt maar langzaam, want hij moet terug naar boven, tegen de stroom in. Tegen de tijd dat die feedback aankomt, als dat ooit al gebeurt, zijn er meestal heel wat slachtoffers gevallen.

Ook daar is de toeslagenaffaire helaas een perfect voorbeeld van. Complexiteit maakt dat soort fouten waarschijnlijker, het maakt het moeilijker ze te herstellen als ze gemaakt zijn, en het maakt stelselverandering moeilijk. In 2004 ging het al mis, en pas in 2017 werd het een schandaal. In 2023 zijn we nog bezig de schade te herstellen – voor zover dat überhaupt kan. En de teller blijft lopen.

Het kabinet-Rutte IV had zich voorgenomen het stelsel te veranderen, om herhaling te voorkomen. Maar een eerste stap in die verandering – het vervangen van de kinderopvangtoeslag – is alvast uitgesteld tot 2026. 

22 jaar nadat het probleem zich manifesteerde, is het systeem vrijwel onveranderd.

Door de toeslagenaffaire werd complexiteit voor het eerst in lange tijd wel weer een politiek thema. Een eenvoudig belastingstelsel was lange tijd vooral een wens van ‘rechts’, maar nu heeft het thema de aandacht van de hele politiek. Juist de kwetsbaarste huishoudens bleken regelmatig enorme bedragen terug te moeten betalen. 250.000 huishoudens vragen de zorgtoeslag waar ze recht op hebben niet eens meer aan, mede uit angst voor de Belastingdienst.^* Ook het vertrouwen in de overheid lijdt dus onder complexiteit.

En nog altijd staan we stil

Het zojuist afgetreden kabinet-Rutte IV had zich voorgenomen het stelsel te vereenvoudigen. Dat wilde het doen door de huurtoeslag los te koppelen van de huur die je betaalt. Met andere woorden: iedereen krijgt een gemiddelde toeslag. Daar wordt het stelsel dus eenvoudiger van, maar wie een hoge huur betaalt gaat erop achteruit.

De vraag is niet zozeer of het eenvoudiger kan, als wel wat we daarvoor overhebben

Toen de Raad van State daarop wees, trok het kabinet het voorstel weer in. Zo hardnekkig is die complexiteit: durft het kabinet eens een verschuiving op de koop toe te nemen, stelt de Raad van State zich dwars op omwille van de koopkracht. 

Het kabinet had ook die nieuwe huurtoeslag kunnen verhogen. Dan zouden er minder mensen op achteruitgaan. Maar dat kost dan weer geld. Liever nam men dus even een pauze. Aukje de Vries, staatssecretaris voor Toeslagen en Douane, heeft tot volgend jaar gekregen om met een nieuw voorstel te komen.

De vraag is niet zozeer of het eenvoudiger kan, als wel wat we daarvoor overhebben. Tot nu toe blijkt: als er iemand op achteruit dreigt te gaan of er überhaupt geld op tafel moet komen, dan leggen we ons neer bij de complexiteit.

Wat je niet kunt tellen, telt niet

Het is een wet in Den Haag: wat niet geteld kan worden, telt niet. Koopkrachtplaatjes en begrotingen winnen het van ‘softe’ zaken als eenvoud en begrijpelijkheid. Het roept de vraag op: kunnen we daar iets aan doen? Volgens mij wel.

Het doet me denken aan een ander dossier waar het gelukt is om zachte zaken hard te maken: stikstof. Biodiversiteit was ooit een soft thema, maar is inmiddels via rekenmethodes en wetten zo sterk verankerd dat de woningbouw stil dreigt te vallen. Of dat zo optimaal is, is weer een heel ander onderwerp – maar het laat in ieder geval zien wat er kan. 

Willen we voorkomen dat ons belastingstelsel steeds complexer wordt, dan moeten we die complexiteit wat mij betreft gaan meten: maakt een maatregel het stelsel meer of minder complex, en hoeveel? Dan is er een goed gesprek over mogelijk. Dan komt er een getal (over complexiteit) tegenover andere getallen (over koopkracht en kosten) te staan.

Dan kun je er ook doelen aan verbinden, bijvoorbeeld: ‘De complexiteit moet deze kabinetsperiode met 10 procent omlaag.’ Wie weet werpt het verlangen naar eenvoud en uitvoerbaarheid dan wat gewicht in de schaal.

Door de val van Rutte IV is er plots weer een kans om het toeslagenstelsel aan te pakken. Ook nu zal het budget knellen, ook nu zullen de koopkrachtplaatjes om aandacht vragen. Het is te hopen dat de parlementaire enquête tegengewicht biedt; de gevolgen van complexiteit zijn te groot om nog langer te wachten met vereenvoudigen.