Waarom megaprojecten misgingen, misgaan, en blijven misgaan

De vernieuwing van de A27? Zeker 500 miljoen extra.

De renovatie van het Tweede Kamergebouw? Zeker 500 miljoen extra.

De versterking van de Afsluitdijk? Zeker 500 miljoen extra.

Deze financiële tegenvallers kwamen half februari naar boven, nadat informateur Ronald Plasterk de ministeries had gevraagd om risico’s hoger dan 500 miljoen euro in kaart te brengen.^*

De kostenexplosies bij deze bouwprojecten waren in het nieuws – zonder zelf het nieuws te zijn. Het nieuws was dat Nieuw Sociaal Contract de onderhandelingen afbrak vanwege de ‘schokkende’ financiële risico’s die Plasterks inventarisatie aan het licht had gebracht.

Nu is de formatie natuurlijk belangrijk. En nu is de intrige over wat Pieter Omtzigt wel of niet denkt, of wat hij had kunnen weten over die tegenvallers, of over dat hij die tegenvallers slechts zou hebben aangegrepen om zichzelf semi-respectabel uit de onderhandelingen met de PVV te wurmen… nou ja... intrigerend.

Maar MILJAAR! – wat zijn megaprojecten en hun stijgende kosten op zichzelf de moeite waard!

De Afsluitdijk: een mislukking van epische proporties

Neem de renovatie van de Afsluitdijk.

In 2018 werd het project Vernieuwing Afsluitdijk in gang gezet. De begrote kosten bedroegen een deftige 546 miljoen euro (of 921 miljoen, inclusief 25 jaar onderhoud) – mede door toeters en bellen als een ‘vismigratierivier’ (‘de eerste ter wereld’) voor vissen die van de Waddenzee het IJsselmeer in zouden willen zwemmen (of niet).

Een jaar later was al duidelijk dat Rijkswaterstaat verkeerde informatie over het gedrag van ‘s rijks water in het IJsselmeer aan de aannemers had doorgegeven. Twee jaar daarna, in 2021, kwam naar buiten wat de consequenties daarvan waren: 120 miljoen euro extra kosten.

En dat was niet alles: omdat zowat alle onderdelen van de renovatie met elkaar samenhingen, zo bleek in 2022,^* moesten zowat alle onderdelen nieuw worden ontworpen en gebouwd. Kosten erbij: 238 miljoen euro – plus zo’n 150 miljoen voor nieuwe ‘spuisluizen’. Totale kosten: 1 miljard euro (inclusief onderhoud: 2 miljard euro).

Dankzij Plasterks inventarisatie kwam begin februari de volgende klap: de sluizen worden duurder. De exacte schatting van het nieuwe risico voor de Staat was zwartgelakt. We kunnen er dus vanuit gaan dat 500 miljoen een minimum is.

Maar stel: dit blijft bij 500 miljoen. Dan zijn de totale kostenoverschrijdingen voor de nieuwe Afsluitdijk al meer dan een miljard euro; een overschrijding van 200 procent; de oplevering gebeurt jaren later dan gepland. Honderden miljoenen euro’s en vele duizenden uren die ook volstrekt anders besteed hadden kunnen worden.

Groot nieuws, zou je denken. Maar als je nieuws definieert als zaken die afwijken van de norm, dan is het logisch dat de bouwprojecten niet zelf het nieuws waren. Want kijk naar de geschiedenis van megaprojecten en je ziet: gigantische kostenoverschrijdingen zijn volstrekt normaal.

Slechts 0,5 procent van alle megaprojecten pakt megagoed uit

Zet het maar op een rij.

De Noord/Zuidlijn in Amsterdam, de Betuweroute, de HSL, de Utrechtse tramlijn,^* de Haagse kunsttempel Amare, de ict voor de Omgevingswet, de ict voor de Belastingdienst, de ict voor vrijwel alles: stuk voor stuk kostten ze veel, veel meer dan werd begroot.

‘Typisch Nederlands’, zou je nu kunnen denken, terwijl je wijs je hoofd schudt. Maar helaas, we zijn niet uniek: de Deense wetenschapper Bent Flyvbjerg heeft zijn carrière gewijd aan het bestuderen van megaprojecten, en vrijwel nooit en vrijwel nergens gaan ze conform plan.

Markteconomie of planeconomie, democratie of dictatuur, bedrijfsleven of overheid, derde wereld of eerste wereld, fysieke projecten, digitale projecten, sporttoernooien: megaprojecten die op tijd af zijn, binnen budget af zijn, en de meerwaarde genereren die ze beloofden, zijn een zeldzaamheid.

De fameus efficiënte en stipte Duitsers? Ze falen. De aanleg van het Berlijnse vliegveld Brandenburg kostte 5 miljard euro meer dan begroot (350 procent overschrijding; niet 5 maar 14 jaar bouwduur). Zelfs de Zwitsers – die van de horloges, die wonen in een land vol infrastructurele megaprojecten (gedestilleerde Duitsers) – blijken bepaald niet altijd kostenneutraal te zijn.

Ervaring lijkt dus niet te helpen. Sterker: het lijkt averechts te werken. De wereld doet steeds vaker aan megaprojecten en wordt er desondanks steeds slechter in.

Precies hoe erg de zaak is? 91,5 procent van de megaprojecten wereldwijd wordt te laat, te duur of allebei opgeleverd. 99,5 procent is te laat, te duur, of levert minder op dan beloofd – wat Flyvbjerg de IJzeren Wet van Megaprojecten noemt. Let that sink into your bouwput.

Voor het plannen van megaprojecten geldt een omgekeerd Darwinisme: the survival of the unfittest.

Waarom megaprojecten falen. Reden 1: bewuste misleiding

In hun boek How Big Things Get Done leggen Flyvbjerg en co-auteur Dan Gardner uit waarom megaprojecten falen – en hoe het beter kan.

De eerste verklaring die zij geven: bewuste misleiding.

Bestuurders willen om een bepaalde reden (ijdelheid, noodzaak, gevoelde noodzaak) een bepaald project doen (een dijk, een gebouw, een droomkeuken). Door de kosten laag voor te stellen (‘we zijn efficiënt’), de oplevertijd kort (‘we gebruiken de nieuwste technieken!’) en de opbrengsten hoog (‘we zijn de eerste/grootste/beste ter wereld!’), dwingen ze af dat er aan hun plan kan worden begonnen.

Dit is onoprecht, maar niet per se kwaadaardig, stelt Flyvbjerg. Om goedkeuring en financiering te krijgen voor je project, moet je het winnen van anderen met projectplannen. Zo ontstaat er een race om het geld, tussen weinig fitte (niet-realistische) projectvoorstellen.

Voor de bestuurders is het vooral zaak dat het project gebeurt. De beste manier om daarvan verzekerd te zijn, is eraan beginnen. Dan zijn er al snel zo veel kosten gemaakt dat het zonde is om het karwei niet af te maken – ook als bijvoorbeeld eenmaal blijkt dat de werkelijke kosten toch hoger uitvallen.

Of zoals Willie Brown, de zeldzaam transparante ex-burgemeester van San Francisco, schreef^* over de bouw van een ov-terminal: ‘We wisten altijd dat de oorspronkelijke schatting onder de werkelijke kosten zat. Als mensen de werkelijke kosten vanaf het begin kenden, dan zou er nooit ergens mee worden ingestemd. Het idee is om te beginnen. Graaf een gat, en maak het zo groot dat er niets anders op zit dan het gat te vullen met extra geld.’

Waarom megaprojecten falen. Reden 2: structureel optimisme

Een tweede verklaring: optimisme.

Mensen, zo leerde Flyvbjerg uit de psychologie, hebben een optimism bias: ze schatten hun competenties structureel hoger in dan die in werkelijkheid zijn. Het klassieke voorbeeld is dat 80 procent van de automobilisten denkt dat ze bovengemiddeld goed auto kunnen rijden.

Ook plannen gaat vaak fout om die reden. Flyvbjerg noemt dit het ‘everything goes according to plan’-principe. Alledaags voorbeeld: je hebt je werk niet af gekregen, je deadline is maandag, dus je neemt nog een paar documenten naar huis voor het weekend. Lukt me wel. ERROR, zegt Flyvbjerg. Dat lukt niet, en dat kun je weten, want het is je al zo vaak niet gelukt.

‘Er zijn tal van dingen die in het weekend kunnen gebeuren die je in je modelmatige weekend niet had voorzien. Ziekte, een ongeval, slapeloosheid, een telefoontje van een oude vriend, een familiegeval, lekkage. Er zijn tal van mogelijke weekenden die kunnen ontstaan, maar in slechts een van die scenario’s, het best case scenario, gebeurt niets van al dat.’

Aan het begin van een megaproject speelt dit ook. Er is een dringend probleem dat het megaproject moet oplossen of een wens die het moet vervullen. Dit zet aan tot dwang iets nu te moeten doen – de action bias, de commitment fallacy – en het geloof dat het ook kan. Dat geloof wordt regelmatig, aldus Flyvbjerg, versterkt door de ogenschijnlijke uniekheid van het project: de eerste, de grootste, de bijzonderste.

Dat er geen ervaring is waar van te leren valt? Dat is juist geweldig. Kijk ons, boldly going where no-one has gone before! En wij kunnen dat, want wij zijn bovengemiddeld slim. Het verwerpen van de ervaringen van anderen leidt vervolgens tot best case scenario-denken – je ziet immers alleen jouw case. ‘Wij gaan niet overschrijden. Wij hebben het goed voor elkaar’, zei wethouder Geert Dales van Amsterdam over de Noord/Zuid-(metro)lijn in 1999.

Budgetoverschrijding Noord/Zuidlijn: 1,6 miljard euro^* – meer dan 100 procent (conservatief ingeschat).

Wees geen Sydney

Als kostenoverschrijdingen een wetmatigheid zijn, als projecten altijd langer duren dan je denkt – zelfs als je weet dat ze altijd langer duren dan je denkt – is er dan nog wel wat aan te doen? Flyvbjerg en Gardner geven eerst simpele vuistregels. De eerste: neem veel meer tijd voor de planning.

Dat gebeurt namelijk zelden. Gefaalde megaprojecten volgen veelal de formule think fast, act slow. Vet plan maken, mensen enthousiast krijgen, spaden de grond in en gaan met die banaan. Dit is de methode-Willie Brown. Just do it. De klassieke case study staat in Sydney.

Sydney wilde een concertzaal; een gebouw dat de stad op de kaart zou zetten. Een beginnend architect uit Denemarken, Jørn Utzon, diende op de valreep een plan in – of beter gezegd ‘een magnifiek kladje’, dat moest doorgaan voor een plan – met daken in de vorm van reusachtige schelpen.

Niets aan de schets was doordacht. Utzon had bijvoorbeeld nog geen idee of zulke schelpen wel rechtop zouden kunnen staan. Maar de ijdele premier van New South Wales was verblind door wat hij zag: een instant classic. De uitvoering zou wel goed komen onder het mom: geneuzel voor techneuten. Groot denken!

Groot werd vooral de kostenoverschrijding. Het ene probleem leidde tot het andere, tekorten stapelden zich op. Doorgaan werd steeds onwenselijker – maar stoppen nog minder. Wat in vijf jaar gepiept moest zijn, duurde zestien jaar; de kosten waren 1.400 procent boven budget; een van de grootste kostenoverschrijdingen voor een gebouw ooit. De akoestiek: vreselijk.

In ingenieurs- en projectmanagementkringen is the Sydney Opera House een voorbeeld van hoe het niet moet – een Waterloo of een Varkensbaai. Het is ook een persoonlijke tragedie: Utzon werd in Australië mikpunt van volkswoede, nadat de overheid zich publiekelijk tegen hem keerde. (De ijdele premier was allang dood en opgevolgd door mensen die zijn klerezooi wel wilden opruimen, maar het niet konden.)

De naam van de jonge Utzon raakte door het debacle zo besmet dat hij geen ander gebouw van betekenis meer zou neerzetten; in 2008 stierf hij zonder het operahuis in levenden lijve te hebben gezien.

Wees wel Pixar

De uitvoering van megaprojecten is als een raam waardoor zwarte zwanen (onverwachte rampen) kunnen binnenvliegen, schrijft Flyvbjerg. Het is dus zaak om het raam zo kort mogelijk open te hebben staan.

Dat wil zeggen: denk langzaam (tijdens de planning is het raam nog dicht), handel snel (tijdens de uitvoering staat het raam pas open). Zo maak je de kans zo klein mogelijk dat zogenaamde known unknowns (faillissementen van aannemers, archeologische vondsten, politieke veranderingen) en de unknown unknowns (pandemieën, recessies, oorlogen) je project verknallen.

Een organisatie die think slow, act fast goed heeft begrepen is filmstudio Pixar – bekend van knallers als Finding Nemo en Toy Story. Pixar doet het omgekeerde van Sydney: de planning van haar films duren veel langer dan het maken ervan. Maken is duur, denken is goedkoop, redeneert Pixar.

Elk filmproject van Pixar begint met een opzet van zo’n twaalf pagina’s: waar zijn we, wat gebeurt er, hoe ontwikkelen de personages zich? Tal van schrijvers, regisseurs en acteurs lezen deze korte opzet, geven onafhankelijk van elkaar commentaar, waarna de schrijver zijn opzet herschrijft. En dan volgt nog een ronde. Het resultaat krijgt dan een go of niet.

Bij een go volgt een script van zo’n 120 pagina’s, waarop feedback komt – soms wel tien rondes. Elk script dat deze schifting overleeft, wordt door tekenaars geschetst, gefotografeerd, voorzien van ingesproken dialoog. Dat wordt aan medewerkers vertoond voor (jawel) feedback – een prototype ‘film’ van bijna drieduizend tekeningen.

Het planningsproces is dan al vier maanden oud. Een flinke investering, zegt Pixar-baas Pete Docter tegen Flyvbjerg, maar, vergeleken met de kosten van de daadwerkelijke productie, juist klein. Deze stap van tekenen, fotograferen, inspreken en beoordelen herhaalt zich acht keer – een proces van nog eens een aantal maanden.

Zo’n eerste stap is Echt Werk, ook al voelt dat zelden zo. ‘Toen we [managers] bevraagden’, schrijven bedrijfskundigen die Flyvbjerg citeert, ‘ontdekten we dat managers zich productiever voelen bij het uitvoeren van taken dan bij het plannen ervan. Vooral als ze onder tijdsdruk staan, beschouwen ze plannen als verspilde moeite.’

Maar dat is het zeker niet: het doel van het plannen is dat de uiteindelijke uitvoering kort is. Uitvoering is duur: beroemde acteurs spreken stemmen in, honderden dure tekenaars maken de scènes en personages, vooraanstaande componisten schrijven de muziek. Creatief zijn doe je tijdens het schetsen, zodat je niet meer hoeft te improviseren bij het maken.

Pixar: een van de succesvolste filmstudio’s aller tijden.

Nee, jij bent niet uniek. En je project ook niet

Pixar heeft inmiddels behoorlijk wat ervaring met films. Maar de meeste mensen doen maar een of twee megaprojecten in hun leven. Hoe weet je dan wat je kunt verwachten en wat je moet begroten?

Een techniek die Flyvbjerg noemt, heet reference class forecasting. Simpel gezegd: kijk hoe het gemiddelde vergelijkbare project verliep en baseer daar je begroting op. Baseer je plan op de ervaring en de foutengeschiedenis van anderen.

Klinkt logisch, maar gebeurt dat ook vaak? Nee. Dat komt omdat wie in een project zit, er vaak van binnen naar kijkt – met de inside view. Je ziet de specifieke omstandigheden, collega’s en bedreigingen voor dat specifieke geval. Deze overzichtelijkheid leidt tot optimistische scenario’s, zoals bij de documenten die je in het weekend wilt gaan lezen. Lukt me wel.

Maar het lukt je niet. En dat kun je weten als je de outside view gebruikt. In dit geval: al je eerdere ervaringen met werk dat je meenam naar huis, of de vele vakanties waar je een stapel boeken meenam die je nog steeds moet lezen. In het geval van een keukenverbouwing: pak de verbouwingen van vrienden, collega’s of bekenden.

Ook al verschillen de keukens, er zit veel zinnige informatie in de processen verpakt. Bijvoorbeeld hoe een klein probleempje leidde tot grotere problemen verderop in het proces.

Het is vaak nuttig om je te bedenken dat jij en jouw gevallen uniek zijn – ‘dat is waarom we zo van onze eigen kinderen houden’, schrijft Flyvbjerg. Maar echt, jij, jouw plannen en jouw kinderen passen in veel opzichten ook in een categorie.

Genialiteit laat zich toch niet plannen?

Ergens gedurende het lezen van Flyvbjergs werk bekroop me het gevoel: plannen à la Pixar is heel verstandig (en vermoeiend), maar als we allemaal zo denken, gebeurt er nooit wat groots. ‘Als mensen de werkelijke kosten vanaf het begin kenden, dan zou er nooit ergens mee worden ingestemd’, schreef Willie Brown. En de man heeft toch gewoon gelijk?

The Opera House in Sydney is een goed voorbeeld: de kosten rezen wellicht de pan uit, en het is tragisch dat Jørn Utzon een one-building architect werd, maar Sydney staat door het gebouw wel op de kaart – en hoe. De baten op de lange termijn zijn, in de woorden van een creditcardmaatschappij, onbetaalbaar.

Dit gevoel heeft een respectabele theoretische onderbouwing, geleverd door econoom Albert Hirschman. Creativiteit komt als een verrassing, schreef Hirschman, en daarom kun je er niet op rekenen dat het verschijnt wanneer je wil. Wie dat weet, begint nooit ergens aan. Dus lang leve de slechte planning. De crisissen en druk die dat oplevert, leiden juist tot creativiteit.

Er zit iets in – en Flyvbjerg levert een extra case study (nog eentje dan): Steven Spielbergs Jaws. Het filmen van Jaws ging volledig mis; op open zee gingen Spielbergs mechanische haaien stuk. (‘De eerste film op de oceaan!’ Kostenoverschrijding: 125 procent.) Maar de in het nauw gedreven Spielberg bedacht een geniale oplossing: ze zouden haaien niet in beeld brengen, maar suggereren. Jaws, met in de hoofdrol haaien die nauwelijks in beeld kwamen, werd een kaskraker.

Dergelijke successen-ondanks-tegenslag zijn inspirerende heldensagen. Maar moet je je erdoor laten inspireren? Nee, zegt Flyvbjerg. De neiging om Hirschmans lezing te geloven is simpelweg ‘survivorship bias’. De projecten die het ondanks een gebrek aan serieuze planning hebben gered kennen we; de vele schitterende projecten die door slechte planning zijn gesneuveld (of mislukt) kennen we niet.

Denk ook aan alle gebouwen die Jørn Utzon niet heeft gebouwd, omdat zijn opdrachtgevers zijn kladje te serieus namen en zijn reputatie vernietigd werd. En denk aan de miljarden die zijn verkwist en niet elders besteed konden worden door projecten als de Betuweroute en de Noord/Zuidlijn.

Experimenteer klein, oogst groots

Twee typen megaprojecten zijn de uitzondering op de IJzeren Wet van Mislukking: zonne- en windparken. Dat komt omdat het stiekem geen megaprojecten zijn, maar optelsommen van kleine projecten. Modules. Immers: de basale eenheid van het zonnepark is de minuscule zonnecel. Zonnecellen vormen rijen, rijen vormen panelen, panelen vormen velden, velden vormen weides.

Deze modulariteit biedt voordelen: innovatie met kleine projecten is goedkoop. En mislukt het: geen ramp. Lukt het wel, en maak je een zonnecel een klein beetje efficiënter: dan heb je een veel beter park. En de oplevering kent een steile leercurve, omdat je dezelfde handeling heel vaak herhaalt en zo ervaring opdoet.

Flyvbjerg ziet ze als – klikklikklik – Legoblokjes. De truc in projectmanagement, schrijft hij, is om je Lego te vinden. Dat kan vaker dan je denkt. Voorbeeld: de tunnels en bruggen in de Oostzee tussen Zweden, Denemarken en Duitsland. De overheden hebben de bouwprojecten bewust na elkaar (modulair) gepland, zodat de ervaring van het ene project – van overheden en aannemers – wordt meegenomen naar het volgende.

Ingenieurs zijn dol op nieuwe technieken, op ‘de eerste ter wereld’ zoals de vismigratierivier, maar innovatie is geen doel maar een middel. Je hoeft het buskruit niet opnieuw uit te vinden om effectief te zijn – of uniek.

Flyvbjerg roemt het Empire State Building in New York – een uniek gebouw, een wereldwijd icoon, dat niettemin modulair is gebouwd. Elke verdieping is exact dezelfde. ‘De werklui maakten niet een gebouw van 102 verdiepingen, ze maakten 102 gebouwen van een verdieping.’

Dit soort conservatieve innovatie moet gevierd worden. Juist in de klimaatcrisis, zegt Flyvbjerg, is vooruitgang met de enorme klap niet de juiste strategie. Vergeet dat soort ijdele inefficiëntie; dat is middelfetisjisme. Het gaat om het bereiken van het doel. Experimenteer klein, neem je tijd waar fouten terug te draaien zijn, en oogst snel en groots.

‘Met nieuwe ideeën en een genadeloze toepassing van het modulaire model’, stelt Flyvbjerg, ‘hebben we een kans om de transformatie voor elkaar te krijgen die de mensheid en de wereld nodig heeft.’