Interview

Miljarden besparen met miljoenen: bij megaprojecten kan dat, zegt deze hoogleraar megaprojecten

Michiel de Hoog
Correspondent Sport

Tunnels, spoorlijnen, dijken, parlementsgebouwrenovaties: vaak vallen ze véél duurder uit dan begroot. Onvermijdelijk? Nee, zegt onderzoeker Bert van Wee. Bestudeer grote projecten structureel, deel je bevindingen met de politiek en je bespaart bakken met publiek geld.

Een van de meest rendabele investeringen die Nederland zou kunnen doen is het instellen van een onderzoeksgroep naar megaprojecten – zegt hoogleraar transportbeleid.

Het hoeft maar te zijn dat structureel de besluitvorming rond megaprojecten ondersteunt, evalueert en tot praktische aanbevelingen komt. En dat in een continu lerend proces via zogeheten het zou de Nederlandse schatkist jaarlijks bakken met geld kunnen besparen.

‘Als je weet dat megaprojecten zo gruwelijk duur zijn, en je verbetert je aanpak maar een klein beetje’, zegt Van Wee, ‘dan bespaar je zó veel geld. Dan verdien je de kosten van die onderzoekers in honderdvoud of meer terug.’

gebeurt nu veel te weinig, zegt Van Wee. Doen we het slechter of beter dan het gemiddelde wereldwijd? En hoe ontwikkelen we ons: worden we beter of slechter in megaprojecten? We weten het niet – en het waarom blijft al helemaal buiten beeld.

Het is niet dat de overheid geen cijfers bijhoudt over dure projecten; maar niet centraal en structureel. Sommige projecten worden actiever gemonitord dan andere – dat de Tweede Kamer. Een recente analyse van werd uitgevoerd door externe bureaus, maar dat ad hoc. (Er is wel voor ict-projecten.)

Kortom, megaprojecten worden niet als categorie geanalyseerd. Zonde, want megaprojecten – projecten van honderden miljoenen euro’s, zoals de bouw van metrolijnen, tunnels, kerncentrales en ict-systemen – zijn niet alleen duur, ze worden vaak nog veel duurder

Afgelopen dinsdag zich een nieuwe klassieker aan in het genre: de renovatie van het Tweede Kamergebouw. In 2015 werd de verbouwing begroot op 500 miljoen, dat was de – die was onderzocht. Nu lijkt die optie eerder 2 miljard te gaan kosten, zo de regering deze week in een voortgangsrapportage.

Falende megaprojecten: blind optimisme

Waarom falen megaprojecten vaak?

Een eerste verklaring is ‘strategische misrepresentatie’ door de initiatiefnemers. Ook wel: liegen. Wie een groot project gedaan wil krijgen, en eerlijk is over de kosten, loopt het risico dat het project niet wordt goedgekeurd.

Een tweede verklaring is wat economen noemen – voordelig ogende plannen worden vaker uitgekozen dan duurdere plannen, zonder dat de plannenmakers hebben gelogen over de kosten. Dit maakt de kans op kostenoverschrijdingen groter.

En dat kan weer komen door een derde verklaring: menselijk optimisme. Initiatiefnemers denken daadwerkelijk dat zij sneller, beter en slimmer zijn dan de rest. Mensen in leidinggevende functies hebben daar

Dus, zegt Van Wee, is het zaak om de publieke werken die het meeste publieke geld kosten – en kunnen – structureel te bestuderen. Meer geld naar beter projectmanagement bij de overheid en trouwens ook in het bedrijfsleven want dat is net zo slecht in megaprojecten als de overheid is niet echt een catchy slogan. Maar een goed idee? Waarschijnlijk wel.

‘Het kost je maar heel weinig’, zegt Van Wee. ‘De salarissen van een klein groepje onderzoekers. En het kan je zo veel opleveren! Al was het maar door de kosten beter te communiceren naar de politiek, en zo misschien er een paar keer voor te zorgen dat een slecht project niet doorgaat.’

Wat weten we over kostenoverschrijdingen in Nederland?

‘Wat we ervan weten, komt van Chantal Cantarelli, die in als promovenda [in de onderzoeksgroep van Van Wee aan de TU Delft, MdH] heeft hoe Nederland heeft gepresteerd op megaprojecten. De korte versie van wat Chantal ontdekte is dat kostenoverschrijdingen ook in Nederland de praktijk waren. van de transportinfrastructuurprojecten die ze onderzocht, gingen bijvoorbeeld over budget. Maar de overschrijdingen in Nederland waren wel kleiner dan in de rest van de wereld.’

Dat klinkt best goed.

‘Ja, het is alleen en dat vergt een korte technische uitleg: die relatief lage overschrijdingen waren de uitkomst als je de uiteindelijke kosten van projecten vergeleek met de geschatte kosten bij de decision to build. Dat is het moment waarop een parlement of gemeenteraad een definitief besluit neemt over een project. Het is logisch dat je naar dat moment kijkt, want dan weet je welke informatie politici hadden op het moment van het formele besluit. Maar wat je dan niet meeneemt, is dat politici een besluit informeel vaak al eerder nemen.’

Neem de De kostenoverschrijding voor de Betuweroute was vanaf de decision to build slechts Alleszins acceptabel, zou je kunnen zeggen. Maar Van Wee dat dit geen goede afspiegeling van de werkelijkheid was. In de jaren in aanloop naar het besluit waren er tal van schattingen geweest over de kosten en baten, die veelal zeer positief waren over het project.

Politici blijven liever bij hun standpunt, of dat van hun partij, ook al hebben ze eigenlijk nieuwe inzichten

‘Die uitkomst [de 2,7 procent overschrijding voor de Betuweroute, MdH] was voor mij de reden om Chantal voor te stellen om te kijken welke schattingen [over de kosten van de Betuweroute] er eerder waren geweest. Het probleem is namelijk dat mensen hun mening daarop baseren. En vaak blijven ze bij dat standpunt.’

Politici worden voor een deel voorstander van een project omdat in die eerdere fase de kosten lager worden geschat. Na de eerste schattingen worden de kosten alleen maar hoger, maar voorstanders blijven toch voorstanders. Dat noemden Cantarelli, Flyvbjerg en Van Wee in hun latere paper Als politici eenmaal locked-in zijn, zoeken ze vooral informatie die hun standpunt kracht bijzet.

Dat gebeurde ook bij de Betuweroute. Daar zijn de kosten vooral opgelopen tussen de eerste schattingen en de decision to build. De eerste schattingen waren ‘We hebben nog geprobeerd te onderzoeken wanneer politici het gevoel hadden dat er geen weg terug meer was. Wanneer dachten ze: ik kan niet meer van mening veranderen, want wij hebben gezegd, we zijn voor of tegen? Maar uiteindelijk durfde bijna niemand die toen in de Tweede Kamer zat antwoord te geven.’

Hoe komt het dat mensen hun mening niet veranderen als de kosten oplopen?

‘Voor je het weet ben je een draaikont. Zoals Wouter Bos is toen hij van standpunt veranderde. Politici blijven dus liever bij hun standpunt, of dat van hun partij, ook al hebben ze eigenlijk nieuwe inzichten. Terwijl het normaal gesproken juist getuigt van kracht als je je mening bijstelt als je nieuwe informatie hebt.’

Is er na Cantarelli’s onderzoek bijgehouden hoe Nederland presteert met megaprojecten? Weten we hoe we het nu doen?

‘Bij mijn weten is er niemand die hoe goed we het doen, of hoe slecht we het doen. Ik kan dus geen update geven over de toestand in Nederland. Er zijn wel data over megaprojecten over de hele wereld, en die laten een lichte trend naar minder overschrijdingen zien. Maar we hebben nog niet genoeg data om te kunnen zeggen of dit toeval is, of dat we daadwerkelijk slimmer worden met megaprojecten.’

‘Anekdotisch kan ik zeggen dat de en de renovatie van station Rotterdam Centraal volgens prognose en planning afgemaakt zijn. Het grote verschil met bijvoorbeeld de Noord/Zuidlijn is dat er meer consensus was over de noodzaak van die projecten. Iedereen was het er wel over eens dat Rotterdam Centraal gerenoveerd moest worden. Dan hoef je dus ook niet strategisch de kosten laag te schatten.’

Megaprojecten worden dus niet structureel geëvalueerd. Is dat omdat het moeilijk te doen is?

‘Nee, het is niet moeilijk. Wel zeer zinnig, maar ik denk dat veel mensen liever niet terugkijken. Dat ze bang zijn dat dan blijkt dat ze van te lage kosten uitgingen, of dat de effecten zijn overdreven, of dat het project meer nadelen dan voordelen heeft. Er zijn te weinig prikkels om dit soort ex-post-analyses goed te doen. Dus: wat is er werkelijk gebeurd? En hoe verhoudt zich dat tot onze

Zijn er politieke instrumenten om megaprojecten niet te laten ontsporen?

‘Jazeker. Bij grote infrastructuurprojecten zijn sinds 2000 zogeheten mkba’s verplicht, maatschappelijke kosten-batenanalyses. Dat kwam voort uit de frustratie, eind jaren negentig, over de Betuweroute en de Hogesnelheidslijn en hoe de besluitvorming over die projecten liep. De reactie vanuit Den Haag was: dat mag nooit meer gebeuren. Daar is toen de zogeheten uit Onderzoek van Economische Effecten van Infrastructuur. Het praktische gevolg waren de mkba’s.’

Er zijn ook projecten die vermoedelijk nooit zijn ingediend, omdat ze een kosten-batenanalyse nooit zouden 'overleven

‘Een mkba zet uiteen wat een project kost en wat het oplevert. De handleiding voor mkba’s schrijft voor hoe je dat moet doen, welke kengetallen je moet gebruiken. Bijvoorbeeld hoeveel waarde mensen toekennen aan hoe je vaststelt wat het project betekent voor de CO2-uitstoot, wat het betekent voor geluid. Die voorschriften leidden tot meer uniformiteit in de beoordelingen.’

‘Een voorbeeld is dat onderzoeken naar de milieueffecten van een project van dezelfde uitgangspunten gebruikmaken als onderzoeken naar de economische effecten. Dat lijkt logisch, maar dat werd bewust niet gedaan bij de Betuweroute. Er werden hele als het over het milieu ging dan wanneer het ging om de economie. Dus dat is iets wat

Weten we of de mkba’s invloed hebben gehad? Of projecten dus wel of niet zijn doorgegaan door uitkomsten van mkba’s?

‘Er zijn sinds 2003 honderden mkba’s uitgevoerd bij grote projecten. Daar is naar gedaan, en wat je ziet is dat de correlatiecoëfficiënt tussen de uitkomst van een mkba en het finale besluit om te bouwen heel laag is. Dus ogenschijnlijk is het resultaat van de mkba, de finale kosten-batenratio, nauwelijks van invloed op het wel of niet doorgaan van een project.’

Zijn mkba’s daarmee dan zinloos?

‘Nee, dat denk ik niet. [...] Mkba’s doen vermoedelijk ook veel goed werk dat je niet kunt zien. Er zijn bijvoorbeeld ook projecten die vermoedelijk nooit zijn ingediend, omdat ze een mkba nooit zouden "overleven". De winst van de mkba is dan dat een slecht project niet eens serieus is overwogen, vanwege de dreiging van een objectieve analyse van de kosten en de baten.’

‘En er zijn projecten die niet zijn doorgegaan nadat een mkba dat de kosten niet opwogen tegen de baten. [...] De bijvoorbeeld, de treinverbinding tussen Schiphol/Amsterdam en Leeuwarden/Groningen, is afgeschoten. Ik heb begrepen dat de toenmalig minister dat de verwachte baten in de meest gunstige variant maar 30 procent van de kosten waren, en toen besloot dat we dat niet moesten willen.’

Dat plan is niet helemaal dood, toch?

‘Sterker nog, het leeft weer onder de naam Ik ben betrokken bij een vooronderzoek [een MIRT-verkenning, MdH], dus ik kan over het lopend onderzoek niet veel zeggen – dat is vertrouwelijk – en er loopt nog van alles. Maar bij het intakegesprek zei ik dat ik alleen wilde meedoen als ik het onafhankelijk kan doen. En dat ik vooralsnog geenszins overtuigd was, want alle eerdere exercities wezen uit dat de baten veel lager waren dan de kosten. Dus ik ben benieuwd naar onderzoek waaruit zou blijken dat dit niet zo is.’

In een vervolgstuk ga ik dieper in op mkba’s en hun kracht en zwaktes, onder meer aan de hand van het werk van Van Wees collega Collega Thalia Verkade schreef in 2017 over het onderzoek van Mouter, dat een zwakte van de methodologie van mkba’s uitlichtte. Als je de voorkeuren van mensen anders in kaart brengt – dat wil zeggen: niet vraagt naar hun voorkeuren als consument, maar naar hun voorkeuren als burgers – komen mensen tot andere keuzes.

In een ander vervolgstuk probeer ik uiteen te zetten hoe de overheid grip probeert te houden op grotere projecten, en hoe het probeert tot impulsieve uitgaven te onderdrukken.