Het nieuwe kabinet wil flink bezuinigen op de ambtenarij. In de Verenigde Staten weten ze hoe schadelijk dat is

Wat zijn jouw associaties bij ‘de overheid’?

Denk je aan woorden als ‘traag’, ‘lui’ en ‘log’? Denk je aan raamambtenaren, aan beoefenaren van een ‘rustiek tijdverdrijf’, aan apparatsjiks die op snoepreisjes gaan?

Of denk je aan woorden als ‘zorgzaam’, ‘gedisciplineerd’, ‘proactief’? Denk je aan precisie, langetermijndenken, innovatie en disruptieve durfinvesteringen?

De kans is groot dat het eerste lijstje je wat bekender voorkomt dan het tweede. Niet zo gek: decennialang is een beeld gecreëerd van de overheid als een matig functionerend noodzakelijk kwaad, bevolkt door ingedutte prutsers die in de competitieve private sector niet aan de bak kwamen.

Ingedutte prutsers bij de overheid

Daartegenover staan vrijdenkers en ondernemers, die lean-and-mean, door concurrentie gestaald en out of the box denkend de economie en samenleving naar een hoger plan trekken, ondanks alle tegenwerkende regeltjes die zijn opgesteld door die ingedutte prutsers bij de overheid.

De Amerikaanse journalist Michael Lewis ziet de gevaren van dat ongeïnformeerde wereldbeeld. ‘We staan zelden stil bij de prestaties van de werknemers van de overheid’, schrijft hij in zijn in 2018 verschenen boek The Fifth Risk.^* ‘Hun doel in onze maatschappij is om ergens de schuld van te krijgen.’

The Fifth Risk is een ode aan de ambtenaar en aan diens gedegen, verrassende werk. En het is een waarschuwing voor wat er kan gebeuren als een maatschappij haar overheid opblaast op basis van niet veel meer dan wat vage negatieve associaties.

En ja, dit klinkt precies als wat ons nieuwe kabinet van plan is: een op de vijf rijksambtenaren eruit, salarisstijgingen verboden.

De presidentskandidaat die vergat welk ministerie hij wilde afschaffen

Lewis begon te zinnen op een boek over de Amerikaanse overheid toen de destijds vers verkozen Donald Trump een opvallende man naar voren schoof om het ministerie van Energie te leiden: Rick Perry.

Perry was immers de man die in 2011, in een debat met andere presidentskandidaten, ferm stelde van plan te zijn drie ministeries af te schaffen. Het ministerie van Onderwijs, het ministerie van Handel, en het ministerie van… eh, nou, eh, tsja, eh…

Youtube plaatst cookies bij het bekijken van deze video Bekijk video op Youtube

Het derde ministerie dat hij wilde afschaffen, kon hij tijdens het debat niet noemen, maar naderhand herinnerde hij het zich: het ministerie van Energie. Vijf jaar later moest diezelfde knakker, die overigens nog steeds geen idee bleek te hebben wat dat ministerie precies deed, dat ministerie gaan léíden?

Het plan voor The Fifth Risk werd concreet toen Lewis hoorde over de briefings die de ministeries hadden opgesteld voor hun nieuwe bestuurders – een soort spoedcursussen in het functioneren van de overheid. Bush had dat gedaan voor Obama, Obama deed hetzelfde voor zijn opvolger.

Vrijwel niemand kwam namens Trump opdagen om die pasklare, apolitieke, technische kennis tot zich te nemen. En dus deed Lewis wat Trumps mensen nalieten: hij zocht de topambtenaren op die de briefings hadden geschreven en hoorde aan wat ze hadden willen meegeven aan hun opvolgers.

Welkom in de wondere wereld van de Amerikaanse overheid

Het resultaat is een introductie in de wondere wereld van het Amerikaanse ministerie van Energie, het ministerie van Landbouw en het ministerie van Handel – vol met ambtenaren die allemaal razend nuttige dingen bleken te doen.

Het ministerie van Energie heeft weinig met gas en olie te maken (anders dan Rick Perry dacht of hoopte) en zo’n beetje alles met nucleaire energie. Het ministerie is de beheerder van het nucleaire arsenaal en het kernafval van de Verenigde Staten. (Wat Perry er bij nader inzien van overtuigde dat hij het ministerie toch maar niet moest willen opheffen.)

Met onwaarschijnlijk succes investeerde de overheid in alternatieve energiebronnen

Verrassender: het ministerie blijkt ook veruit de grootste financier van en investeerder in alternatieve delvingsmethoden en energiebronnen. Met onwaarschijnlijk succes: de hele zonne-energiesector, de windenergiesector, de frackingsector en autofabrikant Tesla hadden niet bestaan zonder de leningen uit dit fonds, het Loan Programs Office.

Donald Trump legde het fonds stil, vermoedelijk door de slechte reputatie (‘Inefficiënt! Verkwistend!’), en dankzij de woede van de olie-industrie en haar vrienden. De reden daarvoor? Welgeteld één breed uitgemeten mislukte investering in zonnepaneelfabrikant Solyndra.

In totaal was het fonds – naast innovatief en succesvol – winstgevend. Sterker, er werden bakken met geld mee verdiend, doordat er risico’s werden genomen die de markt niet durfde te nemen. De angst dat missers zouden worden geframed als anti-overheidspropaganda, bedreigde de missie van het fonds.

Zoals wel vaker blijkt in The Fifth Risk, krijgt de overheid nooit de lof die zij verdient – maar wél altijd het gezeik.

Hoe een nerd binnen twee jaar leerde boeren

Zo zijn er meer fascinerende vruchten van overheidsbeleid die onbekend en onbemind blijven.

Zo kreeg een gedreven ambtenaar van het ministerie van Landbouw – ene Kevin Concannon – het voor elkaar dat 85 procent van de mensen die recht hebben op voedselbonnen die bonnen ook daadwerkelijk kregen, terwijl de fraude met die bonnen dankzij Concannon recordlaagtes bereikte.

Zo leidden weerdata en satellietfoto’s van het ministerie van Handel bijvoorbeeld tot een agrarische revolutie. Een medewerker van Google combineerde decennia aan data over het weer en de samenstelling van akkers, en verving de intuïtieve kennis van boeren door iets beters.

Succes wordt niet geassocieerd met de overheid

Zo ging de kwaliteit van weersvoorspellingen dankzij de dataverzameling van het ministerie van Handel met sprongen vooruit. (Fun fact: de vijfdaagse weersvoorspelling in 2016 was even precies als de eendaagse voorspelling in 2005.) Een betere weersvoorspelling helpt bij tal van overheidstaken: oorlogsvoering, vliegen, varen, het voorkomen van doden bij extreem weer.

Maar dat besef, constateren Lewis en zijn gesprekspartners, leeft niet. Succes wordt niet geassocieerd met de overheid. Of het wordt vanzelfsprekend geacht. Republikeinse politici vroegen zich onder Trump hardop af waarom de belastingbetaler de National Weather Service (het KNMI, zeg maar) moet financieren. Argument: we hebben toch weerapps?

De zucht van de ambtenaar die Lewis erover spreekt, laat het papier van het boek trillen. Waar in vredesnaam denk je dat die apps hun weerdata vandaan krijgen? De weerapps en commerciële weerzenders leunen vollédig op de National Weather Service – die verrekte overheid weer.

De gevaren waarvan je niet wist dat je ze had kunnen afwenden

Welke gevolgen kan zo’n combinatie van onnozelheid over en desinteresse in de overheid hebben? Als Lewis ernaar vraagt, noemt de voormalige chief risk officer van het ministerie van Energie er vijf:

1. Een ongeluk met nucleair materiaal.
2. Een oorlog met Iran – aannemelijker geworden nadat Trump de nucleaire deal met Iran in 2018 verscheurde.^* (Pogingen de deal later weer tot leven te wekken, mislukten.)
3. Een aanval van Noord-Korea, bijvoorbeeld met gifgas.
4. Een aanval op het elektriciteitsnet, dat merkwaardig kwetsbaar is.

Het vijfde risico is vager en tegelijkertijd groter: projectmanagement. Dat wil zeggen: beleid dat niet direct in het oog springt, maar waar veel indirecte gevolgen aan vastzitten, positief of negatief. Doe je het goed, dan maak je meer kans op een innovatie-explosie of benut je het potentieel van mensen die dankzij voedselbonnen rond kunnen komen.

De meeste beleidsterreinen zijn bommen met erg lange lonten

Doe je het slecht? Dan gaat er op een dag iets serieus mis, al weet je nu nog niet wat.

De meeste van die beleidsterreinen, schrijft Lewis, zijn ‘bommen met erg lange lonten, die in de verre toekomst, als de lont de bom bereikt, wel of niet exploderen. Het is het uitstellen van reparaties aan tunnels vol dodelijk gif, totdat die tunnels instorten. Het is het verouderde personeelsbestand van het ministerie van Energie – dat nauwelijks nog jong personeel weet te werven – dat op een dag een atoombom uit het oog verliest.’

‘Het is het opofferen van technisch en wetenschappelijk leiderschap aan China. Het is de innovatie die nooit plaatsvindt en de kennis die nooit is gecreëerd, omdat je bent gestopt met het leggen van de funderingen. Het is datgene wat je had kunnen redden, waarvan je het bestaan nooit hebt geweten.’

Er loopt een scheur door de overheid

Het imagoprobleem van de overheid: veel van wat ze doet, is saai langetermijnwerk. De effecten zijn niet direct zichtbaar. Het belang ervan wordt onderschat.

En weinig illustreert die onderwaardering beter dan de benoemingen van Trump tijdens zijn presidentschap. Perry is een goed voorbeeld: zijn voorganger als minister van Energie is een kernfysicus. Niet zo gek, want zoals Lewis uitlegt, is het ministerie van Energie de facto een enorm natuurwetenschappelijk instituut. En Perry is Perry.

Het omvangrijke wetenschappelijke programma van het ministerie van Landbouw (3 miljard dollar aan onderzoeksgeld) werd onder Barack Obama gerund door een vooraanstaand wetenschapper. Trump wilde haar vervangen door ene Sam Clovis, een presentator van een rechts-conservatief radiopraatprogramma zonder politieke of bestuurlijke ervaring. ‘Jij kunt dat wel, Sam.’

De beoogde baas van de National Weather Service – Amerika’s KNMI – was Barry Myers, de baas van AccuWeather, een weervoorspeller. Op het eerste oog een zinnige zet: de man wist waar hij het over had. Maar Myers bleek jarenlang te hebben gelobbyd om de National Weather Service te laten stoppen met het doen van weersvoorspellingen.

Informatie gaat offline om commerciële belangen te beschermen

Waarom? Dat verstoorde de markt, aldus Myers. Lees: het bedreigde AccuWeathers bestaan. Wat hij niet vertelde: zonder de National Weather Service was zijn AccuWeather niets. AccuWeather baseert zich uitsluitend op de voorspellingen en data die de National Weather Service met belastinggeld verzamelt. (Onder druk van kritiek trok Myers zich eind 2019 terug^* – maar de wens hem te installeren was veelzeggend.)

In de jaren onder Trump, schrijft Lewis, is veel informatie die onder Obama publiek toegankelijk was gemaakt offline gehaald. Schijnbaar alleen om commerciële belangen van de mensen die het onder Trump voor het zeggen hadden te beschermen.

‘De scheur die door de Amerikaanse samenleving liep, liep nu ook door de Amerikaanse overheid’, concludeert Lewis. ‘Het was een kloof tussen de mensen die vanwege hun idealen in overheidsdienst waren, en zij die het voor het geld deden.’

Trump was vooral een symptoom van overheidsbashen

Ook Trump maakt een korte opwachting in het boek, al is het in een bijrolletje. (Als president Abdel Fattah al-Sisi van Egypte hem feliciteert met zijn verkiezingsoverwinning, vertelt Trump hem hoe geweldig hij Walk Like An Egyptian van The Bangles vindt.)

Waar het Lewis om gaat, is de verziekte relatie tussen de Amerikaanse maatschappij en de Amerikaanse overheid. Trump was daar een symptoom van, en misschien de extreemste manifestatie tot nu toe, maar niet de oorzaak. Hoe is het geloof ontstaan dat de overheid op haar best een noodzakelijk en disfunctioneel kwaad is?

Lewis gaat niet op zoek naar antwoorden, maar het boek levert er wel een paar. Eén antwoord is dat een succesvolle maatschappij verwend raakt. Opmerkelijk veel gedreven ambtenaren zijn migranten uit landen met een disfunctionele overheid, constateert Lewis – mensen die functionerende overheden waarderen.

Veel bestuurders willen mensen niet de illusie ontnemen dat ze het zelf hebben gedaan

Een ander antwoord is gecultiveerde onwetendheid. Ontelbare mkb-bedrijfjes ontvangen van lokale banken leningen, zonder dat ze weten dat het geld afkomstig is van het ministerie van Landbouw. De reden: veel bestuurders willen zichzelf en de mensen niet de illusie ontnemen dat ze het ‘zelf’ hebben gedaan.

Wat ook niet helpt, is dat de Amerikaanse overheid haar succes wettelijk gezien niet mag promoten. Toen een National Weather Service-onderzoeker burgers beter probeerde te waarschuwen voor tornado’s, probeerde Barry Myers dat te verhinderen met een beroep op de mededingingsregels. ‘Dat is marketing, en dat mag de overheid niet doen.’

Hij zei het echt: burgers behoeden voor rampen is marketing. Maar Myers slaagde in zijn opzet. En zo kon het beeld ontstaan dat het KNMI / de overheid niet meer nodig is, omdat we toch die weerapp / de private sector hebben.

Een verroeste constructie maakt kennis met een sloopkogel

Het geloof in de overheid als positieve kracht is in Europa groter, maar toch is de problematiek van The Fifth Risk ook hier herkenbaar.

Het pionierswerk dat het RIVM heeft verricht, de ongeëvenaarde infrastructuur die we aan Rijkswaterstaat te danken hebben, de toegankelijke sociale zekerheid, het goedkope en goede onderwijs – het sneeuwt onder door de kritiek op de grote en kleine fouten die worden gemaakt.

Het resultaat van een maatschappij die te lui is geworden om haar eigen overheid te begrijpen, die ambtenaren benadert als obers of conciërges en die haar overheid structureel ondermijnt, zal de komende jaren te zien zijn, waarschuwt Lewis. De overheid in de VS is door verwaarlozing oud en roestig geworden. Trump beukte er met een sloopkogel verder op in.

Klinkt dit bekend? ‘Een actief en goed onderbouwd tegengeluid kan het de ambtenaren van D66 en GroenLinks, NRC Handelsblad, de Volkskrant en NOS alvast iets moeilijker maken om in hun eenzijdige gedrag te volharden’, schreef^* oud-LPF-minister Eduard Bomhoff, kennelijk in alle ernst, in een advies aan BBB en PVV om de ambtenarij te overtuigen anders te denken.

Maar ja, overtuigen kost moeite. Gewoon de hele bende saneren – zoals nu het plan is – is veel makkelijker. Dat dit nieuwe problemen zal opleveren, dat de overheid hierdoor eerder slechter zal gaan functioneren, lijkt een risicoloze voorspelling. Wie dan weer de schuld in de schoenen geschoven krijgt? En wie dan nog maar weer kleiner moet worden?