De compensatieregeling voor de toeslagenaffaire: onuitlegbaar, onuitvoerbaar, onbetaalbaar

De hersteloperatie voor gedupeerden van de toeslagenaffaire loopt steeds verder uit de hand. 

Een jaar of vier geleden was de verwachting nog dat de overheid enkele honderden miljoenen euro’s opzij moest zetten om ongeveer tweeduizend gedupeerden te compenseren. Inmiddels hebben zich 68.921 mensen gemeld als gedupeerde, van wie er 35.537 erkend zijn als gedupeerde. Er staat maar liefst 9,3 miljard euro gereserveerd voor de compensatieregeling.^*

De vraag is of het bij negen miljard zal eindigen. In een recente Kamerbrief waarschuwt staatssecretaris Aukje de Vries (Toeslagen en Douane, VVD) dat er door verdere verruiming van de compensatieregeling nog eens 1,2 tot 4,7 miljard euro bij kan komen.^* Daarmee zouden we – in het uiterste geval – uitkomen op ongeveer 14 miljard euro.

Veertien miljard euro. Het is ongeveer wat we ieder jaar aan het basisonderwijs uitgeven, het is zo’n drie jaar aan jeugdzorgbudget, het is veertien jaar subsidie voor de publieke omroep. 

Het is ook drie keer meer dan er van 2005 tot 2020 is teruggevorderd aan kinderopvangtoeslag bij álle Nederlanders (4,3 miljard euro). En bijna zeven keer meer dan er bij de 90.000 Nederlanders die meer dan 10.000 euro aan kinderopvangtoeslag moesten terugbetalen is ingevorderd (2,1 miljard euro). ^*

Het is, kortom, nogal veel geld. 

Ongeveer een vijfde van dat bedrag gaat naar de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) zelf, waar inmiddels zo’n 2.277 fte’s werkzaam zijn. Ter vergelijking: toen de ellende zich voltrok tussen 2010 en 2014 werkten er ongeveer 600 mensen bij de Belastingdienst/Toeslagen.^*

Overigens is 21 procent uitvoeringskosten in het genre van compensatieregelingen niet eens heel buitensporig: bij de afhandeling van Groningse aardbevingsschade ging vorig jaar bijna 41 procent van de begroting naar uitvoeringskosten.^* Hoewel dat verschil vooral komt doordat er bij de compensatieregeling voor de toeslagenaffaire veel grotere bedragen worden uitgekeerd dan bij aardbevingsschade. 

Het begrip 'gedupeerde' dijt uit

Afijn, hoe kan het nou dat de rekening van de compensatieregeling zo hoog is opgelopen? 

Het heeft in de eerste plaats te maken met het uitdijende begrip ‘gedupeerde’. Sluipenderwijs is er een stevige discrepantie ontstaan tussen de gedupeerde in de publieke verbeelding en de gedupeerde in de compensatieregeling. In het publieke debat zijn gedupeerden mensen die op bruuske wijze door de overheid zijn overreden vanwege pietluttige vergrijpen. Het zijn mensen die hun baan kwijtraakten, hun kinderen, hun huwelijk. 

Maar in de compensatieregeling gaat het inmiddels om zo’n beetje iedereen bij wie ooit iets is misgegaan met kinderopvangtoeslag. Het kan gaan om terugvorderingen van een paar duizend euro of om terugvorderingen van meer dan een ton. Het kan gaan om een ontbrekende handtekening op een opvangcontract of een betalingsgebrek van een paar honderd euro (inderdaad: pietluttige vergrijpen), maar het kan ook gaan om mensen die nooit hebben gereageerd op brieven van de Belastingdienst, of de boel zelfs bewust hebben belazerd.

Zo’n beetje iedereen bij wie ooit iets is misgegaan met kinderopvangtoeslag is 'gedupeerd'

Vaktechnisch adviseurs van de UHT schrijven in een interne notitie van september 2022^* dat zij hun bedenkingen hebben bij deze ‘steeds verdere oprekking van het begrip gedupeerde’. De beoordelingscriteria leiden ‘veelvuldig tot overcompensatie’. ‘Het algemene beeld van de beoordelingsteams is dat we, na de eerste duizenden beoordelingen van ouders, steeds meer dossiers tegenkomen waarbij er geen sprake is van gedupeerdheid of zou moeten zijn’, schrijven de adviseurs. 

Een voorbeeld: als ouders niet reageerden op informatieverzoeken bij een controle van de Belastingdienst werd op een gegeven moment de kinderopvangtoeslag stopgezet en teruggevorderd. In de compensatieregeling geldt zo’n terugvordering vanwege gebrek aan reactie nu als een ‘institutioneel vooringenomen handelswijze’. Anders gezegd: je krijgt een zak geld omdat je nooit hebt gereageerd op herhaalde verzoeken om informatie. Van deze compensatiegrond is, volgens de notitie, in ‘een zeer groot gedeelte van de dossiers’ sprake.

‘De term vooringenomenheid heeft [binnen de compensatieregeling] een andere betekenis aangenomen dan in het gangbare spraakgebruik’, merken de opstellers van de notitie op. ‘Als twee schriftelijke verzoeken om informatie onvoldoende zijn, hoe ver moet de Belastingdienst/Toeslagen dan gaan voordat het recht op kinderopvangtoeslag mag worden stopgezet?’ 

Wie vandaag de dag niet reageert op brieven van Belastingdienst/Toeslagen krijgt overigens nog steeds gewoon een terugvordering. Wat natuurlijk wel vreemd is: doe je het nu, dan mag je alles terugbetalen; deed je het toen, dan krijg je 30.000 euro. De schrijvers van de notitie vrezen dat dit weleens in strijd kan zijn met het gelijkheidsbeginsel. Ze adviseren dan ook om bij compensatiegronden op zijn minst na te gaan of een ‘werkwijze heden ten dage nog steeds op dezelfde manier wordt uitgevoerd’.

Ouders kunnen zelfs compensatie krijgen zonder dat het ooit tot een terugvordering is gekomen. Wanneer ouders na een dreigende belastingbrief in actie kwamen en alsnog de benodigde informatie aanleverden, konden zij de terugvordering voorkomen. Maar ook in die gevallen wordt iemand als gedupeerde aangemerkt. De brief waarin een terugvordering wordt aangekondigd, zou namelijk leed bij de ouder hebben berokkend (in het jargon van de UHT heet het wel ‘een schrikbrief’).

Nog een voorbeeld: iedereen met ‘opzet/grove schuld’ (O/GS) wordt als gedupeerde van de toeslagenaffaire aangemerkt. Wat is O/GS? Als eenmaal was vastgesteld dat een ouder geen of minder recht had op ontvangen kinderopvangtoeslag, dan speelde de vraag of iemand een persoonlijke betalingsregeling kon krijgen. Wanneer de terugvordering volgens de Belastingdienst was te wijten aan ‘ernstige nalatigheid of grove onachtzaamheid’, dan weigerde die zo’n betalingsregeling aan te bieden. In die gevallen moest een ouder in 24 maanden de kinderopvangtoeslag terugbetalen, wat dikwijls tot dwanginvordering leidde, omdat het voor de meeste mensen onmogelijk is even tienduizenden euro’s op te hoesten in 24 maanden. 

In uitspraken van de Raad van State zijn vele voorbeelden te zien van waarom O/GS werd vastgesteld: iemand die voor andermans kinderen kinderopvangtoeslag aanvroeg;^* iemand die in twee jaar tijd twaalf keer het aantal opvanguren ophoogde, terwijl haar dochter helemaal geen opvang genoot;^* of iemand die nooit reageerde op verzoeken om bankafschriften op te sturen naar de Belastingdienst.^* In al deze gevallen vond de Raad van State dat er sprake was van een ‘ernstige nalatigheid of grove onachtzaamheid’. Voor de UHT zijn al deze mensen echter slachtoffer van de toeslagenaffaire. 

Het andere uiterste: wie bewust misbruik maakte, is nu ook slachtoffer

Nu kun je je afvragen of het rechtvaardig is om iemand die de boel belazert de financiële afgrond in te duwen. Staat de vergelding van O/GS wel in verhouding tot het vergrijp? Inmiddels vindt de politiek van niet: bijna iedereen krijgt een betalingsregeling op maat. Maar het is weer een ander uiterste om mensen die bewust misbruik hebben gemaakt van kinderopvangtoeslag nu massaal als slachtoffers aan te merken. 

Niet voor niets moest de staatssecretaris naar aanleiding van berichtgeving van De Correspondent erkennen dat veertien personen betrokken bij de strafrechtelijke onderzoeken ‘Alabama’ en ‘Florida’ (in de volksmond beter bekend als ‘de Bulgarenfraude’) compensatie hadden ontvangen. Waarom? ‘Er wordt [...] niet gekeken of de O/GS kwalificatie ook met de kennis van nu terecht was’, schreef de staatssecretaris.^*

Sinds de toeslagenaffaire is de reflex om ieder signaal van misbruik weg te wuiven als loze stemmingmakerij. De Bulgarenfraude veroorzaakte een politieke rolberoerte, maar bij nader inzien stelde deze fraude in de grote massa aan toeslagen geen fluit voor. Dus nu blijkt dat enkele medeplegers van de Bulgarenfraude compensatie krijgen omdat ze gedupeerd zijn door de toeslagenaffaire (o, ironie!), moeten we niet weer doorschieten in overreactie – de meeste mensen deugen! 

Daar valt natuurlijk wat voor te zeggen. Bedenk: in de loop der jaren is er slechts 335 miljoen euro aan O/GS vastgesteld op een totaal van 38,5 miljard euro aan kinderopvangtoeslagen (een karige 0,8 procent). Bij de compensatie van O/GS gaat het echter niet om ‘alle aanvragers van kinderopvangtoeslag’, maar om ‘de 0,8 procent van wie de fiscus dacht dat ze misbruik maakten’. Dat in die eerste groep het misbruik meevalt, is best te geloven; dat er in die tweede groep nooit iets aan de hand zou zijn geweest, is volstrekt ongerijmd. Het veronderstelt eigenlijk dat de Belastingdienst in de afgelopen twintig jaar nooit iemand terecht van misbruik heeft beticht. 

Zo lijkt de geschiedenis van de toeslagenaffaire zich langzaamaan in spiegelbeeld te herhalen. Waar eerder naar de kleinste fouten werd gespeurd om grote bedragen aan toeslagen terug te vorderen, daar wordt nu naar de minste aanleiding gezocht om grote bedragen aan compensatie uit te keren.

De politiek wil snelheid kopen met een groots gebaar – maar het duurt alleen maar langer

De tweede reden voor de uitdijende rekening van de hersteloperatie is dat er met de jaren almaar meer regelingen in het leven zijn geroepen. Regelingen die er steevast van uitgaan dat de ergste slachtoffers maatgevend zijn voor de hele groep van meer dan 35.000 gedupeerden. 

Na de parlementaire ondervraging over de toeslagenaffaire besloot het kabinet in januari 2021 om alle gedupeerden na een ‘lichte toets’ 30.000 euro te geven (de zogenoemde Catshuisregeling). Er hadden zich op dat moment zo’n 8.000 mensen aangemeld als gedupeerde, maar dat zou in de jaren daarna rap oplopen tot bijna 70.000. 

Dit is een constante in de compensatieregeling: frustratie over het trage verloop van de compensatieregeling leidt tot de politieke wens om met een groots gebaar snelheid te kopen. Maar de vrijgevigheid zorgt er al snel voor dat de aanmeldingen veel hoger oplopen dan verwacht. Wat een versnelling beoogde te zijn, verandert zo in een vertraging. 

Als mensen eenmaal door de ‘lichte toets’ zijn gekomen, maken ze niet alleen aanspraak op 30.000 euro, ook worden de publieke schulden kwijtgescholden (gemiddeld 21.000 euro); de private schulden (gemiddeld zo’n 9.000 euro); de kinderen van gedupeerden krijgen – afhankelijk van hun leeftijd – elk 2.000 tot 10.000 euro; en de ex-partner krijgt ook 10.000 euro. 

Gedupeerden krijgen deze compensatie ongeacht wat er daadwerkelijk aan kinderopvangtoeslag is terugbetaald. Het is niet nodig te bewijzen dat er een oorzakelijk verband is tussen de ontstane schulden en de toeslagenaffaire, dat kinderen last hadden van de terugvordering, of de ex-partner iets te maken had met de toeslagenaanvraag. 

De uitgekeerde compensatiebedragen vormen bovendien voor de overgrote meerderheid van de gedupeerden een veelvoud van wat er ooit is teruggevorderd. Zelfs bij de doelgroep met de zwaarste terugvorderingen – de 16.806 ouders met O/GS – was de mediane terugvordering 14.075 euro (dat wil zeggen: de helft had een grotere, de andere helft een kleinere terugvordering). ^*

De hersteloperatie van de toeslagenaffaire is dan ook ruimhartig in vergelijking met compensatieregelingen voor ander overheidsfalen. Dutchbat III-veteranen kregen een eenmalige schadevergoeding van 5.000 euro.^* Nabestaanden van de slachtoffers van de genocide bij Srebrenica: 15.000 euro voor weduwen, 10.000 euro voor overige familieleden. ^* Jongeren die geweld meemaakten in de jeugdzorg ontvingen 5.000 euro. ^* Jongeren die slachtoffer werden van ‘misbruik met seksueel binnendringen’ in de jeugdzorg: 10.000 euro.^* Limburgse mijnwerkers die jaren eerder doodgingen door ernstige stoflong kregen 9.075 euro (en had je een beetje stoflong, dan kon je het vergeten). 

En dat zijn de gevallen van overheidsfalen waarin überhaupt compensatie wordt toegekend. Dikwijls is compensatie niet eens aan de orde. Denk bijvoorbeeld aan de tienduizenden mensen die in de gevangenis zijn geworpen vanwege verkeersboetes die ze niet konden betalen. 

Nu laat leed zich lastig vergelijken, maar het is opvallend dat een meerderjarig kind van iemand die ooit een paar duizend euro kinderopvangtoeslag moest terugbetalen twee keer meer compensatie ontvangt dan een kind dat geweld meemaakte in de jeugdzorg en evenveel als iemand die is verkracht in een pleeggezin. Of dat iemand die ooit ‘een schrikbrief’ ontving van de Belastingdienst minstens drie keer zo veel compensatie ontvangt als een kind van een vermoorde vader die tevergeefs bescherming zocht bij Nederlandse militairen in Srebrenica.

De echte gedupeerden zijn zoekgeraakt

En deze regelingen zijn nog maar het begin. Na de ‘lichte toets’ kunnen melders nog om een ‘integrale beoordeling’ vragen, waarbij in meer detail wordt gekeken naar wat er is gebeurd. Gedupeerden ontvangen hierbij het bedrag van de ‘onterechte’ terugvordering of stopzetting plus 25 procent, plus 500 euro immateriële schadevergoeding voor elk halfjaar sinds de terugvordering, plus wettelijke rente over het teruggevorderde bedrag, plus vergoeding van gemaakte advocatenkosten, plus vergoeding van betaalde invorderingskosten. 

Als het bedrag dat uit de integrale beoordeling rolt hoger ligt dan de al overgemaakte 30.000 euro, krijgen gedupeerden nog een aanvullende vergoeding. Dat kan al het geval zijn bij terugvorderingen aanzienlijk kleiner dan 30.000 euro. Zo zal iemand met een terugvordering uit 2012 van 12.500 euro aan kinderopvangtoeslag al recht hebben op meer dan 30.000 euro bij de integrale beoordeling.

Een terugkerend thema in de berichtgeving over de compensatieregeling is dat gedupeerden nog steeds wachten op hun compensatie. Daarbij gaat het vooral over het stroperige verloop van deze integrale beoordelingen. Het is daarbij wel belangrijk op te merken dat gedupeerden al wel 30.000 euro en kwijting van hun schulden hebben ontvangen. 

Dat integrale beoordelingen lang op zich laten wachten, heeft dan weer alles te maken met de politieke keuze van het kabinet en de Kamer om 30.000 euro uit te keren. De Rekenkamer schrijft in zijn verantwoordingsonderzoek over 2023 dat ‘het grote aantal aanmeldingen [na de Catshuisregeling] de hoofdoorzaak is van de lange doorlooptijd’.

Door de Catshuisregeling zijn de echte gedupeerden zoekgeraakt in een groeiende berg van matig tot niet-gedupeerden. ‘De onduidelijke afbakening van ruimhartig herstel en het gebrek aan drempels hebben [...] een keerzijde’, merkt de Rekenkamer op. ‘De zwaarst gedupeerde ouders moeten mede als gevolg hiervan langer wachten op de behandeling van hun dossier.’

Zelfs mensen die geen schijn van kans maken op compensatie hebben er belang bij zich te melden bij de UHT. Als een potentieel gedupeerde van de toeslagenaffaire heb je namelijk veel meer rechten dan als slachtoffer van reguliere ellende. Zo wordt bij iedereen die zich als gedupeerde meldt onmiddellijk de invordering van overheidsschulden gepauzeerd, en die blijven gepauzeerd zolang er geen definitieve afwijzing ligt. 

En die definitieve afwijzing kan lang op zich laten wachten. Aanmelders krijgen gratis rechtsbijstand van de overheid, waardoor juridische middelen al snel tegen de UHT in stelling worden gebracht. Na een negatief besluit van de UHT gaan aanmelders dan ook veelvuldig in bezwaar en beroep (zelfs als dat weinig kansrijk is). Er liggen inmiddels al meer dan tienduizend bezwaren tegen besluiten van de UHT. Om van deze werklast af te komen, overweegt het ministerie nu ‘onorthodoxe maatregelen’ om bezwaarprocedures af te kopen met bijvoorbeeld een schikkingsvoorstel van 5.000 euro. 

Het is voor de UHT bovendien onmogelijk gebleken om binnen de wettelijke beslistermijnen (twee keer zes maanden) de integrale beoordelingen af te ronden. Het gevolg is dat er inmiddels 34.462 ingebrekestellingen zijn verstuurd en 11.237 maal beroep is aangetekend wegens niet-tijdig beslissen. Hiervoor is inmiddels al 56 miljoen euro aan dwangsommen betaald door de UHT. (Dwangsommen die dus ook worden geïncasseerd door mensen die nooit als gedupeerde zullen worden aangemerkt.)

De UHT heeft zich tevergeefs bij de hoogste bestuursrechter geprobeerd te verzetten tegen deze dwangsommen. De UHT had een onmogelijke opdracht gekregen, oordeelde de Raad van State, maar ook onmogelijke opdrachten moeten uitgevoerd worden. ‘De wetgever heeft heel bewust een regeling met feitelijk onhaalbare beslistermijnen aanvaard’, aldus de uitspraak. ‘Bewust, omdat uit verschillende voortgangsrapportages [...] bleek dat de beslistermijnen niet werden gehaald en dit ook bij de parlementaire behandeling van de Wet hersteloperatie toeslagen is besproken.’ ^*

Inmiddels is een wetsvoorstel in voorbereiding om de beslistermijnen toch maar te veranderen.

Een parallelle verzorgingsstaat

En dan zijn er nog de gemeenten. Potentiële slachtoffers van de toeslagenaffaire hebben recht op ‘brede gemeentelijke ondersteuning’. Waar deze gemeentelijke steun moet beginnen en eindigen, is onduidelijk: ‘doe wat nodig is’ en het bonnetje kan naar Financiën, luidt ongeveer de opdracht. 

De informatiedeling tussen gemeenten en de UHT is echter bedroevend, zodat gemeenten het verschil niet kennen tussen ‘aanmelders’ en ‘erkend gedupeerden’. Bedenk: er zijn bijna zeventigduizend aanmelders en maar de helft daarvan is gedupeerd. ‘Momenteel krijgen gemeenten deze gegevens [over erkend gedupeerden] amper’, valt te lezen in een ambtelijke nota aan de staatssecretaris.^* ‘De reden hiervoor is dat er nooit is vastgesteld op welk moment in het herstelproces iemand definitief “niet-gedupeerd” is.’ Zolang een integrale beoordeling, bezwaar of beroep loopt, kunnen mensen ondersteuning zoeken bij de gemeente.

Peter Heijkoop, wethouder in Dordrecht en kopstuk bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), luidde onlangs de noodklok over de parallelle verzorgingsstaat die zo langzaamaan aan het ontstaan is. Hij signaleerde een groei van met name materiële hulpverzoeken. ‘Sommigen sturen lijsten van zestien pagina’s vol spullen, met het gewenste merk erbij en soms de winkel waar ze te koop zijn’, zei Heijkoop. ‘Kijk, als een ouder nooit een nieuw matras heeft kunnen kopen en last krijgt van rugklachten, zorgt het team voor een nieuw matras. Meteen. Maar we krijgen ook aanvragen voor elektrische fietsen, meerdere laptops voor het gezin, vliegtickets. Wat doen we daarmee? Iedere gemeente gaat er verschillend mee om.’

Uit het jaarverslag over 2023 van de gemeente Amsterdam blijkt dat in de hoofdstad inmiddels 1.364 huishoudens met een gemiddeld bedrag van 8.599 euro per huishouden gebruikmaken van de gemeentelijke ondersteuning.^* Het jaarverslag merkt op dat het budget was bedoeld om ‘eerste urgente- en noodzakelijke materiële hulp te bieden’, maar dat het inmiddels gaat om aanvragen van ‘een divers palet aan goederen en diensten’ dat ‘deels ook het karakter heeft van compensatie voor geleden schade’. De uitgaven liepen in de hoofdstad snel op: van zo’n 150.000 euro per maand begin 2022 naar ruim 1,3 miljoen euro in december 2023.

Deze groei is ook terug te zien in de gegevens van het Rijk. Er stond in eerste instantie zo’n 10 miljoen euro begroot voor gemeentelijke ondersteuning in 2023, maar dit bedrag zou uiteindelijk oplopen tot 105 miljoen euro. 

Dat de materiële hulpverzoeken toenemen is opmerkelijk, aangezien je zou verwachten dat het beroep afneemt naarmate meer gedupeerden geholpen zijn met 30.000 euro en schuldkwijting. De gemeenten koppelen overigens niet aan de UHT terug wat zij aan hulp bieden: de materiële ondersteuning van gemeenten komt boven op eerder uitgekeerde compensatie.

Een tergend trage afhandeling 

Als de integrale beoordeling eenmaal is afgerond, kunnen ouders, tot slot, nog een verzoek indienen bij de Commissie Werkelijke Schade (CWS). Deze regeling was bedoeld voor de zwaarst gedupeerde ouders om gevolgschade van de toeslagenaffaire op de overheid te verhalen: relaties die op de klippen zijn gelopen, gedwongen verhuizingen, inkomens die zijn misgelopen. 

In tegenstelling tot de andere regelingen wordt bij de CWS wel verwacht dat bewijs wordt geleverd van een oorzakelijk verband tussen de terugvordering van toeslagen en de geleden schade. Daarbij was de bedoeling dat de CWS ‘ruimhartig’ zou omgaan met de bewijslast (als in: zo ruimhartig als mogelijk binnen het civiele schaderecht). 

Maar ook de afhandeling van schadeverzoeken bij de CWS verloopt tergend traag. Van de 3.815 verzoeken zijn er pas 497 behandeld, waarbij ouders ook nog eens tegen de helft van deze besluiten in bezwaar gaan. De zwaardere bewijslast zorgt er bovendien voor dat ouders zich met wantrouwen bejegend voelen. Vanuit de Tweede Kamer is daarom aangedrongen op een ruimhartigere werkwijze om snelheid te kopen.

De afgelopen tijd heeft een alternatief traject bij de Stichting (Gelijk)waardig Herstel (SGH) van prinses Laurentien proefgedraaid. In dit traject tekenen vrijwilligers (zogenoemde ‘luisterend schrijvers’) het verhaal van de ouder op, waarna schadebeoordelaars een bedrag verbinden aan de beschreven gebeurtenissen. Uit de evaluatie van deze proef blijkt dat de uitgekeerde bedragen bij deze stichting (gemiddeld: 128.000 euro) aanzienlijk hoger liggen dan bij de CWS (gemiddeld: 18.000 euro). 

Ambtenaren van Financiën waarschuwden op voorhand dat het ‘heel waarschijnlijk’ is dat de Algemene Rekenkamer betalingen via de SGH als ‘onzeker of onrechtmatig’ zal aanmerken. De Wet hersteloperatie toeslagen schrijft namelijk voor dat een gedupeerde haar werkelijke schade ‘aannemelijk maakt [...] overeenkomstig het civiele schadevergoedingsrecht’. Maar bij de SGH-route zou daar vermoedelijk geen sprake meer van zijn.

Uit de evaluatie van de proef met SGH blijkt die vrees terecht. In minimaal 30 procent van de dossiers werd schade toegekend van vóór de eerste terugvordering van kinderopvangtoeslag. Zo wordt een voorbeeld genoemd van een gedupeerde die zeven jaar aan fulltime inkomensschade toegekend kreeg, omdat ze in 2007 stopte met haar opleiding (terwijl de eerste terugvordering van kinderopvangtoeslag uit 2009 stamde). Bij de overige 70 procent viel niet met zekerheid te zeggen dat er geen schade van vóór de toeslagenaffaire was toegekend, omdat de documentatie onvoldoende was om schade te onderbouwen. 

SGH geeft in reactie op de evaluatie aan dat ze uitgaat van het verhaal van de ouder. Als ouders zeggen dat er eerder toeslagen zijn teruggevorderd dan uit de systemen van de Belastingdienst blijkt, dan wordt het verhaal van de ouder geloofd. Hetzelfde geldt voor ouders die zeggen te zijn gestopt met werken, hoewel uit gegevens van het UWV blijkt dat ze wel hebben doorgewerkt. 

Volgordelijkheid – dat een gebeurtenis plaatsvond nadat er kinderopvangtoeslag is teruggevorderd – is een voorwaarde voor causaliteit. Maar het is niet gezegd dat elke gebeurtenis na een terugvordering automatisch het gevolg is van de toeslagenaffaire. SGH kent nu in driekwart van de dossiers de schadepost ‘niet of minder kunnen werken’ toe voor een gemiddeld bedrag van 91.677 euro. Bij de CWS wordt deze post in slechts 16 procent toegekend en is die gemiddeld 22.000 euro. Maar of bijvoorbeeld een niet-waargemaakte ambitie om een studie te volgen volledig te wijten valt aan een terugvordering van kinderopvangtoeslag, is best betwistbaar.

Bedenk ook dat veel gedupeerden al vóór de toeslagenaffaire problemen konden hebben. Van de gedupeerden met opzet/grove schuld, zo blijkt uit gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), had 46 procent in het jaar vóór de eerste terugvordering al geen werk (6 procent onder gewone aanvragers van kinderopvangtoeslag), een kwart woonde samen met een verdachte van een misdrijf (5 procent onder gewone toeslagaanvragers) en 30 procent had al meer dan zes maanden een betalingsachterstand op de zorgverzekering (2 procent onder gewone toeslagaanvragers). 

Tot slot blijkt de SGH dikwijls schadevergoedingen toe te kennen die een veelvoud zijn van de oorspronkelijke terugvordering. Zo kreeg iemand met een terugvordering van iets meer dan 1.100 euro een schadevergoeding van ruim 83.000 euro toegewezen door SGH. Dit is niet uitzonderlijk, zo blijkt uit de evaluatie: er worden regelmatig bedragen die oplopen tot meer dan twee ton uitgekeerd bij terugvorderingen van minder dan tienduizend euro. SGH verklaart dit uit het ‘domino-effect’: de terugvordering van kinderopvangtoeslag heeft gezorgd voor een cascade aan ellende. 

Maar mogelijk is er ook wat anders aan de hand. De erkenning dat iemand een gedupeerde is (al ging het om een terugvordering van duizend euro) kan ertoe leiden dat ouders met terugwerkende kracht alle ellende die hun is overkomen, gaan toeschrijven aan de toeslagenaffaire. Voor regulier leed heeft Nederland niet zo veel geduld, maar wie zich presenteert als slachtoffer van de toeslagenaffaire krijgt gehoor bij de instanties, de directe omgeving, en zelfs bij het Koninklijk Huis. Ouders verbinden zodoende hun levensverhaal steeds meer aan de toeslagenaffaire. Het probleem is dat deze versie van de geschiedenis niet altijd volledig bevestiging vindt in de feiten. Je zou kunnen zeggen dat een afwijzing van werkelijke schade dan ook al lang niet meer alleen over de zaak zelf gaat, maar raakt aan hoe iemand zichzelf is gaan zien. 

Aan de politiek de onmogelijke keuze: vasthouden aan de objectieve waarneming (waarmee je mensen teleur gaat stellen) of je schikken naar de subjectieve ervaring (waarmee je de waarheid geweld aandoet). 

Overspoeld door schadeverzoeken

Duidelijk is wel dat de SGH-route door gedupeerden enorm wordt gewaardeerd. Vrijwilligers luisteren werkelijk naar het verhaal van ouders; iets waarvoor bij de UHT, die sterk is gericht op het afhandelen van dossiers, eigenlijk geen ruimte is. ‘Alle [ouders] die we gesproken hebben, zijn tevreden over de route’, stelt de evaluatie dan ook. ‘Het vertrouwen in het Feitenrelaas met beperkte uitvraag van ondersteunende documenten wordt door ouders als prettig ervaren.’ 

Het traject bij de SGH eindigt bovendien in een vaststellingsovereenkomst, waardoor het ook écht kan worden afgesloten. Doordat uit wordt gegaan van het verhaal van de ouder, vrijwilligers veel werk doen, en een kostbare juridische loopgravenoorlog wordt vermeden, zijn de uitvoeringskosten bij SGH momenteel tien keer lager (gemiddeld 3.555 euro per dossier) dan bij de CWS (36.000 euro). Bij de CWS zijn de uitvoeringskosten ruim twee keer (!) hoger dan de uitgekeerde schadevergoedingen. Bovendien duurt de afhandeling van werkelijke schade bij de CWS ongeveer 60 weken, terwijl het bij SGH 21 weken duurt.

Het is echter de vraag of de SGH niet, net als bij de Catshuisregeling, overspoeld zal worden door schadeverzoeken, waardoor ook zij haar belofte niet kan waarmaken. De populariteit van de CWS boet momenteel snel in ten opzichte van SGH. De aanmeldingen bij de SGH liepen op van een paar honderd in november 2023 naar een paar duizend in april 2024. Stichting Gelijkwaardig Herstel gaat er zelf van uit dat zich uiteindelijk 25.000 ouders bij haar zullen melden (zes keer meer ouders dan zich tot op heden bij de CWS hebben gemeld).

Is een stichting die draait op vrijwilligerswerk wel in staat om tienduizenden veelsoortige verzoeken te behandelen? Tot nog toe hebben zich 2.200 vrijwilligers gemeld bij SGH, waarvan twee derde een cursus tot luisterend schrijver heeft gevolgd, en 5 procent naderhand zegt nog een tweede verhaal te willen opschrijven. Om 25.000 ouders te helpen, zo schat de evaluatie in, zijn dus ongeveer 40.000 vrijwilligers nodig. SGH zegt zelf dat het werven van zo veel vrijwilligers geen probleem zal zijn. De evaluatie van SGH constateert daarentegen wel ‘risico’s voor opschaling’.

Staatssecretaris Aukje de Vries besloot na het aflopen van de proef voorlopig geen nieuwe vaststellingsovereenkomsten via de SGH-route te tekenen. ‘Er zijn een aantal dingen uit de evaluatie gekomen die ik niet zo goed kan uitleggen aan de rest van de wereld’, aldus De Vries. Het ministerie wil eerst tot nieuwe afspraken komen met SGH over de ‘uitlegbaarheid van de uitkomsten’ en ‘waarborgen om opschaling mogelijk te maken’. 

‘Er zijn een aantal dingen uit de evaluatie gekomen die ik niet zo goed kan uitleggen aan de rest van de wereld’, aldus De Vries over de SGH

Niettemin gaf De Vries aan door te willen met Stichting Gelijkwaardig Herstel. Het kabinet heeft ‘de wens deze schaderoute te formaliseren en op te schalen’, schrijft ze in een Kamerbrief.^* Met de nieuwe afspraken zouden de gemiddelde schadevergoedingen naar verwachting niet 128.000 euro, maar 85.000 euro bedragen (nog steeds vijf keer hoger dan bij CWS). De Vries zinspeelt in haar Kamerbrief alvast op een wetswijziging om de werkwijze van SGH te legaliseren. Het valt momenteel namelijk moeilijk vol te houden dat SGH nog ‘overeenkomstig het civiele schadevergoedingsrecht’ handelt, zoals de Wet hersteloperatie toeslagen voorschrijft.

Niemand weet precies hoeveel gedupeerden zich bij SGH gaan melden en op welke bedragen die aanspraak zullen maken. De staatssecretaris schrijft in haar Kamerbrief te verwachten dat de kosten van deze schaderoute – mits het ministerie afspraken kan maken met SGH over de ‘uitlegbaarheid’ – ergens tussen de 1,2 miljard en 4,7 miljard euro zullen liggen. 

Het tijdelijk stilleggen van de SGH leidde tot een felle reactie van prinses Laurentien. ‘Weer die machteloosheid, verlies van regie, anderen die over je beslissen, onduidelijkheid, onzekerheid, en littekens die weer worden opengehaald’, zei de prinses in een dertien minuten durende videoboodschap. Ze verweerde zich tegen het verwijt dat de schadevergoedingen van haar stichting niet uitlegbaar waren. ‘Alles wat we doen, doen we vanuit uitlegbaarheid’, zei ze. ‘Misschien zijn we wel niet langer gewend om een proces in te richten vanuit de mens om wie het gaat, vanuit vertrouwen, en daar ook niet vanaf te wijken.’

Het is nu aan de Tweede Kamer om te beslissen of en onder welke voorwaarden ze de schaderoute via SGH wil doorzetten.

Wat heeft de politieke bemoeienis opgeleverd?

Er is geen onderwerp waar de afgelopen jaren zo veelvuldig over is gedebatteerd als deze hersteloperatie. Ieder kwartaal dwong de Tweede Kamer weer een lijst toezeggingen af en diende een lijst moties in. Maar wat heeft al die intensieve politieke bemoeienis nou opgeleverd? We zitten inmiddels met een onuitlegbare compensatieregeling die meer dan 10 miljard euro gaat kosten. En ondanks al dat geld en al die inzet, lijkt het nog vele jaren te duren voor de hersteloperatie tot een afronding kan komen.

‘Onrealistische verwachtingen en beloftes leiden uiteindelijk tot desillusie en wantrouwen, ook als zij met de beste bedoelingen zijn uitgesproken’, stelde de Raad van State vorige maand in een advies bij de zoveelste aanpassing van de Wet hersteloperatie toeslagen. 

In een emotioneel geladen sfeer is het onmogelijk gebleken om de wezenlijke vragen over de hersteloperatie te bediscussiëren. Wat is nou eigenlijk een gedupeerde? Waarvoor zijn we aan het compenseren? Staat dat nog in enige verhouding tot de geleden schade? Is dit nog uitlegbaar aan slachtoffers van ander overheidsfalen? Sneeuwen de belangen van zwaar gedupeerden niet onder door iedereen zo ruimhartig te compenseren? En scheppen we niet consequent teleurstellingen door beloftes te doen waarvan we kunnen weten dat ze niet zijn waar te maken?

Al in maart 2020 waarschuwde de commissie-Donner dat wanneer niet duidelijk afgebakend zou worden wie aanspraak maakt op compensatie, de hersteloperatie onherroepelijk de spuigaten uit zou lopen. ‘Een aanpak van de erfenis van vijftien jaar kinderopvangtoeslag [...] wordt een uitzonderlijk groot project’, waarschuwde de commissie-Donner. ‘Het risico is daarom reëel dat het ambtelijk apparaat [...] binnen korte tijd zal worden overstroomd door een golf aan verzoeken en daarin zal verdrinken. Dat moet niet onderschat worden.’ 

Maar het is wel onderschat. En het blijft onderschat worden. Ieder debat grossieren Kamerleden vooral in gratuite oproepen om sneller, ruimhartiger en menselijker te compenseren. 

Zo kwam Jimmy Dijk (SP) bij het laatste debat met de suggestie de UHT maar op te doeken, ten faveure van een ‘eendagsbehandeling’ in ‘gymzalen en buurtcentra’. Een klassieker die de SP al een paar jaar inbrengt tijdens deze debatten. Al even vaak is uitgelegd dat dit volstrekt onmogelijk is, omdat het niet zo simpel ligt als het in de publieke verbeelding lijkt. Een proef met eendagsbehandeling wees dat ook uit, maar dat lijkt Dijk verder niet te hinderen.

Luc Stultiens (GroenLinks-PvdA) suggereerde om nu maar eens ‘uit te gaan van vertrouwen in plaats van wantrouwen’. Een verfrissende suggestie, blijkbaar getuigt het uitkeren van tienduizenden euro’s op grond van een steeds losser slachtofferbegrip van groot wantrouwen. 

En Nicolien van Vroonhoven (NSC) pleitte voor een ontslaggolf bij de UHT. ‘Mijn fractie is ervan overtuigd dat het herstel pas echt gaat vliegen als er iets van verandering komt in de bemensing, de mensen die het herstel moeten gaan uitvoeren’, zei ze. Prachtig, ja: een beetje alsof de politiek eerst belooft dat de Nationale Spoorwegen de treinreiziger voortaan bij de deur gaan afzetten, en wanneer blijkt dat de NS daar niet toe in staat is, concludeert dat de NS er niks van kan. ‘Tijd voor andere bemensing!’ 

Na de toeslagenaffaire regende het vrome voornemens om beter te luisteren naar de uitvoering en kwaliteit van wetgeving voorop te stellen. Daarvan is weinig terechtgekomen in de hersteloperatie. De voornaamste les die men lijkt te hebben getrokken is om het stuur maar heel hard de andere kant op te trekken. En zo rijden we nu de andere kant de berm in – van een toeslagenaffaire naar een compensatieaffaire: dezelfde fouten, nu in spiegelbeeld.

Terecht merkte Peter Heijkoop van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten al op dat niet valt uit te sluiten dat we hier nog eens een parlementaire enquête over krijgen.