Eindelijk weten we wat dakloze mensen echt nodig hebben. Alleen dát hebben we nu net niet

Nederland is een van de meest welvarende landen ter wereld.^* Toch zijn er hier tienduizenden mensen dak- of thuisloos.

Tienduizenden mensen, laat dat even bezinken. Het lukt Nederland niet om een van de meest basale mensenrechten, het recht op huisvesting,^* voor tienduizenden mensen waar te maken.

Volgens de laatste telling van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) telde Nederland op 1 januari 2023 30.600 dakloze mensen^* – en dit is slechts een schatting.

Met een nieuwe telmethode, ETHOS Light genoemd, probeert de overheid nu een nauwkeuriger beeld te schetsen. Bij de eerste pilot in 2023 bleek al: het aantal dakloze mensen in Nederland ligt waarschijnlijk veel hoger dan de schatting van het CBS.

Over de échte omvang van het probleem weten we dus nog weinig. Wat we wel weten, is dat medewerkers van de maatschappelijke opvang signaleren dat meer mensen zich bij hen melden,^* en ze meer mensen aantreffen die op straat slapen.^*

Een actieplan waarin Housing First centraal staat

Op 5 december 2022 presenteerden voormalig staatssecretaris Maarten van Ooijen van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Hugo de Jonge het Nationaal Actieplan Dakloosheid. Dat was tot stand gekomen in samenspraak met gemeenten, brancheorganisaties en belangenbehartigers. Aan ambitie hadden de bewindslieden geen gebrek: ‘de uiteindelijke doelstelling [is] om dakloosheid te beëindigen in 2030’, zo luidde het actieplan.^*

Eind goed, al goed: het einde van dakloosheid is nabij!

Maar hoe willen ze dit precies bereiken?

In het actieplan is één methode leidend: ‘Housing First’. Een aanpak die bijna te simpel klinkt voor woorden: dakloze mensen hebben geen huis, dus geef ze een huis en ze zijn niet meer dakloos.

Volgens Van Ooijen is de rol van Housing First in het plan groot. Dakloosheid uitbannen vraagt om een paradigmashift, staat er in het actieplan. ‘Het is voor mij de kern, heel fundamenteel: het denken veranderen over dakloosheid in de samenleving bij opvangorganisaties, zorgorganisaties en gemeenten’, vertelt hij aan ons. ‘Velen zijn gewend geraakt aan de maatschappelijke opvang als een tijdelijke, maar logische noodoplossing. Maar we moeten nu stevig de omslag maken naar preventie en “eerst een woning, dan herstel”.’

Van 'woonladder' naar 'eerst een huis'

Housing First is namelijk een radicaal andere benadering dan de reguliere aanpak van dakloosheid. Daarin worden uitsluitend mensen met problemen als verslaving en psychische aandoeningen geholpen. Eerst krijgen zij begeleiding van hulpverleners, en dán pas maken ze kans op een woning. In de maatschappelijke opvang moeten ze stap voor stap met goed gedrag bewijzen dat ze in staat zijn om zelfstandig ‘te wonen’, zonder anderen overlast te bezorgen. Dat heet in vakjargon: ze moeten de ‘woonladder’ beklimmen.^* Wie, na soms jaren, de bovenste tree van de ladder bereikt, krijgt een eigen woning.

De mensen die wij spraken moeten om het doel – ‘nul daklozen in 2030’ – vooral een beetje lachen: onrealistisch en onhaalbaar

Maar als je niet weet waar je morgen slaapt, of in een instabiele omgeving als de maatschappelijke opvang woont, hou je dan nog ruimte over in je hoofd om na te denken over de toekomst? Nee, je bent voornamelijk bezig met overleven. Laat staan dat iemand toekomt aan afkicken of het aanpakken van psychische problemen.

Een eigen huis daarentegen geeft stabiliteit en rust, is het idee achter Housing First. Een huis staat voor ex-dakloze mensen vaak symbool voor een nieuw begin, waarbij ze zelf de regie krijgen over hun leven.

Dus: eerst een huis, dan volgt de rest vanzelf. Werkt dat ook? Daar wijzen onderzoeken wel op. In binnen- en buitenland onderzochten universiteiten en instituten de effectiviteit van Housing First. De conclusie: ja, de meeste mensen die een huis krijgen, blijven daarin wonen. Het Trimbos-instituut onderzocht in 2023 in Nederland hoe het de bewoners van Housing First verging: 83 procent van de mensen die een huis kregen via Housing First, is daarna niet meer dakloos geweest.^*

Maatschappelijk werkers benadrukken de ideologische houding die bij Housing First hoort. De methode gaat uit van vertrouwen, autonomie en eigen verantwoordelijkheid. Housing First gaat ervan uit dat ook dakloze mensen niet hoeven te bewijzen dat ze ‘kunnen wonen’. En als iemand wil afkicken, doet die dat voor zichzelf en niet voor een begeleider, of voor een huis. De Housing First-deelnemers die meededen aan het onderzoek van het Trimbos-instituut gaven aan dat ze het gevoel hadden dat ze serieus werden genomen door hun begeleiders, en minder betutteld dan wanneer ze eerst een ladder moeten beklimmen.

In Nederland werd Housing First in 2006 geïntroduceerd in Amsterdam,^* nadat hulpverleners het succes van de aanpak in New York hadden gezien. Het model heeft dan ook een schare lyrische fans verzameld. Zij organiseren congressen om behaalde successen met elkaar te delen. Groepen zorgmedewerkers, ambtenaren en corporatiemedewerkers maken studiereizen naar Finland, andere Europese landen en de Verenigde Staten om daar bejubelde voorbeelden te bekijken. En de organisatie Housing First Nederland bekroont jaarlijks het beste project in ons land met een heuse Housing First Award.

Deze believers hoef je nergens van te overtuigen. Housing First is volgens hen dé manier om dakloosheid voorgoed uit te bannen. Als iedereen meewerkt, slaapt straks niemand meer op straat.

En toch, ondanks het actieplan, ondanks de succescijfers en ondanks het rotsvaste geloof van veel betrokkenen in de ideologie, is er te weinig actie om de dakloosheidscijfers daadwerkelijk te laten dalen.

Met één ding kunnen zorgorganisaties dakloze mensen niet helpen: woningen

Dat Housing First als nationaal beleid dakloosheid niet oplost, zien ook de ruim zestig mensen die wij over het onderwerp spraken. Van zorgmedewerkers tot wethouders, en van belangenbehartigers tot aan de staatssecretaris zelf: ze moeten om het doel – ‘nul daklozen in 2030’ – vooral een beetje lachen: onrealistisch en onhaalbaar.

Housing First-projecten zijn – in veel gemeenten – klein: soms gaat het maar om twaalf deelnemers per jaar. Zeker als je bedenkt dat sommige pilotprojecten al meer dan vijftien jaar geleden van start gingen, is dat weinig. En de meeste gemeenten hebben ook een jaar na de introductie van het Nationaal Actieplan Dakloosheid nog niet eens expliciete voornemens om grotere projecten op te tuigen.

Dat het niet wil vlotten, komt doordat de uitvoering van Housing First-projecten bij organisaties ligt die dakloosheid helemaal niet kunnen oplossen: zorgorganisaties.

Dat zit zo: gemeenten geven zorgorganisaties de opdracht voor de uitvoering van Housing First, vaak via aanbestedingen. De hulpverleners kiezen de dakloze mensen uit, houden intakegesprekken, zorgen dat mensen zich inschrijven bij WoningNet, stellen contracten op voor begeleiding en helpen met bijvoorbeeld het uitzoeken van vloerbedekking en gordijnen. Als mensen eenmaal in een huis wonen, helpen de hulpverleners ook bij doktersbezoeken en schuldsaneringen, ze praten met de buren en onderhouden contact met de woningcorporatie.

Zorgorganisaties helpen Housing First-deelnemers dus bij het wonen en het leven. Maar één ding kunnen ze niet: woningen geven, want die hebben ze niet.

Huisvesting in een krappe woningmarkt

Woningcorporaties hebben deze woningen wel, waardoor zorgorganisaties afhankelijk van hen zijn. Of corporaties de sociale huurwoningen beschikbaar stellen voor de dakloze mensen uit Housing First-projecten, hangt af van twee dingen: het aantal beschikbare woningen en de welwillendheid van corporaties.

Laten we beginnen bij de woningvoorraad: die is krap. Woningcorporaties hebben onvoldoende sociale huurwoningen voor iedereen die hiervoor in aanmerking komt.

Housing First-deelnemers kunnen voorrang krijgen op de schaarse sociale huurwoningen. Maar woningcorporaties hebben ook een verantwoordelijkheid naar andere ‘bijzondere doelgroepen’: bijvoorbeeld mensen die uitstromen uit een ggz-instelling, mensen met een medische urgentieverklaring en, nu het nog mag, statushouders.

Een lastige puzzel voor gemeenten: focus op dakloze mensen betekent dat de wachtlijst voor mensen zonder urgentieverklaring nog langer wordt

Hoeveel van de sociale woningen naar deze groepen gaan, dat bepalen de gemeenten zelf. Zij kunnen met corporaties afspreken dat een hoger percentage van de woningen die vrijkomen naar dakloze mensen moet, maar dit gebeurt lang niet altijd.

Hiervoor is een eenvoudige reden: de reguliere wachtlijst voor een sociale huurwoning is ontzettend lang – in sommige plaatsen, zoals Nijmegen, gemiddeld meer dan twintig jaar!^*

Daarom is het een lastige puzzel voor gemeenten: een focus op dakloze mensen en andere groepen met urgentie betekent dat de wachtlijst voor mensen zonder urgentieverklaring nog langer wordt.

Ook de welwillendheid van woningcorporaties is dus een probleem. In gesprekken met medewerkers van corporaties in Nijmegen, Amsterdam en Rotterdam gaat het al snel over de overlast die voormalig dakloze mensen kunnen veroorzaken. Hoewel ze ook benadrukken dat de groep die werkelijk overlast veroorzaakt beperkt is.

Als garantie willen corporaties daarom een tussenpersoon die de voormalig dakloze persoon begeleidt: een hulpverlener. Het huurcontract komt de eerste jaren vrijwel altijd op naam te staan van de zorgorganisatie waar die hulpverlener werkt, en om mee te mogen doen, moeten dakloze mensen de begeleiding aanvaarden. Terwijl niet iedereen een hulpverlener nodig heeft – voor sommigen is het enige probleem het ontbreken van een huis.

De ironie is dat door zorg verplicht te stellen corporaties juist alleen de kwetsbaarste mensen huisvesten voor wie ze zo bang zijn. Veel anderen vallen juist buiten de boot. En hoe langer mensen geen huis hebben, hoe groter de kans dat problemen zich opstapelen en ze op een gegeven moment wél zorg nodig hebben.

De groep mensen die in aanmerking komt voor Housing First is heel klein

Daar komt bij: ook bij de zorgorganisaties zijn de wachtlijsten lang. Ze helpen alleen dakloze mensen die niet ‘zelfredzaam’ zijn en kunnen aantonen dat ze zorg nodig hebben. Wie alleen ‘economisch’ dakloos is, en dus niet zorgbehoevend, wordt niet geholpen of krijgt een tijdelijke oplossing aangeboden. Een huis moeten ze zelf maar vinden.

Ook arbeidsmigranten, misschien wel de snelst groeiende groep dakloze mensen in Nederland, worden vaak aan hun lot overgelaten. Zij zijn alleen welkom in de nachtopvang als het kouder is dan nul graden. Verder worden ze overal geweigerd, een huis is dus in de verste verte niet aan de orde – of ze nou hulpbehoevend zijn of niet.

Oftewel: de groep dakloze mensen die daadwerkelijk in aanmerking komt voor Housing First is maar een fractie van het totale aantal dakloze mensen in Nederland.

Een plan zonder voorwaarden

Gemeenten kúnnen van Housing First een prioriteit maken. Bijvoorbeeld door meer sociale huurwoningen toe te wijzen aan mensen die snel een huis nodig hebben, door te investeren in ‘zelfstandige’ woningen in plaats van grootschalige maatschappelijke opvang, of door corporaties te verplichten óók dakloze mensen zonder zorgcontract via Housing First te huisvesten.

Gemeenten moeten zorgen en wonen behandelen als twee verschillende aspecten

Het Rijk zou gemeenten kunnen verplichten of stimuleren om Housing First aan te pakken, maar dat gebeurt niet. Het geeft hun de vrijheid. Housing First blijft een beleidssuggestie en gemeenten hoeven die niet expliciet over te nemen. De zojuist vertrokken staatssecretaris Van Ooijen zegt over die vrijblijvendheid: ‘Ik vind dat je in bestuurlijke verhoudingen moet uitgaan van afspraken en vertrouwen. Als je die verhoudingen gaat inrichten vanuit wantrouwen, dan worden ze heel stekelig.’

Voor die vrijheid hebben gemeenten zelf gelobbyd, blijkt uit een conceptversie van het Nationaal Actieplan Dakloosheid en de feedback van betrokken organisaties die wij in handen hebben. De zogenoemde SPUK-regeling, waarmee gemeenten specifiek voor Housing First geld zouden krijgen, kwam er op hun aandringen niet. Ze bepalen liever zelf hoe ze hun dakloosheidsaanpak inrichten. Als ze alleen grootschalige opvanglocaties bijbouwen, is er vervolgens niemand die daarop let – ze hoeven over die keuze geen verantwoording af te leggen aan het Rijk.

Het komt dus neer op lokale daadkracht. De gemeenten die wij onderzochten hadden allemaal een andere aanpak, en meestal was deze aanpak ontoereikend om het probleem op te lossen.

Nul daklozen in 2030? Behandel 'zorg' en 'wonen' als twee verschillende dingen

Een land waar in 2030 niemand meer op straat slaapt, is op deze manier onhaalbaar. Moet het doel anders? Volgens oud-staatssecretaris Van Ooijen zou het gek zijn om te zeggen dat zijn ministerie streeft naar 40 of 60 procent minder dakloze mensen. De overheid wil (en moet) tenslotte iedereen helpen.

Maar wat moet er dan wel gebeuren?

Alleen streven naar een paradigmaverandering van ‘herstel eerst’ naar ‘wonen eerst’ is in ieder geval niet genoeg. Dakloosheid uitbannen zou niet moeten afhangen van de intrinsieke motivatie van gemeenten. Alleen anders dénken over dakloze mensen is niet voldoende.

Om Housing First te laten slagen, heeft Nederland meer sociale huurwoningen nodig, verdeeld over gemeenten én over Nederland als geheel. De Wet versterking regie volkshuisvesting die dit jaar is ingediend, zou een stap in de goede richting kunnen zijn: de wet verplicht gemeenten om hun nieuwbouwprojecten voor 30 procent uit sociale huurwoningen te laten bestaan. Maar hoe haalbaar dit plan is, is een tweede.

Ook bij de uitvoering van Housing First is meer sturing nodig vanuit het Rijk: een ambitieus maar vrijblijvend Actieplan zonder harde afspraken blijkt onvoldoende. Vertrouwen is goed, maar niet elke gemeente voelt genoeg urgentie om het dakloosheidsprobleem op te lossen. Ook lieten verschillende wethouders en experts ons weten dat zij vooral gebaat zijn bij meer algemene financiële middelen voor woningen en zorg.

Maar het allerbelangrijkste om Housing First echt te laten slagen, blijkt uit onze gesprekken: gemeenten moeten zorgen en wonen behandelen als twee verschillende aspecten. Natuurlijk, wie zorg nodig heeft moet die krijgen. Maar laat het geen voorwaarde zijn voor het krijgen van een huis.

Dit stuk werd gemaakt door Afke Laarakker, Marcel Hobma, Niels Achtereekte, Sterre ten Houte de Lange en Eline Derakhshan, in het kader van Het Onderzoekslab, een opleiding voor onderzoeksjournalistiek van The Investigative Desk. Zij ontvingen financiële steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten.

Update: sinds 9 juli 12:00 uur staat er een nieuwe audioversie online – in de eerdere versie was nog een passage te horen die niet in de uiteindelijke tekst is opgenomen.