Wat wilden we? Een nieuwe bestuurscultuur! Wat kregen we? De ultieme bureaucraat als premier

Het is in een maand tijd eigenlijk al een cliché geworden: over onze nieuwe premier Dick Schoof is weinig bekend. Googel je hem, dan is de eerste zoeksuggestie: ‘Wie is Dick Schoof?’ De media hebben de laatste weken dan ook flink hun best gedaan om sappige nieuwtjes over hem op te duiken. Zo weten we nu dat hij gescheiden is, twee geadopteerde kinderen heeft, marathons loopt en elke dag luncht met een banaan, een boterham met kaas en een glas melk.^*  

In de onbelangrijkheid van deze feitjes zit misschien wel Dick Schoofs belangrijkste eigenschap: hij hééft geen echte eigenschappen. Geen politieke ideeën, geen visie, geen overtuigingen. En dat is ook niet zo gek. Dit is namelijk hoe we de top van de Nederlandse overheid de afgelopen dertig jaar hebben vormgegeven: onze topambtenaren moeten zo neutraal mogelijk zijn. Lege hulzen eigenlijk, met een groot aanpassingsvermogen bij verschuivingen in de macht en handigheid in het managen van grote ambtelijke organisaties. De minister is verantwoordelijk voor de inhoud van het beleid, de topambtenaar zorgt voor een vlekkeloze voorbereiding en uitvoering.

Nederland wordt de komende jaren dus geleid door een Mann ohne Eigenschaften. Wat betekent dat voor een land dat snakt naar eerlijke politiek en ingrijpende maatschappelijke vernieuwing?

De topambtenaar als inhoudelijk expert

De blanco topambtenaar zoals Schoof dat is, is niet van alle tijden.

In de jaren zeventig en begin jaren tachtig waren topambtenaren vooral ongeëvenaarde deskundigen op hun beleidsterrein. Vaak hadden zij jarenlang ‘in het veld’ gewerkt, of werkten zij al zo lang op het ministerie dat zij de verschillende kanten van het beleidsterrein goed hadden leren kennen. 

Dit type inhoudelijke topambtenaar was voor iedere nieuwe bewindspersoon een immens belangrijke vraagbaak. Via de topambtenaar leerde de minister mensen en organisaties in het veld snel kennen, alsook Kamerleden. Daardoor sloot het beleid beter aan bij wat er in de maatschappij leefde, en waren ingrijpende veranderingen eenvoudiger door te voeren. Debat stond op de ministeries nog in hoog aanzien, en dwarse ideeën werden op waarde geschat. 

Typerend is een anekdote die ik vaak hoorde in mijn tijd aan het Binnenhof. Het moet ergens in 1982 zijn geweest en onderwijsminister Jos van Kemenade had net hoogleraar Roel in ’t Veld benoemd tot directeur-generaal hoger onderwijs. In ’t Veld had dat gevierd met een opiniestuk in NRC Handelsblad^* ,^* waarin hij zijn opvattingen over het gewenste beleid uiteen had gezet. Journalisten confronteerden de minister een paar dagen later met enkele opvallende verschillen tussen In ’t Velds ideeën en het regeringsbeleid. Waarop Van Kemenade laconiek opmerkte dat die verschillen een geweldige stimulans vormden voor het dagelijkse debat op het ministerie, en dat hij daarom juist In ’t Veld had benoemd. 

De topambtenaar wordt manager

In de loop van de jaren tachtig, toen Dick Schoof zijn loopbaan begon als beleidsambtenaar op Onderwijs, kantelde het politieke klimaat. De gedachte dat de Rijksoverheid door constructief beleid de toekomst kon vormgeven werd als ‘illusie van de maakbare samenleving’ en ‘overheidsbetutteling’ weggezet. In plaats daarvan moest de overheid vooral op een ‘no-nonsense-manier’ bezuinigen.  

De diepe economische crisis en de oplopende overheidstekorten verlegden de aandacht in de kabinetten-Lubbers naar één ding: beheersing van de overheidsfinanciën. Beleidsvoorstellen werden minder beoordeeld op hun bijdrage aan een betere samenleving dan op hun bijdrage aan het verminderen van de overheidsuitgaven. Dat strookte ook beter met de gedachte van een ‘terugtredende overheid’ die meer ruimte gaf aan maatschappelijk initiatief en de vrije markt.

Die focus op bezuinigen is sindsdien vaste prik. Ook toen eind jaren tachtig de overheidsfinanciën goeddeels onder controle waren en de economie zich begon te herstellen, was er geen terugkeer naar het constructieve overheidsbeleid van de jaren zeventig. Integendeel. Met het aantreden van Wim Kok als minister van Financiën eind 1989 werd de overheersing van alle beleidsterreinen door bezuinigingseisen (eufemistisch ‘het begrotingsbeleid’ genoemd) verder versterkt. Wat eerder nog een tijdelijke correctie leek, werd nu een permanent uitgangspunt. 

En zo veranderde ook de ambtelijke cultuur. Kennis van het beleidsterrein, de mensen en maatschappelijke organisaties daarin, en hun noden en verlangens, werd een handicap bij het bedenken van steeds weer nieuwe bezuinigingsmaatregelen. De vakinhoudelijke topambtenaar met kennis van en contacten in het veld werd langzamerhand obsoleet. Er was meer behoefte aan sterke managers die minder betrokken waren bij de mensen in het veld en daardoor beter in staat waren de bezuinigingsdiscipline af te dwingen.

‘Wij van de Rijksoverheid’ hebben geen mening

Gedurende de twee kabinetten-Kok (1994-2002) hebben twee maatregelen de manager-ambtenarij in beton gegoten: de vorming van de Algemene Bestuursdienst (ABD) in 1995^* en de zogeheten oekaze-Kok in 1998. 

De ABD werd in het leven geroepen om ervoor te zorgen dat (top)ambtenaren voortaan de Rijksoverheid als geheel zouden dienen en niet langer hun afzonderlijke departement of minister: ‘Voortaan is het motto: “Wij van de Rijksoverheid voor Nederland”.’ Topambtenaren zouden ‘mobieler en professioneler’ worden en zo de ‘aansturing van ministeries versterken’.^*

Die visie sloot naadloos aan bij het in die tijd opkomende neoliberale managementdenken. ‘Goed leiderschap’ werd minder gezien als vakinhoudelijke kennis en gevoel voor maatschappelijke verhoudingen, en meer als de handigheid om een organisatie efficiënt te laten functioneren in dienst van de politieke leiding van dat moment. Dick Schoof had het inmiddels geschopt tot plaatsvervangend secretaris-generaal op het ministerie van Justitie en was als einddertiger een veelbelovende kandidaat voor de nieuwe bestuursdienst. 

De ‘oekaze-Kok’ legde in 1998 vast dat het (top)ambtenaren niet was toegestaan met journalisten, Kamerleden en anderen buiten het departement te communiceren zonder expliciete toestemming van de minister. De minister was en bleef de enige verantwoordelijke voor het beleid én de communicatie daarover. Ambtenaren werden niet geacht een opvatting publiekelijk te ventileren.^*

Uitgesproken opvattingen, grootse plannen en inspirerende ideeën behoren niet tot het gewenste repertoire van de topambtenaar

Menig minister trok hieruit de terechte conclusie dat je maar beter topambtenaren zonder veel eigen mening kon benoemen — dan konden er ook geen hinderlijke misverstanden ontstaan over de eenheid van beleid. Zo ontdeed de nieuwbakken minister Eduard Bomhoff (LPF) zich in 2002 direct van zijn directeur-generaal Volksgezondheid Peter van Lieshout, die vanwege zijn grote kennis van en inzicht in de gezondheidszorg (en ook vanwege zijn uitgesproken opvattingen) zeer geliefd was.^* Dick Schoof werd een paar jaar later door de ABD op Binnenlandse Zaken geplaatst als directeur-generaal Openbare Orde en Veiligheid.

De combinatie van de ABD met de oekaze-Kok heeft in de afgelopen decennia geleid tot de vorming van een groep ambtenaren die in hoog tempo rouleren over de topfuncties van alle departementen en verwante diensten. Deze ambtenaren blijven niet langer dan vier jaar op één functie, en vaak nog korter. Zij zijn uitvoerders van het beleid en bovenal managers van de ambtelijke organisatie. De ABD ondersteunt deze ambtenaren actief en zorgt voor een sterk onderling netwerk. 

Zo is er de afgelopen drie decennia in Den Haag een min of meer gesloten kaste ontstaan van enkele honderden ambtenaren, wier oriëntatie volledig naar binnen gericht is, op de organisatie van de Rijksoverheid (en, niet te vergeten, hun carrière daarin). Inhoudelijk maatschappelijk debat wordt in deze kring nauwelijks gevoerd – dat is het terrein van de politiek en dus van de bewindslieden. Uitgesproken opvattingen, grootse plannen en inspirerende ideeën behoren niet tot het gewenste repertoire van de topambtenaar.

De bureaucratie aan de macht

Dick Schoof heeft in de afgelopen twintig jaar in totaal vijf ambtelijke topfuncties bekleed in de sfeer van Justitie en Veiligheid. Hij is daarmee een pareltje aan de kroon van de Algemene Bestuursdienst: een superbureaucraat in optima forma. 

Maar wat gebeurt er nu als zo’n superbureaucraat plots de baas van het land is? Al in de eerste week van zijn aantreden liet Schoof over zijn apolitieke instelling geen twijfel bestaan. Op de vraag naar zijn plannen als premier antwoordde hij dat deze overeenkwamen met ‘datgene wat in het hoofdlijnenakkoord is opgeschreven en zo meteen in het regeerprogramma komt’.^* Met andere woorden, Schoofs visie op het premierschap is: de wensen van de coalitiepartijen braaf uitvoeren. Het kwam kennelijk niet bij hem op dat het minister-presidentschap in onze democratie de hoogste politieke functie is. Daar louter een uitvoerende functie van maken, betekent van de premier een procesmanager maken.

Met de vele onervaren ministers in dit kabinet hebben de topambtenaren het de komende jaren feitelijk voor het zeggen. Beleid wordt er niet meer gemaakt; men volstaat met het naar de letter uitvoeren van de krukkig geformuleerde en onrealistische wensen van deze coalitie. 

In Kamerdebatten zien we goed wat er gebeurt als de minister-president slechts een uitvoerder is van wat hem wordt opgedragen. Nadat hij zijn ministers Marjolein Faber (Asiel en Migratie, PVV) en Reinette Klever (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp, PVV), die in eerdere functies een evident racistisch gedachtegoed hadden uitgedragen,^* in de ogen had gekeken, zei Schoof keurig de hem door Wilders opgedragen tekst na: ‘Er zitten geen racisten in dit kabinet.’^*

De politiek heeft het primaat en de ambtenaar voert uit wat hem is opgedragen. Maar meer nog: de ambtenaar vraagt zich niet af of wat hem is opgedragen misschien in strijd is met feiten of een inbreuk is op morele waarden, zoals die bijvoorbeeld in artikel 1 van de Grondwet zijn verwoord. Daar gaat de ambtenaar immers niet over; dat is politiek. 

Alleen is de ambtenaar in dit geval de minister-president.

Dit kabinet is het tegenovergestelde van Omtzigts belofte

De bittere werkelijkheid is dat beleid en wetgeving steeds vaker worden ontworpen zonder afstemming met maatschappelijke organisaties en mensen in het veld. Ambtenaren laten zich liever ondersteunen door consultants dan door praktijkmensen. Met betrokken burgers wordt zo min mogelijk direct gecommuniceerd – de bureaucratie moet immers neutraal en objectief zijn en iedere burger gelijk behandelen. Vandaar ook dat burgers hun vragen, klachten en voorstellen alleen nog kwijt kunnen bij ambtenaren die zelf niets mogen beslissen: dat gebeurt ‘hogerop’, waartoe de burger geen toegang heeft. Iedereen die weleens met zijn gemeente, de Belastingdienst of een andere overheidsdienst heeft proberen te communiceren, kan daarover meepraten.

En de ambtenaar die deze vicieuze cirkel van miscommunicatie wil doorbreken (en die zijn er!) wordt door de managers aan de top al snel terechtgewezen. Het gevolg is dat ‘Den Haag’ steeds minder lijkt te weten en aan te voelen wat er in de samenleving omgaat, en het ook steeds minder wil weten. En de moderne topambtenaar speelt in dit fatale niet-weten een cruciale rol. 

Veel, zeer veel van onze maatschappelijke problemen hebben ten diepste te maken met deze bureaucratisering en ontmenselijking van de overheid. Pieter Omtzigt laat dat in zijn boekje Een nieuw sociaal contract^* helder zien. Bestuurlijke vernieuwing die de bureaucratie terugdringt is cruciaal om het vertrouwen van de burger in de overheid en de democratische politiek te herstellen. Op dit ticket heeft Pieter Omtzigt een klinkende rentree in de landelijke politiek gemaakt.

Paradoxaal genoeg heeft Omtzigt zijn twintig zetels gebruikt om een kabinet op het bordes te helpen dat programmatisch en personeel het tegendeel belooft van bestuurlijke vernieuwing en terugdringing van de bureaucratie. Van de door informateur Kim Putters nog braaf geformuleerde ‘urgente aanpak van grote maatschappelijke vraagstukken’^* wordt al geruime tijd niets meer vernomen. En de tekst van het ‘nieuwe sociaal contract’ met de burgers wordt nu ten kantore van Geert Wilders voorbereid, om te zijner tijd door Dick Schoof letterlijk te worden voorgelezen.