Wie tegen illegaliteit is kan nauwelijks om een nieuw pardon heen

Voor het allereerste pardon in Nederland meldden zich in 1955 zeven vreemdelingen.

Twee Duitse weduwen, twee Chinezen, een Hongaar, een Belg en een Duitser. De eerste regularisatie van vreemdelingen ging dan ook goeddeels onopgemerkt voorbij. En dat gold ook voor de tweede regeling, die tien jaar later werd opgetuigd bij de introductie van de nieuwe vreemdelingenwet. Slechts 46 mensen meldden zich voor deze toch als generaal pardon bestempelde kans op een verblijfsvergunning.

Hoe werkt zo’n pardon precies? Een beetje als een schoonmaakactie.

Er is een toelatingsbeleid: wie door de voordeur naar binnenkomt mag blijven, maar wie de toegang wordt geweigerd moet vertrekken. Als dat laatste niet gebeurt, wordt het een rommeltje en moeten er strengere regels worden gemaakt. Maar wanneer zo’n nieuwe regeling wordt ingevoerd, dan wordt nog eenmaal de boel opgeruimd om zo met ‘een schone lei te beginnen.’ Opgeruimd staat netjes.

Deze eerste pardonnetjes, hoe klein ook, bevatten dus al een belangrijk ingrediënt van de grote pardonregelingen die later volgden. Ze dienden om vlak voor de invoering van nieuwe, strengere wetgeving nog eenmaal ‘schoon schip te maken.’ Deze schoonmaakmetafoor is de rode draad van de geschiedenis van de pardonregeling.

Tot zover de theorie. Hoe werkt het in de praktijk? Halverwege de jaren zeventig maakte Nederland kennis met de eerste grootschalige pardonregeling.

Pardon I (1975): ‘Meer orde leidt tot meer rommel’

Als in de jaren vijftig en zestig de Nederlandse economie aantrekt, ontstaan er grote gaten op de arbeidsmarkt. De vele ‘gastarbeiders’ worden aanvankelijk hartelijk welkom geheten. Sterker nog: ze worden actief geworven door middel van wervingsovereenkomst die Nederland afsluit met de landen van herkomst. Een win-winsituatie: zij zouden geld verdienen en wij hadden veel arbeid voor weinig geld tot onze beschikking.

Maar dat was buiten de migranten zelf gerekend. Tot ieders verbazing bleken de migranten ook "spontaan" naar Nederland af te reizen om werk te vinden. De overheid, die migratie in strakke banen wilde leiden, had het nakijken. Van toezicht en vergunningen was geen sprake.

Zolang er werk in overvloed was, was deze ‘spontane migratie’ natuurlijk niet zo’n probleem. Maar zodra het economisch tij halverwege de jaren zestig en begin jaren zeventig verslechtert, begint de onbeheersbaarheid van deze arbeidsmigratie een probleem te vormen voor de overheid.

De regeling die bedoeld is om nog eenmaal de rommel op te ruimen, creëert in feite vooral chaos

Daarom wordt in 1975 de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers gemaakt. De komst van nieuwe migranten moet in goede banen worden geleid. Om te voorkomen dat degenen die al in Nederland aanwezig waren de dupe van het verstrengde beleid zouden worden, werd vervolgens de ‘Regularisatie verblijf illegale buitenlandse werknemers’ in het leven geroepen. Deze pardonregeling diende als een overgangsregeling naar het nieuwe regime.

De bewindslieden voerden de regeling bewust niet al te ruimhartig uit. Ten eerste bestond er de angst voor een ‘nieuwe illegale toestroom.’ Zolang er geen ‘sluitend systeem’ was om illegaliteit te voorkomen, kan er geen sprake zijn van een pardon voor de hele groep, ofwel een generaal pardon. Deze angst voor ‘aanzuigende werking’ is zo groot dat in eerste instantie niet wordt gesproken van een generale pardonregeling, maar van een ‘geclausuleerd pardon.’

Zo moet de indruk worden gewekt dat het in feite om een zeer beperkte groep vreemdelingen gaat, die slechts onder strikte voorwaarden een verblijfsvergunning krijgen. En dus niet om een algehele ‘opschoningsactie.’

Toch hebben juist deze strikte voorwaarden een onbedoeld effect. De regeling die bedoeld is om nog eenmaal de rommel op te ruimen, creëert in feite vooral chaos. Over de uitvoering wordt namelijk jarenlang gesteggeld. Direct na de invoering ontstaat er al groot protest over de al te strenge eisen. In de loop van de daarop volgende jaren zullen deze nog meerdere malen worden versoepeld en opgerekt. En zo zeurt de afwikkeling van dit pardon maar door.

De meeste aandacht trekt de kwestie van de 182 zogeheten Kerkmarokkanen. Nadat zij buiten de aanvankelijke regularisatieregeling vallen, gaan zij in hongerstaking in de Mozes en Aäron in Amsterdam. Hun zaak trekt grote publieke belangstelling. Jarenlang juridisch procederen leidt tot niets, totdat uiteindelijk staatssecretaris Bert Haars (CHU, Justitie) toch in 1978 onder grote druk besluit dat een deel van de Marokkanen mag blijven.

Maar dit betekent allerminst dat het boek daarmee dicht is. Iedere toekenning van verblijfsvergunningen leidt namelijk tot procedures over nieuwe grensgevallen. ‘Regularisatieslachtoffers,’ ‘pseudo-Kerkmarokkanen,’ een beperkte nieuwe ‘overgangsregeling’ eind jaren zeventig: iedere keer is er weer een nieuwe groep vreemdelingen die meent in aanmerking te komen voor een pardon. De nasleep zou zeker nog tot 1987 duren.

Telkens wordt de regeling opgerekt, voortdurend worden er nieuwe procedures gestart. Het is dan ook niet zo vreemd dat de overheid niet staat te springen om nog zo’n pardonregeling in het leven te roepen. Niet alleen leidt het tot chaotische discussies, de legalisatie van personen die illegaal het land zijn binnengekomen is in strijd met de beginselen van het vreemdelingenrecht, zo klinkt het inmiddels ferm.

Na het eerste pardon duurt het dan ook jaren voor het volgende zich aandient.

Pardon II (1998): Een regeling voor ‘witte illegalen’

Er mogen dan ruim twee decennia voorbijgegaan zijn zonder grote pardonregelingen, dat betekent niet dat het migratiebeleid in die jaren ook ‘sluitend’ geworden is. Er zijn nog altijd illegalen in Nederland en ook nu kan de overheid er niet omheen de nodige uitzonderingen te maken. Op individueel niveau worden heel wat pardons verstrekt en vergunningen afgegeven. Binnen het ministerie circuleren in de jaren tachtig criteria voor het verlenen van zo’n individueel pardon, maar deze zijn nooit openbaar gemaakt. Er blijkt van alles mogelijk, zolang niemand maar iets van de criteria afweet. Want dan lijkt het toch weer op een pardon, met alle gedoe van dien.

Deze aanpak lijkt lange tijd prima te werken. Illegaliteit werd in deze jaren überhaupt nog niet als een groot probleem gezien. Illegale vreemdelingen kunnen gewoon een sofinummer krijgen, woningen huren en vaak zelfs arbeid verrichten waarvoor premies en belasting wordt betaald. Pas in de jaren negentig, in een tijd waarin immigratie door steeds meer partijen wordt geproblematiseerd, begint dit te veranderen. Voor het verlenen van een sofinummer wordt een verblijfsvergunning vereist, er komt een identificatieplicht en door de invoering van de Koppelingswet worden sociale voorzieningen als uitkeringen en pensioenen gekoppeld aan een legale verblijfsstatus. Op deze wijze wordt de illegaal steeds verder uit de samenleving geweerd.

Illegale vreemdelingen kunnen gewoon een sofinummer krijgen, woningen huren en vaak zelfs arbeid verrichten waarvoor premies en belasting wordt betaald

Desondanks bestaat er inmiddels een groep vreemdelingen die jarenlang in Nederland heeft gewerkt en belasting heeft betaald, maar niet over een verblijfsvergunning beschikt. Het zijn vooral deze zogeheten “witte illegalen,” die - telkens op individuele basis - de verantwoordelijke staatssecretaris vragen om een verblijfsvergunning. Het zijn deze witte illegalen die de geschiedenis van pardonregelingen een nieuwe draai geven.

Het individuele beleid versterkt de roep om algemene regels. In juli 1994 brengt NRC Handelsblad naar buiten dat de overheid informeel beleid voert voor de regularisatie van deze groep witte illegalen. Dit leidt tot grote ophef. Zulk individueel beleid achter de schermen leidt tot willekeur en ondoorzichtige besluitvorming. Staatssecretaris Schmitz (Justitie, PvdA) voelt zich gedwongen om de uitgangspunten om te zetten in objectieve toetsingscriteria. Maar zodra dit beleid openbaar wordt, ontstaat bij het toenmalige kabinet de vrees dat het nu eigenlijk onbedoeld een algemene pardonregeling is geworden. Een algemene regeling wekt een verkeerde indruk, maar een informele benadering van geval tot geval blijkt te willekeurig.

Uiteindelijk, na veel politiek en maatschappelijk tumult, wordt de Witte illegalenregeling ingevoerd. Vreemdelingen die kunnen aantonen op 1 januari 1998 zes jaar wit te hebben gewerkt, komen in aanmerking voor legalisatie. Maar de geschiedenis herhaalt zich, al snel ontstaan er grensgevallen, de zogeheten ‘peildatumslachtoffers.’ In deze periode trekt de kwestie van de Turkse kleermaker Gümüs en zijn gezin de meeste aandacht. Zijn zaak stond symbool voor de beknelde positie van deze illegalen.

Pardon III (2006): Orde, orde, orde!

In 2001 wordt door staatssecretaris Job Cohen (Justitie, PvdA) een nieuwe vreemdelingenwet ingevoerd. Het doel was opnieuw de greep op dat lastige fenomeen illegaliteit te vergroten. Zo wordt de mogelijkheid om vreemdelingenbewaring in te zetten drastisch uitgebreid. Als illegalen lange tijd konden worden opgesloten, dan zouden ze immers sneller het land verlaten. Illegaliteit moest in de toekomst worden voorkomen.

Maar opnieuw blijkt dat de overheid haar greep op de werkelijkheid schromelijk overschat. Al snel na de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet blijkt dat er nog altijd een groep vreemdelingen illegaal in Nederland verblijft. Een groot deel van hen vroeg voor het eerst een vergunning aan onder de oude vreemdelingenwet en meent onder de oude voorwaarden te moeten beoordeeld. Moet voor deze mensen een uitzondering worden gemaakt, een nieuwe overgangsregeling?

De geschiedenis herhaalt zich, dezelfde argumenten worden tot in den treure uitgewisseld. Een algemene pardonregeling is uit den boze, vanwege het gevaar van precedentwerking, terwijl een individuele aanpak leidt tot willekeur en veel mensen jarenlang in onzekerheid houdt. Tegelijkertijd zit de overheid wel degelijk in zijn maag met schrijnende gevallen uit het verleden die telkens maar blijven opduiken. Maar toch, juist die mensen belonen met een vergunning, voelt voor velen als het morrelen aan de fundamenten van het systeem dat nu juist ‘sluitend’ zou moeten zijn.

In 2006, vijf jaar na de vreemdelingenwet, komt er een compromis. De illegalen, de zesentwintigduizend gezichten, kunnen een beroep doen op de zogeheten Regeling Afwikkeling Nalatenschap Oude Vreemdelingenwet, ofwel de RANOV-regeling. Opnieuw wordt met verhullende termen gepoogd de omvang van het pardon binnen de perken te houden. De naam van de regeling moet suggereren dat het om een beperkte groep gaat: het betreft slechts een onvermijdelijke afwikkeling van de oude vreemdelingenwet. Het dichten van een laatste gat in de verder goed functionerende dam.

Het is en blijft een ingewikkeld politiek dilemma. Aan de ene kant wordt aangevoerd dat mensen die er al geruime tijd zijn, die werken en belastingen betalen of van wie de kinderen hier zijn geboren en naar school gaan, in Nederland moeten kunnen blijven. Zeker als hun verblijf is verlengd door toedoen van onze eigen trage procedures.

De naam van de regeling moet suggereren dat het om een beperkte groep gaat. Het dichten van een laatste gat in de verder goed functionerende dam

Tegelijkertijd wordt de weerzin tegen het gebrek aan controle op immigratie in deze jaren almaar groter. Er wordt steeds strenger opgetreden tegen illegaliteit, met name door vreemdelingen soms jarenlang in vreemdelingenbewaring te plaatsen. Maar deze nadruk op orde leidt opnieuw tot meer chaos, of beter gezegd: tot meer zichtbare chaos. Juist doordat er zoveel wordt geïnvesteerd in de bestrijding van illegaliteit, wordt het feit dat er ondanks dat nog steeds illegalen zijn steeds moeilijker te verkopen.

We zijn streng, maar rechtvaardig. Ons systeem is sluitend. Het is dan ook niet de bedoeling dat mensen zich hier aan onttrekken en toch in ons land blijven wonen. Deze nadruk op orde (‘regels zijn regels’) wordt in deze periode belichaamd door minister Rita Verdonk (VVD, Integratie). Ze slaat geregeld als een juf met haar vuist op tafel en moet als het ware schreeuwen om de orde te herstellen.

Maar het lukt niet. Ook nu blijkt er een pardon nodig voor kinderen en hun familie die als minderjarige meer dan vijf jaar in ons land hebben verbleven, het zogeheten Kinderpardon. En ook dertien jaar na de Vreemdelingenwet die illegaliteit zou uitbannen zijn er nog mensen die hier niet mogen zijn, maar niet terug zeggen te kunnen.

De eeuwige wederkeer van het pardon

Pardonregelingen zijn dus uitzonderingen, maar keren telkens terug. Elke poging om bij nieuw beleid degenen die nog onder het oude beleid vallen te ontzien leidt tot jaren juridisch getouwtrek. In plaats van meer orde volgt meer chaos.

Het is duidelijk: de geschiedenis van de pardonregeling zit vol met paradoxen. Hoe komt dat?

Misschien zit het wel zo: hoe meer je om netheid geeft, des te zichtbaarder het wordt als je de boel niet helemaal op orde hebt. Een stofje valt pas op wanneer het huis constant wordt schoon gehouden. Hoe meer we kortom doen om de illegaal uit de samenleving te weren, hoe zichtbaarder deze wordt wanneer hij toch gewoon blijft. Hoe meer je in een sluitend systeem investeert, hoe vervelender het lek.

Dat is misschien wel de crux van deze geschiedenis: hoe meer je om orde geeft, hoe vaker je moet opruimen. Wie tegen illegaliteit is, kan dus nauwelijks om een volgend pardon heen. Hoezeer je dat ook tegen de borst stuit.