Wie beschermt de rechtsstaat én is om vijf uur thuis? De ambtenaar

Laten we eens een heel grote gok nemen en zeggen dat het kabinet de komende weken overleeft.

Ondanks alle ruzies over onder andere de btw, gevangenen of extra geld voor Oekraïne. Om van de zenuwslopende onderhandelingen over de voorjaarsnota nog maar te zwijgen.

En laten we er een nog dollere boel van maken en zeggen dat de asielwetten van minister Marjolein Faber (Asiel en Migratie, PVV) er in beide Kamers doorheen komen. Iets wat nog allerminst zeker is, al was het maar omdat NSC in de Eerste Kamer geen zetels heeft, en in de Tweede Kamer… eh… NSC is.

Maar, stel: de wet haalt het.

Het zou na een hoop geruzie, racistische uitspraken en een constante staat van chaos en amateurisme het eerste echte PVV-beleid zijn dat dreigt werkelijkheid te worden.

Daarmee is het gelijk de eerste testcase voor hoe goed onze rechtsstaat eigenlijk beschermd is tegen de plannen van een partij die niet zoveel heeft met de rechtsstaat. Want hoewel deze wet in de plaats is gekomen van de veelbesproken noodwet (waarbij het parlement helemaal buitenspel zou worden gezet) is ook deze wet niet bepaald een lichtend voorbeeld van goed bestuur te noemen.

Niet voor niets was het advies van de Raad van State, het belangrijkste adviesorgaan van het kabinet, ronduit vernietigend.^*

Is er iemand die, mocht het parlement ondanks alles toch akkoord gaan, dit beleid nog kan tegenhouden?

Het antwoord op die vraag draagt een beige regenjas, zit in een toren in Den Haag en wil graag om tien over vijf thuis zijn: de ambtenaar.

Een nieuwe eed voor ambtenaren verandert alles

‘Hoeveel ambtenaren er werken op het ministerie? Ongeveer de helft.’

Het is een heel oude, flauwe mop die zo’n beetje aangeeft wat voor beeld we van onze civil servants hebben. Ambtenaren zijn saai, lui, onbuigzaam en hebben nauwelijks een idee van wat normale mensen in hun leven meemaken.^* Ze voeren blind de regeltjes uit zoals die hun van hogerhand zijn opgedragen. ‘Sorry meneer, maar dit is nou eenmaal de procedure.’

En het klinkt ook best logisch. Ambtenaren werken immers voor de minister, en die bepaalt wat er gaat gebeuren. Toch?

Tot 31 december 2024 zou het juiste antwoord waarschijnlijk ‘ja’ geweest zijn. Maar sinds 1 januari dit jaar liggen de zaken net wat anders. Sinds die dag hebben ambtenaren zich namelijk te houden aan de vernieuwde ambtseed voor rijksambtenaren.

Sinds dit jaar zweert de ambtenaar niet langer dat hij ‘plichtsgetrouw en nauwgezet de mij opgedragen taken zal vervullen’, zoals de oude tekst luidde. Maar in plaats daarvan werkt hij ‘in het algemeen belang voor onze samenleving’ en zet hij zich ‘daar volledig voor in’.

De ambtenaren werken niet voor de minister. Ze werken voor ons.

Leuk bedacht, maar we gaan het niet doen

Die verschoven loyaliteit biedt mogelijkheden. Want met de invoering van deze nieuwe eed hoeven ambtenaren zich niet langer te beperken tot uitvoering en eventuele interne tegenspraak (zoals altijd de bedoeling was, maar waarbij de politiek uiteindelijk alsnog de besluiten neemt). Ze kunnen daadwerkelijk invloed uitoefenen.

Dat stelt in elk geval de Leidse hoogleraar International Governance Kutsal Yesilkagit. Tot afgelopen zomer maakte hij deel uit van de Staatscommissie rechtsstaat, die een rapport uitbracht over hoe die rechtsstaat versterkt kan worden. Wat hem betreft biedt de nieuwe ambtseed genoeg aanknopingspunten om als ambtenaar een veel grotere rol te spelen bij het beschermen van de rechtsstaat.

En in de praktijk houdt dat in dat wanneer ambtenaren gevraagd wordt onrechtsstatelijk beleid uit te voeren, ze dat beleid simpelweg naast zich neer kunnen leggen.

Betekent dit dan dat Fabers asielwet, mocht die ongeschonden door beide Kamers komen, alsnog in de uitvoering kan sneuvelen op het bureau van de ambtenaren?

Ja. Volgens Yesilkagit wel. Althans: deels.

In de asielnoodmaatregelenwet – tevens een geweldige kanshebber voor Galgjewoord van het Jaar – zitten namelijk zonder twijfel delen die ronduit onrechtsstatelijk zijn. Zoals het plan om gezinshereniging alleen nog maar mogelijk te maken voor partners die getrouwd zijn.

Een eis die – los van de vraag of ongehuwde liefde niet net zo zwaar zou moeten wegen – queer personen ongenadig hard benadeelt.

LHBTIQA+’ers kunnen namelijk in lang niet alle landen trouwen, en laat dat nou net de reden zijn dat sommige mensen op de vlucht slaan. Het is een voorstel dat niet alleen moreel verwerpelijk is, maar ook lijnrecht ingaat tegen het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Zo bevestigde ook de Raad van State begin februari in zijn advies.^*

En Europese verdragen, daar kun je als ambtenaar niet tegen ingaan, zelfs al wil de minister het nog zo graag.

Het zou in de praktijk betekenen dat de ambtenaren van de IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst) geen andere keus hebben dan hun eigen beleid maken op het gebied van gezinshereniging. Beleid waarbij Fabers huwelijkseis domweg genegeerd wordt en dus ook ongetrouwde partners alsnog recht hebben op gezinshereniging. Ander beleid dan wat de minister wil. En ander beleid dan waarmee het parlement akkoord is gegaan – mocht dat dus uiteindelijk gebeuren.

Hetzelfde principe zal gelden voor alle andere plannetjes waarbij de rechtsstaat maar even voor het gemak genegeerd wordt. De ambtenaren lezen het en toetsen of het niet in tegenspraak is met alle andere verdragen, wetten en grondrechten. En alles wat niet uitvoerbaar wordt geacht, belandt in wat in ambtenarentaal ‘het ronde archief’ wordt genoemd.

De prullenmand.

Weigeren van beleid: ja, mits de rechter zich kan vinden in je argumenten

Toegegeven, het voelt misschien wat onwennig: ambtenaren going rogue. Ondemocratisch misschien zelfs, om zomaar de wil van het kabinet – en daarmee dus van de kiezer – te negeren.

Maar het kan wel. Dat vindt niet alleen Yesilkagit, maar ook topambtenaar Erik Pool, programmadirecteur Dialoog & Ethiek bij de Rijksoverheid: ‘Ambtenaren zijn niet verplicht een politiek standpunt te faciliteren of uit te voeren indien duidelijk is dat de politieke lijn strijdig is met het recht’, zo schreef hij in januari in een uitgebreide reflectie op de rol van de ambtenaar.

Steeds vaker wordt het weigeren van beleid serieus als optie genoemd.

Bijvoorbeeld door secretaris-generaal Loes Mulder, de hoogste ambtenaar op het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Tijdens een bijeenkomst voor ambtenaren kreeg ze de vraag wat ze zou doen wanneer, geïnspireerd door de decretendiarree vanuit het Witte Huis, ook in Nederland al het diversiteitsbeleid door de shredder zou gaan. Haar antwoord? ‘Dat is dan categorie “pech gehad”.’

Volgens Mulder doet het namelijk niet ter zake of de politiek diversiteit en inclusie maar een of ander onzinnig ‘woke-dingetje’ vindt. Je hebt je als ambtenaar te houden aan artikel 1 van de Grondwet.

‘En dat gaat niet vanzelf. Daar zul je extra dingen voor moeten doen’, zo zei ze. Met andere woorden: je kunt als politiek op je kop gaan staan, maar sommige zaken zijn groter, belangrijker en sterker verankerd in onze rechtsstaat dan de toevallige politieke koers. Ook als die gesteund wordt door 2,5 miljoen kiezers.

De argumenten op basis waarvan zo’n besluit genomen wordt, zijn daarbij dan wel van groot belang. En zullen ook, indien noodzakelijk, bij een rechter stand moeten kunnen houden.

‘Ik kan niet zomaar tegen een Europees verdrag / de Grondwet / een eerdere rechterlijke uitspraak ingaan’, is een uitstekende reden voor weigering. ‘Dit lijkt me geen goed idee’, is dat niet. Een zelfstandigere rol voor de ambtenaren betekent niet dat ze zomaar hun eigen politieke wil kunnen doordrijven. Of zomaar – mocht de linkse flank dat misschien hopen – alle rechtse wensen van dit kabinet naar eigen smaak wat kunnen afzwakken.

Een rechtsstatelijk schild heeft niets met links of rechts te maken

Niet alleen die politieke wensen moeten dus stroken met de rechtsstaat, de redenen om ervan af te wijken ook.

Rechtse kiezers kunnen rustig ademhalen: het kabinet kan nog steeds een veel strenger asielbeleid opstellen, multinationals cadeautjes geven of kerncentrales opwindender vinden dan windmolens. Een buffer voor de rechtsstaat is geen buffer tegen rechts beleid.

Er kan, ook met een sterkere stem voor de ambtenaar, nog steeds dom of slecht beleid komen. Slechts de delen die keihard de rechtsstaat negeren, kunnen effectief tegengehouden worden door de ambtenarij.

Dat klinkt misschien als een wel erg schrale troost, maar het is met het huidige kabinet een allesbehalve overbodige luxe. Want er staan naast de asielplannen nog genoeg anti-rechtsstatelijke ideeën op de planning, zoals het inperken van het demonstratierecht of het zonder enig bewijs veilig willen verklaren van Syrië.

Deze asielwet, mocht hij inderdaad door het parlement komen, zal de blauwdruk worden voor hoe we als land omgaan met dit soort rechtsstatelijk vandalisme.

Daarom is het belangrijk dat ambtenaren beseffen dat zij hierin een eigen rol te spelen hebben. En dat zij zich realiseren dat waar het kabinet de Raad van State – en zelfs de rechter – nog kan negeren, ambtenaren in de unieke positie zijn dat wanneer zij weigeren iets uit te voeren, het ook daadwerkelijk niet meer wordt uitgevoerd.

Populisten beseffen dit ogenschijnlijk al langer, zo blijkt uit de ontslagregelingen van Trump, en ook de wens van de PVV om het ambtenarenbestand flink uit te dunnen.^* Ambtenaren hebben ontzettend veel macht. Maar dan moeten ze die, onder de juiste voorwaarden, wel durven gebruiken. Hoe onwennig het ook voelt.

De flauwe moppen zullen nog wel een tijdje blijven bestaan. Maar soms is een ministerie waar maar de helft van de ambtenaren aan het werk is, precies wat de rechtsstaat nodig heeft.