Van meevaller naar valkuil: waarom de overheid zich niet rijk kan rekenen, ondanks een miljardenoverschot

Hoe plan je of je volgend jaar een wereldreis kunt gaan maken? Je kijkt naar je spaarrekening, natuurlijk. Maar je bedenkt ook wat daar nog bij gaat komen voordat je reis begint. Hoeveel kan je de komende maanden opzijzetten, zonder alleen maar droge crackers te hoeven eten?

En wat kost dat eigenlijk, een wereldreis? Of liever gezegd: wat zou dat volgend jaar kosten? Want iedereen die weleens ruim van tevoren hotelkamers of vliegtickets heeft uitgezocht voor in het ‘vakantie-Excel-sheetje’ weet: op het moment van boeken blijkt het toch altijd duurder te zijn. En zit je alsnog voor 300 euro per nacht in een karig hostel.

Oftewel: je probeert een voorspelling te maken van hoe je leven, je bankrekening en de wereld er over een jaar uitzien. Precies dat probeert de politiek ook wanneer men financiële plannen maakt, zoals nu met de voorjaarsnota. Al blijkt er wel een verschil te zijn tussen de overheid en de backpacker die vanuit Guatemala toch even met papa en mama moet bellen: er lijkt namelijk vaak juist méér geld te zijn dan gedacht.

Een zorgwekkend grote meevaller

Onze gemeenschappelijke Excel-sheet wordt regelmatig geüpdatet. Twee keer per jaar komt het Centraal Planbureau (CPB) met een zogenoemde ‘raming’. Dat is een voorspelling van hoe de economie er het komende jaar uit komt te zien.

Op basis van die cijfers maakt het ministerie van Financiën vervolgens weer een eigen raming, die voorspelt wat dit betekent voor de overheidsfinanciën. Hoeveel komt er binnen aan belastinginkomsten? En wat is de overheid sowieso al kwijt aan het bestaande beleid? Het is het houvast dat politici hebben als ze aan het onderhandelen zijn, zoals bijvoorbeeld nu over de voorjaarsnota. 

Maar er is iets geks aan de hand. De afgelopen vier jaar blijkt er namelijk steeds aan het einde van het jaar een stuk meer geld over te zijn dan voorspeld was: de ramingen waren te pessimistisch. Veel te pessimistisch: gemiddeld was er de afgelopen jaren steeds 23 miljard over, een bedrag waarmee je ruim vijf keer het eigen risico zou kunnen afschaffen. Of zeven keer een Noord-Zuidlijn mee aanleggen. Niet bepaald een afrondingsfoutje dus.

Je zou denken: mooie meevaller. Maar als je een politicus bent die net flink bezuinigd heeft, word je daar toch niet heel gelukkig van. Wie op het einde van zijn wereldreis een paar honderd euro overheeft, gaat eens goed uit eten; wie 23 miljard overhoudt vraagt zich af waar het in godsnaam fout is gegaan.

Dat wilde ook de Tweede Kamer dit najaar weten. Volgens NSC-leider Pieter Omtzigt moet er flink realistischer geraamd worden. BBB-Kamerlid Henk Vermeer wilde zelfs een stapje verder gaan: wat hem betreft kunnen de ramingen het raam uit. ‘Het zijn ramingen van het CPB, maar het kabinet neemt uiteindelijk een besluit. Het kabinet moet het politieke lef hebben om gewoon besluiten te nemen waarvan het vindt dat die realistisch en nodig zijn’, zo zei hij begin januari bij NPO Radio 1.

De Kamer gaf opdracht voor een onderzoek. De belangrijkste vragen: waar gaat dit fout, en zijn we dan echt zo veel rijker dan we dachten?

De kunst van het ramen: op basis van cijfers en beredeneerde gokjes

Allereerst goed om te weten: het maken van zo’n raming is geen exacte wetenschap. ‘Het is eerder een kunst’, zegt Diederik Dicou, sectorhoofd Publieke Financiën van het CPB. Al begint het altijd wel met domweg een hoop cijfers in een model kloppen: gegevens over hoe de economie zich de afgelopen jaren ontwikkeld heeft, het verloop van de olieprijs, statistieken over arbeidsongeschikten of gepensioneerden. 

Bij het CPB weten ze welke cijfers verband met elkaar houden en wat die voor invloed op elkaar hebben. Bijvoorbeeld: als de lonen stijgen, geven mensen meer geld uit. Logisch, meer op je rekening = meer in je winkelmandje. Ook als de huizenprijzen stijgen, hebben in ieder geval huiseigenaren gevoelsmatig meer geld, en gaan ze meer besteden.

Gooi al deze kennis in een model en je hebt al een aardig beeld van hoe de economie zich ontwikkelt als er verder niks verandert. En dat is nou net het ingewikkelde aan de wereld: die verandert altijd. Zeker de laatste paar jaren waren nogal een achtbaan. Hoe onbekender het terrein, hoe meer de voorspellingen beginnen af te hangen van de kennis en kunde van de rekenmeesters van het CPB.

Voor het inschatten van de invloed van bijvoorbeeld een loonstijging, kan je voortborduren op hoe dat in het verleden is gegaan. Maar hoe doe je dat met een pandemie? Een oorlog? Een Amerikaanse president die in het wilde weg met importtarieven aan het strooien is?

Het zijn dit soort gebeurtenissen waar men bij het CPB een beredeneerde gok moet nemen bij het invullen van het ramingsmodel. Geholpen door allerlei historische gegevens over andere crises, maar toch: een beredeneerde gok, eerder kunst dan exacte wetenschap.

Het waren een paar hele rare jaren

Kun je dan van zo’n raming verwachten dat die bijvoorbeeld goed voorspelt hoe de economie zich na een pandemie ontwikkelt? Nee, eigenlijk niet. Zo vindt in ieder geval de expertgroep ramingen: de club deskundigen die op verzoek van de Kamer onderzoek heeft gedaan naar de kwaliteit van de ramingen.

Positieve gevolgen van bijvoorbeeld de coronasteunmaatregelen bleken lastig in te schatten bij gebrek aan voorbeelden uit het verleden, en ook de overheidsuitgaven schommelden flink. Zo trok na de Russische inval in Oekraïne het kabinet-Rutte IV dik 12 miljard uit voor de energiesteun, het zogenoemde prijsplafond. Uiteindelijk bleken we een zachte winter te hebben. En heb je zomaar een paar miljard over.

Volgens de expertgroep zijn de grote afwijkingen de afgelopen jaren grotendeels te wijten aan dit soort onvoorspelbare gebeurtenissen. Daarmee zijn volgens de experts niet de ramingsmodellen stuk, maar hebben we gewoon domme pech gehad met een aantal hele rare jaren achter elkaar. Kijk je naar de afgelopen twintig jaar, dan blijken de ramingen er gemiddeld genomen helemaal niet zo ver naast te zitten (gemiddeld maar 0,4 procent).

Maar de experts zagen ook mogelijkheden voor de rekenmeesters van het CPB om hun voorspellingen te verbeteren. Een aantal belastingen, met name voor het bedrijfsleven, blijkt structureel te laag te worden ingeschat.

Ook de politiek heeft werk aan de winkel. Een deel van de veronderstelde meevallers is geen echte meevaller, maar geld dat overblijft omdat het niet lukte om alles uit te geven, bijvoorbeeld doordat er te weinig spullen of mensen beschikbaar waren. In jargon ook wel ‘onderuitputting’ genoemd. Een goed voorbeeld daarvan zijn de uitgaven aan Defensie. Hoewel we braaf meer uit proberen te geven aan onze verdediging, staan we voorlopig nog in de wachtrij bij de tank- en vliegdekschepenboer.^* Op de begroting lijkt het dan alsof je geld ‘overhebt’ aan het einde van het jaar. Maar als we eenmaal aan de beurt zijn, geven we dat geld alsnog uit.

Om dit soort onderuitputting te voorkomen, zou het kabinet realistischere plannen moeten maken over wat haalbaar is. Die kennis is op ministeries beschikbaar, maar politiek ligt het lastig. Soms is roepen dat je ergens miljarden in gaat steken nu eenmaal belangrijker dan het ook daadwerkelijk uitgeven.

In het verleden behaalde resultaten bieden geen garantie voor de toekomst

Dus, wat blijft er over van de claim dat we structureel miljarden overhouden, en eigenlijk meer geld kunnen uitgeven? Niet veel. Vaker dan aan de modelleurs van het CPB, lag het niet uitkomen van de voorspelling aan de omstandigheden.

Daar kun je dus je plannen niet op afstemmen. Leuk dat je wereldreis goedkoper uitviel doordat je gratis mocht verblijven in de logeerkamer van de taxichauffeur, maar om daar voor je volgende reis in je begroting alvast op te rekenen, zou onverstandig zijn. En van wat je dan aan overschot overhoudt, moet je de onderuitputting nog aftrekken; die kosten moet je met enige vertraging alsnog maken. Blijft over: een paar miljard. In wereldreis-termen: een paar keer lekker uit eten.

De ramingen zijn niet perfect, maar het stomste wat de politiek kan doen is denken dat het ‘allemaal wel weer mee zal vallen’

Dat NSC – toch de partij van ‘goed bestuur’ – op basis van drie uitzonderlijke jaren de hele ramingssystematiek is gaan wantrouwen, is op z’n minst apart te noemen. Dat BBB en PVV daar vrolijk achteraan hobbelen en zelfs vinden dat we op basis van ons eigen onderbuikgevoel kunnen gaan begroten is dan – ironisch genoeg – best wel weer voorspelbaar.

De ramingen zijn niet perfect. Maar het stomste wat de politiek kan doen, is denken dat het ‘allemaal wel weer mee zal vallen’ met die tekorten die het CPB voorspelt. 

De ramingen zijn inderdaad vaak iets te pessimistisch, maar het is het beste houvast die we hebben. En zijn ze een keer wel te optimistisch en zitten we met een tekort, dan hebben we die miljarden ineens keihard nodig.