Deze man bedacht het eerste integratiebeleid van Nederland. Nu vindt hij het beleid zélf het probleem

Misschien heb je weleens van het integratieprobleem gehoord.

Bijvoorbeeld in november vorig jaar, toen integratie na de Maccabi-rellen in Amsterdam een hot topic in de Nederlandse politiek en media werd. En dat was absoluut niet de eerste keer.

Het CDA won in 2002 al de verkiezingen met een campagne rond integratie: migranten moesten zich, aldus Jan-Peter Balkenende, ‘vereenzelvigen met de culturele doelen’ van de Nederlandse samenleving.^* Pim Fortuyn (‘u mag hier blijven, maar pas je aan!’),^* Mark Rutte (‘onze waarden zijn niet onderhandelbaar’),^* Geert Wilders (‘wat is dit verdomme voor land geworden?’)^* – er zijn nogal wat verkiezingen gewonnen op het ‘integratieprobleem’. 

Of, zoals de huidige staatssecretaris Participatie en Integratie Jurgen Nobel (VVD) het in november zei: het ‘grote integratieprobleem’ in ons land. Als de overheid al meer dan twintig jaar roept dat er een integratieprobleem is, vroegen wij ons af, wat doet ze dan om dat probleem op te lossen?

Niemand heeft daar beter zicht op dan Rinus Penninx. Hij publiceerde in 1979, in opdracht van de toen gloednieuwe Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid, het rapport Etnische Minderheden.^* Het werd een soort oerdocument, dat de basis vormde voor het eerste integratiebeleid van Nederland. Er staan honderden wetenschappelijke publicaties over minderheden en integratie op zijn naam. Noem hem de OG van het onderzoek naar integratie.

Maar inmiddels verafschuwt Penninx het integratiebeleid, en wat er van zijn werk geworden is.

De cijfers laten zien dat het best goed gaat met integratie in Nederland – maar dat is volgens Penninx niet te danken aan het integratiebeleid, maar aan de inspanning van migranten zelf; tegen de klippen van een ongastvrije samenleving en een onwelkom overheidsbeleid op.

Als we zijn huis in Gouda instappen – gelegen in een wonderschoon wijkje van oude woonboerderijen die vanaf de weg alleen met bruggetjes te bereiken zijn – zien we in de woonkamer tientallen documenten, boeken en ordners liggen, netjes in stapeltjes, uitgestald op tafel. De kleur en geur van het papier verraadt hoe lang Penninx al meedraait. Overal zijn priegelige handschrift in de zijlijn: ‘Dit moet 1970 zijn’, ‘Ik blijf dit een beetje een raar verhaal vinden’, ‘Ik denk dat hiervoor wel degelijk een verklaring te vinden is!’.

‘Ik weet dat beelden achteraf vaak vertekenen’, verklaart hij terwijl hij naar de overvolle tafel wijst. ‘Dus als jullie willen weten hoe het in die jaren zat, dan moeten we terug naar de oorspronkelijke documenten en de formuleringen die daarin zitten.’

En dat doen we. 

Aan deze keukentafel maken we een tijdreis door de geschiedenis van het Nederlandse ‘integratieprobleem’ en leren we waarom Penninx walgt van het huidige beleid, dat integratie ziet als de verantwoordelijkheid van de nieuwkomer en niet als een wederkerig proces tussen meerderheid en minderheid.

De ‘werkgroep buitenlandse arbeiders’

Penninx heeft het zijn levenswerk gemaakt om bewijs en verklaringen te vinden voor maatschappelijke problemen. En terugkijken – begrijpen waar dingen vandaan komen – is daarbij voor hem cruciaal. 

Dus als we vragen naar de context waarin hem in 1978 gevraagd werd het WRR-rapport te schrijven, krijgen we een anderhalf uur durend college over de migratietoestand van Nederland na de Tweede Wereldoorlog. 

Een kleine samenvatting. Nederland was na de Tweede Wereldoorlog vooral een émigratieland. Een half miljoen Nederlanders vertrok tussen 1945 en 1960 naar plekken als Canada en Australië.

Maar er kwam in die periode ook een aantal belangrijke groepen migranten naar Nederland. De repatrianten uit Indonesië, gevolgd door de Molukkers, de Surinamers en misschien wel de belangrijkste groep voor dit verhaal: de gastarbeiders uit Zuid-Europa en later uit Marokko en Turkije.  

Het was de tijd dat Penninx nog een activistische student in Leiden was. ‘Je had in de stad veel pensions voor gastarbeiders. Honderden mannen in piepkleine huisjes vol stapelbedden in de Groenestegen. Dat was een onmogelijke toestand.’

Hij sloot zich aan bij de ‘werkgroep buitenlandse arbeiders’: Nederlandse lessen geven, juridische spreekuren organiseren. En toen hij zich in de jaren daarna toelegde op de wetenschap, bleef hij zich verdiepen in de situatie van de gastarbeiders: hij reisde naar Marokko, Tunesië, en woonde jaren op het Turkse platteland om onderzoek te doen naar de herkomstgebieden van deze arbeidsmigranten. 

Alle probleemgevallen op een hoop

Tijdelijkheid – of eigenlijk: schijntijdelijkheid – liep als een rode draad door de problemen die in deze tijd met de immigranten ontstonden. Penninx: ‘De gastarbeiders kregen bijvoorbeeld tijdelijke contracten. Maar voor werkgevers was dat heel lastig, want ze wilden de goeie werknemers natuurlijk graag houden.’ Bovendien: ze kónden voor die banen helemaal geen Nederlanders vinden, bleek in de recessiejaren na 1966.^* En dus bleven de tijdelijke krachten.

Tot de oliecrisis van 1973. In een wanhopige poging de werkgelegenheid van Nederlanders te beschermen, kondigde de regering een onmiddellijke wervingsstop van gastarbeiders af. 

Maar wat niemand had voorzien, was dat die wervingsstop zou leiden tot massale gezinshereniging. De mannen die hier waren komen werken, stonden namelijk ineens voor een dilemma: als ze zouden terugkeren (iets wat velen in de eerste jaren inderdaad deden), zouden ze nooit meer naar Nederland kunnen terugkomen om te werken.

Met dat vooruitzicht besloten de meesten zich dan maar permanent in Nederland te vestigen – en dus hun gezinnen naar Nederland te halen. Waren er ten tijde van de wervingsstop zo’n 46.000 Turken in Nederland, zeven jaar later, in 1980, waren dat er 120.000.^*

Een belangrijke voorwaarde voor gezinshereniging was dat de gastarbeiders konden aantonen dat ze een huis hadden. Met het weinige geld dat deze mannen hadden, hadden ze geen andere keuze dan huurkoopconstructies in afbraakpandjes aan te gaan, allemaal in dezelfde krottige wijken. 

Penninx had in die tijd, eind jaren zeventig, al veel contact met ambtenaren op het ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, die werkten aan het verbeteren van de positie van gastarbeiders.

Dat ministerie kreeg volgens hem alle probleemdossiers op zijn bordje geschoven – ‘CRM was het vuilnisbakje qua beleid’. Het had de regie over alle groepen die het in Nederland moeilijk hadden. Op de Directie Culturele Minderheden, vertelt Penninx, had het ministerie onderafdelingen voor alle probleemgroepen.

‘Een onderafdeling Surinamers en Antillianen, een onderafdeling Buitenlandse werknemers, een onderafdeling Molukkers, een onderafdeling Woonwagenbewoners en Zigeuners.’

Dat laatste zegt veel over de definitie van minderheden die destijds werd gehanteerd: woonwagenbewoners waren natuurlijk Nederlanders, maar zaten in een zeer vergelijkbare positie als de migrantengroepen. Penninx: ‘Door de samenleving uitgespuugd, apart gezet, in een geïsoleerde positie.’

Hoe ‘gastarbeiders’ tot ‘minderheden’ gevormd werden

De definitie van minderheden die Penninx en zijn collega’s op het ministerie aanhielden, stelt dat een minderheid een groep is met drie kenmerken: 

1. De groep bungelt in de samenleving onderaan de sociaal-economische ladder.
2. De groep heeft een culturele positie die door de samenleving én haarzelf als afwijkend wordt gezien.
3. De groep heeft geen of beperkte invloed op het politieke systeem dat bepaalt wat er met haar gebeurt.

Aan de keukentafel drukt Penninx ons een vergeelde, haast stukgelezen publicatie van zijn promotor Hans van Amersfoort in de hand. Op de cover twee druppelvormige figuren die als een soort yin-yang in elkaar grijpen. In dit boekje – drukjaar 1974 – werd deze definitie van minderheden voor het eerst gebruikt. Zo oud al – en toch voelt het als een totaal nieuwe manier van kijken.

Want binnen deze definitie kunnen dus óók groepen Nederlanders een minderheid vormen. Penninx: ‘Een minderheid is niet per definitie een groep migranten, en migranten zijn niet per definitie een minderheid.’

We kijken verbaasd op.

Zijn er dan ook groepen migranten die geen minderheid vormen? 

‘Zeker. Kijk naar de repatrianten uit Nederlands-Indië. Toen Indonesië onafhankelijk werd, kreeg Nederland voor het eerst te maken met grote immigratie. Er kwamen in enkele jaren 300.000 repatrianten naar Nederland. Dat waren dus mensen met een Nederlands paspoort, maar die hadden vaak hun hele leven in Indië gewoond. Veel hadden een Nederlandse vader en een Indische moeder.’

‘Het opnemen van die groep werd destijds “absorptiebeleid” genoemd – een term die ontleend is aan Israëls pogingen om alle soorten en maten Joden van over de hele wereld te absorberen in de Israëlische samenleving.’ 

En dat absorberen lukte dus?

‘Cruciaal voor de absorptie van de repatrianten was dat ze in een periode van wederopbouw naar Nederland kwamen, en op de herstellende arbeidsmarkt konden meeliften. Ze zijn dus niet massaal in een maatschappelijk lage positie terechtgekomen, en ze werden ook niet homogeen als “cultureel anders” gedefinieerd. Niemand ziet hun kleurtje meer, bij wijze van spreken. Deze repatrianten zijn dus ontsnapt aan die minderheidspositie.’

Je bent dus niet een minderheid – je wordt het.

‘Sterker nog: je wordt het gemaakt. Als jij integratie of absorptie uitsluitend definieert als een probleem van de nieuwkomer, dan kijk je niet naar jezelf en de effecten van wat jij doet. Als je ze apart zet, in de slechtste wijken, met de slechtste voorzieningen, zoals bij woonwagenbewoners of gastarbeiders of Molukkers, ja, dan schep je als het ware de voorwaarden voor minderheidsvorming.’

Integratie met behoud van eigen culturele waarden, helemaal niet raar

We krijgen een mandarijntje van Penninx’ vrouw, die even om de hoek is komen kijken. ‘Jullie zijn hier zeker nog wel even bezig, hè?’ 

Penninx was nog maar 30 toen hij in 1978 door de pas opgerichte Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid werd gevraagd om ‘een inventariserende studie te maken over het tot dusver gevoerde overheidsbeleid ten aanzien van een aantal etnische minderheden in Nederland’. Zijn studie legde de nadruk op de vorming van minderheden – en hoe je die kon voorkomen. ‘Mijn rapport van destijds zei: dit moeten we doen om te voorkomen dat we een groep permanent in zo’n minderheidssituatie verliezen.’

Penninx’ rapport werd door de politiek met open armen ontvangen. Hij mocht meeschrijven aan wat de Minderhedennota zou gaan heten: het eerste samenhangende beleid op integratie in Nederland. In 1983 werd de nota aangenomen. 

Kern was dat de maatschappij als geheel een grote taak had. 

Allereerst door het schrappen van de zogenaamde ‘tijdelijkheid’ van het verblijf van veel immigranten. Een sterke verblijfs- en rechtspositie zou ze namelijk meer toegang geven tot de politieke besluitvorming. Nog een speerpunt: het verbeteren van toegang tot onderwijs, werk en huisvesting – en het creëren van gelijke kansen. En: het bestrijden van discriminatie. 

Misschien het meest opvallende is dat de nota het concept ‘integratie met behoud van eigen cultuur’ in het beleid introduceerde. Dat klinkt misschien als een contradictio in terminis, maar zo ziet Penninx dat allerminst.

Hij zegt: ‘De vraag is: hoe ga je als samenleving om met het feit dat mensen cultureel van elkaar verschillen? Wij vonden dat je moest zeggen: dat wordt onderdeel van onze samenleving. Het uitgangspunt is dat we alle culturen gelijkwaardig behandelen – voor zover culturele normen en waarden natuurlijk binnen onze wetgeving passen.’

‘Eerwraak, dat is illegaal. Maar als we vinden dat er ruimte moet zijn voor christelijke begraafplaatsen en kerken, dan moeten we diezelfde ruimte ook creëren voor bijvoorbeeld islamitische en joodse begraafplaatsen en voor moskeeën en synagogen. Dan kan namelijk iedereen, met zijn eigen levensbeschouwing en cultuur, even goed meedoen in onze samenleving.’

De fundamentele draai in het minderhedenbeleid

Fast forward een decennium, naar eind jaren tachtig. Er klonk kritiek. Het minderhedenbeleid zou niet effectief genoeg zijn: de gehoopte vorderingen op de arbeidsmarkt en in het onderwijs bleven uit. 

Was dat zo – was het minderhedenbeleid weinig effectief?

‘Ja. Maar dan moet je even kijken wat er intussen gebeurd was. We zaten in de periode met de hoogste werkloosheid, het grootste aantal massaontslagen. In 1981 was de werkloosheid onder Nederlanders in het algemeen 14 procent en onder buitenlandse werknemers 40 procent. En dat kwam natuurlijk omdat ze een zwakkere positie hadden, dat zij er als eerste uitgewerkt werden. Maar de critici vonden de reden van de mislukking dat er te veel aandacht was voor de culturele verscheidenheid.’

In plaats van te zeggen: niemand is erop vooruitgegaan in deze jaren.

‘Ja, dus de migranten zelf kregen de schuld.’  

En dus bestelde de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid een nieuw rapport, dit keer bij socioloog Han Entzinger, inmiddels hoogleraar integratie- en migratiestudies aan de Erasmus Universiteit. Het rapport, getiteld Allochtonenbeleid,^* legde in 1989 een bom onder het minderhedenbeleid van Penninx.

Entzinger vond het ‘zieligheidsdenken’^* om de migrant vooral als onderdeel van een etnische groep te zien – hij vond dat we migranten gewoon als individuen moesten beschouwen, die zelf óók een taak te vervullen hadden in hun integratie. Het rapport legde de nadruk op Nederlands leren, en Entzinger stelde voor om inburgering verplicht te stellen voor nieuwkomers. 

Het leidde in 1994 tot de nieuwe Nota Integratiebeleid Etnische Minderheden,^* waarin het beleid een fundamentele draai maakte. Het behoud van eigen taal en cultuur werd in deze nieuwe nota gezien als een belemmering voor het doorgroeien op de arbeidsmarkt.

Penninx: ‘Dat is het moment dat het integratiebeleid is vernauwd naar een probleem van de migrant. Die moet voldoen aan een aantal eisen van onze samenleving. Het is een individueel project geworden: jij moet deel worden van de samenleving en je moet je eraan aanpassen.’

Een goed voorbeeld van die ommezwaai zijn de EMO-plannen, ingevoerd in 1986: beleid dat, onder andere middels quota, poogde minderheden bij de overheid makkelijker aan de slag te krijgen. Het was een speerpunt van Penninx’ beleidsplannen. ‘Als je wil dat een groep in de samenleving niet onderaan vastzit, dan moet je stijgingskanalen hebben. En als je dat als overheid niet regelt, dan ben je dus dat proces aan het tegenwerken.’ Begin jaren negentig werden de EMO-programma’s afgeschaft. 

Nog zo’n voorbeeld: in 1985 werd de naturalisatiewet versoepeld om het makkelijker te maken om Nederlander te worden. Dat bevordert de politieke participatie van potentiële minderheden. In 1999 werd die versoepeling teruggedraaid.

Waar Penninx en Entzinger het vandaag de dag over eens zijn, is dat het integratiebeleid vanaf 2002, onder de kabinetten-Balkenende, helemaal is doorgeslagen. Dat er geen enkele aandacht meer is voor de ruimte die de samenleving moet bieden om te integreren.

In 2007 werd het halen van een inburgeringscursus bijvoorbeeld verplicht gesteld. In 2013 werd die cursus iets waarvoor de migrant zelf moest betalen. Voor mensen met een asielstatus bleek dit zo onhaalbaar dat gemeenten dit sinds 2022 weer betalen – voor alle andere migranten is het nog altijd op eigen kosten. Penninx: ‘Integratie is nu een cursus waarvoor je geslaagd moet zijn, waar je boetes voor krijgt als je het niet doet. Dan ben je dus bezig met minderheidsvorming. Daar word ik gewoon kwaad over.’

Wanneer word je dan wel een geaccepteerd onderdeel van de samenleving?

De geschiedenisles van Penninx wordt even onderbroken door een buurman die een pot jam komt brengen. Als Penninx weer zit, vragen we hem waarom zijn ideeën zo op de achtergrond zijn geraakt – waarom het idee van integratie als pure verantwoordelijkheid van de nieuwkomer zo’n post heeft gevat.

‘Ja, ja, ja. Het waarom van de dingen…’, zucht hij.

‘Elke samenleving heeft manieren om te definiëren wat de eigen groep en wat de buitenstaander is. In principe zitten daar dus ook altijd hele sterke vijandbeelden in. Alleen de vraag is: wanneer worden ze gemobiliseerd? Wie doet dat? Welke framing hoort daarbij? In de jaren negentig kreeg de gedachtegang de wind mee dat die jongens hier wel kunnen komen, maar dan stellen wij onze eisen. Je hebt maar dit te doen en dat te doen, voordat je gelijkheid, voordat je dezelfde kansen krijgt.’

Hoe kijkt u naar een uitspraak als: de Maccabi-rellen hebben een integratieachtergrond? 

‘Ja, dan heb je een gekke definitie van integratie, want dan zeg je eigenlijk dat alleen immigranten een integratieprobleem kunnen hebben en dat de Utrechtse Lombokker die zich volstrekt asociaal gedraagt, wel geïntegreerd zou zijn. Dat is natuurlijk een gek idee, toch?’ 

Nou, ik denk dat dat voor veel mensen dus helemaal niet zo’n gek idee is. 

‘Integratie gaat om meer dan alleen migranten. Het is een proces van de samenleving dat gaat over hoe je gelijkwaardige kansen creëert voor groepen.’

Dus u zegt: het slaat nergens op dat asociaal gedrag van een moslim als een integratieprobleem wordt gezien en asociaal gedrag van een christen niet?

‘Ja, dat is islamofobie. Wat Wilders doet, is voortdurend een rangorde in mensen aanbrengen. Dat is racisme.’

Vinden we eigenlijk gewoon dat alleen islamitische en zwarte mensen moeten integreren?

‘Ja, blijkbaar.’

Als je kijkt naar de cijfers van het CBS,^* dan gaat het eigenlijk best goed met de integratie in Nederland. Vindt u het zinnig om naar dat soort cijfers te kijken? 

‘Natuurlijk is het goed om te kijken hoe verschillende groepen in de samenleving het doen. Maar het spreken van het succes of falen van integratie vind ik niet zinvol. Die discussie wordt alleen maar gevoerd door mensen die een bepaald beleidsidee hebben van integratie.’

Namelijk: ‘zij’ moeten zich aanpassen en zichzelf met hun eigen verantwoordelijkheid opwerken naar een hogere sociale groep?

‘Ja. Maar ik vind het zinniger om te zeggen: integratie is een proces waarbij je een geaccepteerd onderdeel van de samenleving wordt.’

En dat accepteren zit dus bij de ontvangers.

‘Ja natuurlijk. En op alle niveaus. Individueel, in de persoonlijke discriminatie, op groepsniveau, in het erkennen van organisaties als gelijkwaardig en in de werking van al die instituties in onze samenleving.’

‘Gouda, de gemeente waar ik woon, heeft een grote groep mensen van Marokkaanse komaf, dus ik ken die heel goed. En die voelen zich ontzettend genomen bij al die discussies. Want die doen er juist van alles aan om mee te doen.’

‘Je hebt hier veel Marokkaanse groepen die sportclubs hebben en ik ben vaak bij hun contacten met de gemeente betrokken. En ik zie in de praktijk dat gemeentes echt heel selectief kijken naar wie er voor ze staat. Ik kan beter zo’n subsidie- of vergunningaanvraag voor hen doen, dan zijzelf. Gewoon omdat ik een witte man ben. Dat is nog steeds de harde praktijk.’

Als u hetzelfde rapport nu zou uitbrengen – we veranderen die datum van 1979 naar 2025 – wat zou er dan in staan?

‘Toen ik het rapport schreef, waren er heel veel zichtbare uitsluitingsmechanismen. Je mocht als gastarbeider niet in een gewone sociale huurwoning, je mocht niet stemmen, je had hele volatiele arbeidsvoorwaarden. Ik dacht toen: als we die uitsluitingsmechanismen opheffen, lossen we het probleem op.’

‘Maar de laatste dertig jaar hebben mij heel duidelijk gemaakt dat onder al die zichtbare barrières nog heel veel onzichtbare barrières zitten. Institutioneel racisme bijvoorbeeld. En dat met name de houding van instituties in Nederland in feite tot minderheidsvorming leidt.’

Moeten we het dan misschien niet meer over integratie hebben, maar over gelijke behandeling? Zijn we op het punt dat er een nieuwe term moet komen?

‘Je moet bedenken waarom iemand zo’n term heeft ingevoerd. Het is altijd omdat de andere term besmet is geraakt. En in de loop van de tijd raakt de nieuwe ook weer besmet. Dan moet er een nieuwe komen.’

‘Kijk, ik ben zelf een aantal keren medeplichtig geweest aan het invoeren van nieuwe terminologie. “Gastarbeiders” hebben we vervangen door “buitenlandse werknemers”. We wilden daar weer afstand van nemen met de term “etnische minderheden”. Toen kreeg je “allochtonen” en “mensen met een migratieachtergrond”. Het helpt niks. Omdat het uitsluitingsmechanisme, heel simpel, dat daaronder ligt, niet verandert. Zolang dat sociale mechanisme hetzelfde is, maakt het niet uit hoe je het noemt.’