Hoe boetes een verdienmodel van de overheid werden – en mensen met weinig geld dubbel de klos zijn

Ik staar naar een platte band. Met geen mogelijkheid kom ik nog op tijd bij de fysio. Ik baal, bel en vraag of het mogelijk is dat hij het uur toch factureert. Dat kan niet, zegt hij, dat zou fraude zijn. Hij moet me een boete van 65 euro geven voor het te laat afzeggen van de afspraak.

Sinds ik een boek schreef over hoe het verkeersboetebeleid in Nederland ontspoorde, zie ik ze overal: boetes. Boetes in de zorg, verkeersboetes, verzekeringsboetes, wanbetalersboetes, inburgeringsboetes, langstudeerboetes. En dan zijn er de boetes die geen boetes heten. Zo gaat de parkeerboete vermomd als ‘naheffingsaanslag’ en is de boete voor zwartrijden een ‘uitstel van betaling’.

Ook bedrijven moeten boetes betalen. Zo moest Apple de Europese Commissie vorig jaar 1,8 miljard euro betalen voor machtsmisbruik. En overheden betalen ook elkáár boetes als er regels worden overtreden. Zo betaalt de asielopvangorganisatie COA een boete van 1,5 miljoen euro aan de gemeente Ter Apel, voor het overschrijden van het aantal asielzoekers in het aanmeldcentrum.^* Boetes, zo lijkt het, houden de wereld draaiende.

Op het eerste gezicht is er weinig mis met de boete. Het is een simpele straf, snel uit te voeren en makkelijk aan te passen: hoe ernstiger de overtreding, hoe hoger de geldsom. Niet voor niets bestaan boetes al sinds het Romeinse Rijk.^* Waar mensen samenleven, zijn regels – en waar regels zijn, zijn boetes.

Maar de schaal waarop op dit moment boetes worden opgelegd, is ongeëvenaard. We zijn aanbeland in een boetetijdperk.

Massaal op de bon geslingerd

De opmars van de boete in Nederland viel samen met de opkomst van de computer in de jaren tachtig.

Beleidsmakers zaten op dat moment met hun handen in het haar. Het verkeer werd steeds drukker, het aantal overtredingen nam toe. Agenten schreven wel bonnen uit, maar de strafrechtketen kon het aantal zaken niet aan. Met veel bonnen gebeurde uiteindelijk niets.

Mensen wisten dat, betaalden niet en kwamen zo regelmatig onder hun straf uit. Dat was een onhoudbare situatie: funest voor het gezag en de verkeersveiligheid.

Door de snelle digitale ontwikkelingen kwam een oplossing in zicht: digitaal handhaven en automatisch innen. In 1990 werd daarom een nieuwe wet ingevoerd en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) werd opgericht.

Overtredingen werden digitaal geregistreerd op kenteken, de computers van het CJIB koppelden dit via het kentekenregister aan een adres en verstuurden volautomatisch een boete. Het centrale ‘Bekeuringen Afhandeling Systeem’ hield zelfs de reactietermijn in de gaten, verstuurde aanmaningen en kon geld van bankrekeningen afschrijven. Al die politieambtenaren die tot dan toe bezig waren geweest met het verwerken van bonnen konden iets anders gaan doen.

Het werkte als een zonnetje: 97 procent van de verkeersboetes werd geïnd, waar dat eerst maar 70 procent was.^* Niets stond de opkomst van grootschalig digitaal handhaven nog in de weg. Verkeersagenten met bonnenboekjes kregen versterking van flitspalen, trajectcontroles en camera’s. Het aantal boetes liep snel op. Waren er in 1990 nog 2 miljoen boetes, tien jaar later was dat aantal verdrievoudigd tot 6 miljoen.^*

De nieuwe aanpak ademde het hippe ‘new public management’: de sturingsfilosofie die inhield dat de overheid gemanaged moest worden als een bedrijf, gericht op output en efficiëntie, en met de burger als klant. Binnen deze filosofie zag de moderne overheid de mens als ‘homo economicus’: een rationeel handelend wezen, gericht op het maximaliseren van het eigen belang. Het was de taak van de overheid om financiële prikkels in te bouwen om die mensen tot gewenst gedrag te bewegen.

Een wildgroei aan allerlei boetes

Vanuit andere beleidsterreinen werd met jaloezie gekeken naar het grote succes van het CJIB. Er werd een speciale regeringscommissie opgericht om te adviseren over hoe boetes op grotere schaal konden worden ingezet.

In de jaren erop kregen allerlei overheden de bevoegdheid om boetes op te leggen, van waterschappen tot gemeenten. Het was een win-winsituatie voor de overheid: meer handhaven én inkomsten genereren.

Al die organisaties stelden boetes in op hun beleid. Er volgde een wildgroei aan boetes. Denk aan boetes op zwartrijden (2000), op ‘frauderen’ met toeslagen (2004), voor het niet op zak hebben van een identiteitsbewijs (2005).

Ook binnen het strafrecht zelf werd de boete steeds meer toegepast: dat was sneller en goedkoper dan een taak- of gevangenisstraf. Vanaf 2008 kon het Openbaar Ministerie boetes opleggen zonder tussenkomst van de rechter. In 2009 volgde de wanbetalersregeling, waarbij mensen die hun zorgverzekering niet betaalden verplicht werden verzekerd, met een boetepremie van 130 procent.

In 2014 was het aantal wetten met een boeteregeling al opgelopen tot meer dan honderd.^*

De Nederlandse schatkist profiteert

Er kwamen niet alleen steeds meer verschillende boetes, ze werden ook steeds hoger. Tussen 2008 en 2011 gingen de bedragen van verkeersboetes met 66 procent omhoog.^* De boetes in de bijstand werden in 2013 tien keer hoger. In 2014 werden ook de boetes voor het niet op tijd doen van de belastingaangifte, het verkeerd doorgeven van wijzigingen in toeslagen en het te laat betalen van de motorrijtuigenbelasting verhoogd.^*

De overheid zat indertijd krap bij kas. Deze verhogingen waren als een mes dat aan twee kanten sneed: de hogere boetes zorgden voor honderden miljoenen extra voor de schatkist én gaven vorm aan een streng lik-op-stukbeleid voor verkeershufters, overtreders en fraudeurs.

De laatste stap in de ontwikkeling van de boetesamenleving was het optimaliseren van het aantal boetes, door ze zo automatisch mogelijk op te leggen. Zo werden het opleggen en innen van verzekeringsboetes (de boete die iemand krijgt voor het niet hebben van een aansprakelijkheidsverzekering voor een auto of scooter) geautomatiseerd in 2011. Het aantal verzekeringsboetes schoot daarmee omhoog: van 50.000 naar 300.000 per jaar. De schatkist kon 100 miljoen euro extra bijschrijven.^*

Ook gemeenten benutten de mogelijkheden van digitalisering. Zo werden parkeerwachten vervangen door scanauto’s. Die scanden niet 70, maar 1.200 kentekens per uur. De gemeentelijke inkomsten voeren er wel bij.

Het boetebeleid stond aan de wieg van grote schandalen

Zo’n snelle groei van de boetemachinerie kon niet zonder gevolgen blijven. Het boetebeleid stond aan de wieg van een aantal grote schandalen, waarvan het toeslagenschandaal het bekendste is.

Minder bekend is hoe het misging in de bijstand en de sociale verzekeringen. Kleine vergissingen waren al voldoende om mensen te bestempelen als ‘bijstandsfraudeur’, bijvoorbeeld bij het ‘schenden van de informatieplicht’. Dat kon al door een tas gekregen boodschappen niet door te geven.^* Daar stonden – en staan nog steeds – hoge boetes op, zoals het terugvorderen of het opschorten van de bijstand. Dat zorgde ervoor dat mensen die al het minimale ontvingen gekort werden en dus onder de armoedegrens terechtkwamen.

Het is ook misgegaan bij het innen van verkeersboetes. Verkeersboetes mochten namelijk niet in delen betaald worden. Mensen die een boete niet in één keer konden betalen, werden geconfronteerd met torenhoge verhogingen, vervolgens kosten van de deurwaarder en uiteindelijk vaak een ‘gijzeling’.

Gijzeling is een zogenaamd dwangmiddel. Het betekent in de praktijk dat iemand in de gevangenis wordt gezet om hem of haar te dwingen de boete te betalen. De gevangenisstraf komt dus niet in plaats van de boete – de schuld blijft staan. In 2014 deed het CJIB 300 gijzelingsverzoeken per dag. Uiteindelijk zijn voor 94.000 boetes mensen in de gevangenis beland, terwijl zij vaak wel wílden betalen, maar dat niet kónden. De Nationale ombudsman noemde dit grootschalige mensenrechtenschendingen.^*

Gelukkig zijn dit soort extreme uitwassen grotendeels gerepareerd. Sinds een aantal jaar worden gijzelingen voor verkeersboetes niet meer uitgevoerd, het toeslagenschandaal is aan het licht gekomen en de fraudewet is herzien. De ‘wanbetalersregeling’ heet nu de ‘regeling betalingsachterstand zorgpremie’, omdat inmiddels erkend wordt dat de term ‘wanbetaler’ stigmatiserend is. Het aantal mensen dat in de regeling zit, is nog maar de helft van wat het vroeger was. Ook het aantal verkeersboetes is nu lager dan in 2013.

Je zou dus kunnen zeggen: de scherpe randjes van het boetetijdperk zijn eraf. De mogelijkheden van de digitalisering worden benut, de boete draagt bij aan een efficiënte overheid, mensen houden zich zelfs beter aan de regels en in de uitvoering wordt maatwerk geleverd om te voorkomen dat mensen door een boete in de knel komen.

Die ontwikkelingen zijn natuurlijk goed. Maar wie een spade dieper graaft, ziet dat twee cruciale tekortkomingen van de boete niet aangepakt zijn: boetes zijn (1) een verdienmodel voor de overheid geworden, waardoor de samenleving repressiever is geworden; en (2) dit is vervelend voor iedereen, maar mensen met minder geld zijn dubbel de klos.

Geen weg meer terug

Dat boetes ook inkomsten voortbrengen, drijft het aantal en de hoogte van de boetes op. Dat is een ingebakken dynamiek: als een kabinet meer inkomsten wil, is boetes verhogen of meer handhaving al snel aantrekkelijker dan de belastingen verhogen. Dat is simpelweg makkelijker te verkopen aan de kiezer.

Is de stap naar hogere boetes of meer handhaving eenmaal gezet, dan is er nauwelijks een weg terug. Het is heel moeilijk terug te draaien zonder pijnlijke financiële keuzes. De overheidsboekhouders rekenen op een bepaald bedrag aan boeteopbrengsten. Als een minister de boetes verlaagt, dan moet het tekort opgevangen worden door bezuinigingen elders op de eigen begroting.

Vorig jaar was deze dynamiek te zien rondom verkeersboetes. In 2023 verhoogde toenmalig minister van Justitie en Veiligheid Dilan Yeşilgöz de verkeersboetes om een gat in de begroting te dekken. Toen de Tweede Kamer daartegen in verweer kwam en een motie aannam om de verhoging terug te draaien, volgde het kabinet deze motie niet op, ‘omdat er geen dekking was’.^*

Ook kleine beslissingen worden door financiële overwegingen gestuurd. Zo stelde staatssecretaris Teun Struycken onlangs het sturen van een gratis betalingsherinnering voor verkeersboetes uit tot juli 2026. Als mensen namelijk door die betaalherinnering gaan betalen, hoeven ze geen verhoging te betalen van 50 procent. De verminderde inkomsten van die verhogingen lopen op tot 6 miljoen euro per jaar – geld waar wel op gerekend was.^*

Een ander voorbeeld. Betaalt iemand zijn belasting niet, dan staat daar een verzuimboete op. In de jaren voor de coronapandemie brachten deze boetes de Belastingdienst zo’n 300 miljoen euro per jaar op. Op het advies om de verzuimboetes te verlagen, reageerde staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst Marnix van Rij door te stellen dat hierdoor ‘de boeteopbrengsten dalen’. Volgens hem moesten ‘naast rechtsstatelijkheid en menselijke maat ook de budgettaire gevolgen worden gewogen’.^*

Als er in Nederland een jaar geen boetes uitgedeeld zouden worden, zou de staatskas een miljard euro mislopen. Met andere woorden: als iedereen zich een jaar lang aan alle regels zou houden, zou er voor het kabinet een financiële ramp dreigen. Dat zorgt voor een perverse prikkel.

Boetes zijn stiekem een soort belastingen geworden, vermomd als straf. En dat steekt. Iedereen voelt aan dat een overheid die een financiële prikkel heeft om zo veel en zo hard mogelijk te straffen, foute boel is. Het maakt de overheid onnodig repressief.

Boetes vergroten de kloof tussen rijk en arm

Dat brengt me op de tweede cruciale tekortkoming van de boete. Namelijk dat een boete harder aankomt bij de ene portemonnee dan bij de andere.

Mensen of bedrijven met veel geld kunnen het zich permitteren om een boete te zien als een afkoopsom om de regels te overtreden. Maar mensen met een laag inkomen moeten een maanden- of zelfs jarenlange betalingsregeling afsluiten voor een verkeersboete – dat gebeurt ongeveer 385.000 keer per jaar.^*

Mensen zonder geld zijn dubbel de klos in het boetetijdperk: de boetes slaan niet alleen een grotere deuk in hun financiën, ze krijgen ze ook vaker omdat ze gebruikmaken van ondersteuningsbeleid waarin boetes voorkomen (denk aan toeslagen en bijstand). De boetesamenleving vergroot dus de kloof tussen rijk en arm.

Boetes zijn de afgelopen decennia uitgegroeid tot het lievelingsinstrument van de zakelijke, digitale en repressieve overheid. Soms met nobele redenen, soms om ordinair te verdienen of te besparen, vaak een mengelmoes van die twee.

Boetes dringen via verschillende kanalen de samenleving binnen, niet alleen bij overheden maar ook bij zorgaanbieders, fitnesscentra en in het openbaar vervoer. En niemand heeft een volledig overzicht van hoe deze boetes zich uiteindelijk opstapelen bij de burger en welke gevolgen dat heeft. Het is hoog tijd dat daar verandering in komt.