Zo bouwen we een eerlijker stad (deel 2)

Hoe hervormen we het potentieel van de stad? Waar kunnen we een alternatief model vinden voor het streven naar competitief succes? Als ideaal is de ‘eerlijke stad’ goed genoeg. Het probleem is de onmogelijkheid om dit ideaal in de huidige wereld, via inkomensherverdeling, te verwezenlijken.

Belastingtarieven van ruim 50 procent op de inkomsten van bedrijven en burgers maakten na 1945 deel uit van de conjunctuur in de geïndustrialiseerde landen, toen er sprake was van politieke druk van de georganiseerde arbeidersklasse, via vakbonden en daarmee gelieerde partijen, waardoor de behoedzame bourgeoisie werd gedwongen tot het doen van concessies. Nu deze omstandigheden zijn veranderd zullen we geen hoge belastingtarieven meer tegenkomen. De nostalgische hang van centrum-links naar herverdeling via de belastingheffing is langzamerhand verdwenen. Alle partijen zien eerlijkheid nu steeds meer als een zaak van het managen van de interne concurrentie: het gevolg is een reeks standaard beleidsrecepten die volledig hun doel voorbij schieten.

Het is tijd om radicaler te gaan denken. Radicaler denken door de veronderstellingen die aan dit alles ten grondslag liggen ter discussie te stellen en de principes van de beeldtaal van de concurrentie ondersteboven te keren. Daarom komen wij met een nieuwe beeldtaal van de ‘verankerde stad,’ waarin niet iedere stad een concurrentiestrijd hoeft te voeren met andere steden. In plaats daarvan evalueert de stad de eigen activiteiten en richt zich er vervolgens op lokaal relevante verbeteringen aan te brengen.

De verankerde stad is een eerlijker stad dankzij een radicaal ander beleid. Dit is noodzakelijk omdat de huidige beleidsmaatregelen om de ongelijkheid aan te pakken niet zijn berekend op de omvang van de problemen en de erachter schuilgaande oorzaken. In de centrum-rechtse en centrum-linkse varianten zijn deze beleidsmaatregelen erop gericht de interne concurrentie in goede banen te leiden: centrum-rechts wil werkgelegenheid en scholing stimuleren als basis voor een gelijkwaardiger concurrentie; centrum-links is voorstander van een overlappend pakket van scholing plus minimumlonen, en enige herverdeling via de kinderbijslag en dergelijke, om de nadelen van de concurrentie te compenseren. Hoe dan ook, het geweten van onze tijd gaat over “gelijke kansen” via beleidsoplossingen die, in onze optiek, noodzakelijk maar niet toereikend zijn voor een betere, eerlijkere stad.

Ongelijkheid en eerlijkheid

Sommige van deze beleidsnieuwigheden zijn waardevol. De nieuwe technologieën voor procedurele eerlijkheid, compleet met commissies voor gelijke kansen en beleidsadviseurs op het stadhuis, zijn van onschatbare waarde ter voorkoming van discriminatie op basis van ras, geslacht en seksuele geaardheid. Maar deze procedurele eerlijkheid staat niet garant voor substantiële resultaten in de hogeinkomenslanden, waar de proliferatie van anti-discriminatiebeleid sinds de jaren zeventig vergezeld is gegaan van een scherp stijgende ongelijkheid in de verdeling van inkomsten en welvaart. Deze ongelijkheid is in al onze steden zichtbaar in de vorm van de residentiële segregatie in aparte woonwijken.

Als eerlijkheidsbeleid binnen een competitief raamwerk meer belooft dan het kan opleveren, waarom zou je dan dat raamwerk niet veranderen?

Hoe en waarom kan deze zorg om eerlijkheid bestaan naast de toenemende ongelijkheid in onze steden? Omdat de eerlijker stad tot nu toe een aspiratie is die niet langer gepaard gaat met een politiek uitvoerbaar en substantieel beleidsprogramma dat de kracht heeft om eerlijkheid in bredere zin te bewerkstelligen.

Eerlijkheid in termen van resultaten is uiteraard veel moeilijker te verwezenlijken dan eerlijkheid in termen van de processen rond de toewijzing van sociale huurwoningen. Scholen als instellingen en leraren als professionals verdienen bijvoorbeeld ons sociale respect en onze financiële steun; maar er is geen bewijs dat ze erin slagen de vele andere nadelen te compenseren die voortvloeien uit de thuissituatie of uit de woonsituatie. Het meest waarschijnlijke resultaat is dat centristische politici dit doel bekendmaken en de leraren er vervolgens opnieuw van langs geven wegens hun onvermogen het onbereikbare gestalte te geven.

Dus als eerlijkheidsbeleid binnen een competitief raamwerk meer belooft dan het kan opleveren, waarom zou je dan dat raamwerk niet veranderen door de operationele beginselen die ten grondslag liggen aan de praktijk van de competitieve stad ondersteboven te keren?

Een asociaal alternatief

Eén belangrijk uitgangspunt vormt de basis van de ideologie van de competitieve stad. Boris Johnson, de conservatieve burgemeester van Londen, sprak deze veronderstelling uit in zijn toespraak uit 2013 over de relevantie van Margaret Thatcher: ‘Of je het nu leuk vindt of niet, de economie van de vrije markt is het enige alternatief. Groot-Brittannië concurreert in een steeds ongeduldiger en mondialer wordende economie, waarin de concurrentie steeds heftiger wordt.’

Maar deze bewering verwart het competitieve deel van de stedelijke economie abusievelijk met het veel grotere geheel dat vele sociale sectoren omvat. Daardoor worden Johnson en vele anderen tot stedelijk beleid gebracht, dat zich richt op de sectoren van de toekomst die naar verwachting een sleutelrol zullen vervullen in de internationale concurrentiestrijd rond verhandelbare goederen en diensten. Het gevolg is de veronachtzaming van – en het wanbeheer over – wat we de “fundamentele economie” noemen, de sfeer van de sociale productie van veel alledaagse goederen en diensten die belangrijk zijn voor het welzijn van iedere burger.

Beperkt succes

Het idee van een heterogene economie betekent alleen maar dat de economie verschillende sferen of zones kent, die op verschillende principes zijn gebaseerd. De Franse historicus Fernand Braudel betoogde in zijn Civilisation and Capitalism (Beschaving en kapitalisme) dat er tussen de vijftiende en de achttiende eeuw ‘niet één maar diverse economieën’ bestonden, met één economische zone boven en één beneden die van de markt en de concurrentie.

Als hij nu zou schrijven, zou Braudel erop aandringen het huidige economische leven te onderzoeken op manieren die de veelvoud ervan onderkennen, evenals de organisatie ervan in zones en sferen met een verschillende interne logica en een uiteenlopende relevantie voor het materieel welzijn.

De verhandelbare competitieve sfeer omvat alle sleutelsectoren die zichzelf associëren met een heden van hoge inkomens en een glanzende toekomst. Hier treffen we de grootschalige financiële markten aan, het prestigieuze deel van de zakelijke dienstverlening op het gebied van het recht, de boekhouding en de consultancy, alles wat digitaal is of zogenaamd ‘kennis-gebaseerd’ - van media tot reclame –, en die delen van de industrie die in verband worden gebracht met high tech. Het doel van het competitieve mondiale stadsbeleid is het aantrekken van steeds meer van dit soort flitsende activiteiten.

Het metaal bewerken, plastic gieten en overige lopendebandwerk dat in fabrieken wordt verricht moet dan worden verplaatst naar industriële districten en steden in het achterland van een Aziatisch land. De industriële arbeidersklasse krijgt steeds meer Chinese trekjes, terwijl de succesvolle post-industriële stad werknemers in de dienstensector aantrekt om te voorzien in de behoeften van frequent flyers in de business class, die gebruikmaken van de plaatselijke luchthaven. Verhandelbare goederen en diensten – van smartphones tot callcenters – worden steeds goedkoper, zonder dat er sprake is van evenredige voordelen qua welzijn en levenskwaliteit voor de stadsbewoners in Azië of Californië.

Flitsende en fonkelende activiteiten op het gebied van branding en design trekken de winsten van de assemblagebedrijven en hun toeleveranciers naar zich toe, zoals dat in het geval van Apple gebeurt ten koste van de Chinese arbeiders van Foxconn in Shenzhen. De gevolgen van dit succes in westerse steden zijn beperkt, omdat de betrokken bedrijven hun financiële reserves in het buitenland opslaan; en op stadsniveau leidt dit succes vaak tot de verdrijving van minder kapitaalkrachtige inwoners.

De fundamentele economie

Wij proberen daarentegen op een andere sfeer van de economie te wijzen, één die zich richt op de productie van alledaagse, fundamentele goederen en diensten, met drie onderling gerelateerde kenmerken: in de eerste plaats zijn ze nodig voor het dagelijks leven; in de tweede plaats worden ze door alle burgers afgenomen, ongeacht hun inkomen; en in de derde plaats worden ze onder de bevolking gedistribueerd via allerlei netwerken en vertakkingen daarvan.

In een Braziliaanse favela gaat het om het ontbreken van een fatsoenlijke riolering; in Londen gaat het om het gebrek aan redelijk geprijsde gezinswoningen

De lijst van dit soort activiteiten omvat: de geprivatiseerde pijpleiding- en kabelnutsbedrijven, samen met de transportsector; een paar van oudsher particuliere activiteiten zoals retail-bankieren, de voedseldetailhandel en voedselverwerking; en sommige van oudsher door de staat geleverde diensten zoals gezondheidszorg, onderwijs en sociale voorzieningen, die nu steeds meer worden uitbesteed aan de particuliere sector.

In alle steden van de wereld is 30 tot 40 procent van de beroepsbevolking werkzaam in deze bedrijfstakken. Maar zij treden slechts op als onderdeel van de competitieve stad, omdat de pleitbezorgers daarvan wél inzien dat zulke steden behoefte hebben aan verbeteringen van de infrastructuur.

Wij willen hier tegenin brengen dat het welzijn, de materiële voorspoed en de culturele participatie van de gewone burger in Shenzhen of San Francisco rechtstreeks afhankelijk zijn van het aanbod van een toereikende hoeveelheid fundamentele goederen en diensten, die zodanig zijn geprijsd dat ze toegankelijk zijn voor de meerderheid van de stadsbevolking.

Deze kwesties verdwijnen niet door ‘economische ontwikkeling,’ ze veranderen louter van vorm: in een Braziliaanse favela of een Afrikaanse krottenwijk gaat het om het ontbreken van een fatsoenlijke riolering, of om de elektriciteitskosten; in Londen gaat het om het gebrek aan redelijk geprijsde gezinswoningen voor mensen met lage inkomens die in het centrum van de stad werken.

Ons betoog is eenvoudig. Als we eerlijkheid willen, moeten we ons richten op de fundamentele economie en deze activiteiten reorganiseren om ze steviger te verankeren. Daar is een nieuw soort beleid voor nodig dat is gebaseerd op het sociale deel van de economie. Een beleid dat een radicale breuk inhoudt met de operationele beginselen op grond waarvan uw lokale stadsbestuurders hebben gestreefd naar meer concurrentiekracht. Hier zijn twee nieuwe richtingen en een paar aanbevelingen voor het stadsbeleid.

Aanbeveling 1. Richt je op stadspecifieke doelen

Investeer in de verbetering van fundamentele diensten op specifieke en lokaal relevante manieren (in plaats van het bevorderen van de praalzucht die zich manifesteert in opzichtige gebouwen en imposante regeneratieprojecten die overal hetzelfde zijn).

Symbolen zijn een constitutief element in de geschiedenis van onze steden. Alle grote Europese steden hebben hun zelfbeeld gebouwd rond symbolen, grotendeels architectonische symbolen als de boulevards van Haussmann en de Eiffeltoren, die samen voor Parijs staan. De ideologie van de interstedelijke concurrentie heeft de symbolische kracht van architectuur in extreme mate uitvergroot, maar het symbolische erfgoed van onze steden geschaad, door de zaken- en woonwijken te vullen met ‘iconische gebouwen’ van sterarchitecten die op verschillende plekken dezelfde stijl reproduceren. Het gevolg is een door projectontwikkelaars gestuurd spektakel van ambitie en concurrentie, zonder enig gevoel voor localiteit en geschiedenis.

In plaats van aanzienlijke investeringen in opzichtige architectuur hebben we investeringen nodig in – en geleidelijke innovaties van – wat we normaal gesproken als vanzelfsprekend beschouwen: de infrastructuur voor duurzaam transport, de behandeling en distributie van drinkwater, ondergrondse afwateringssystemen, de recycling van afval, telecom- en breedbandsystemen die overal voor iedereen toegankelijk zijn, bescheiden maar energie-efficiënte gezinshuizen in onopmerkelijke wijken met openbare ruimtes en diensten. En we moeten bekijken hoe dit alles kan worden gedaan op een verantwoordelijke manier. Bijvoorbeeld door de plaatselijke bedrijvigheid en werkgelegenheid uit te breiden en de kwaliteit van de arbeid te verbeteren.

Hoe doe je dat?

De logica van deze prioriteit is dat er van ons wordt gevraagd dat we ons bezighouden met de details van infrastructurele tekortkomingen in individuele steden. Iedere stad heeft een reeks zeer specifieke behoeften, middelen en mogelijkheden: een andere topografie, een andere geschiedenis, uiteenlopende niveaus van inkomen en ongelijkheid, andere zorgen omtrent de bestaande infrastructuur. Londen is niet Amsterdam, en Milaan is niet Johannesburg.

Lokaal relevante verbeteringen moeten worden gedefinieerd zonder uit te gaan van de uniforme veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het concurrentie-paradigma: losliggende fietspaden zijn niet relevant in uitdijende megasteden of steden die tegen steile berghellingen aan liggen. In veel lageinkomenssteden zijn de toegang tot en de prijs van fundamentele nutsvoorzieningen van belang voor informele nederzettingen aan de rand van de stad, waar een dergelijke infrastructuur ontbreekt en/of waar woon-werkverkeer over lange afstanden nodig is; in een koud land met hoge inkomens en oude woningen kan de hoogste prioriteit liggen bij kortetermijnmaatregelen om de brandstofschaarste te verlichten, en bij kwesties die op de langere termijn spelen, zoals de financiering van noodzakelijke investeringen in een veilig en duurzaam energieaanbod. In de meeste steden zullen het bouwen of kopen van sociale woningen en fijnmazige verbeteringen van de transportinfrastructuur doelen zijn die een onderling verband vertonen, zowel fysiek als qua kosten.

Zo’n verschuiving in de richting van specifieke doelen zal intellectueel of politiek niet makkelijk zijn, want zij vergt het stellen van prioriteiten en het denken over lokale verbindingen en gevolgen in termen van ketens; maar zo’n verschuiving is wél aantrekkelijk, omdat zij voorbijgaat aan de absurditeiten van het rangschikspelletje. Als we ons in een stad bezighouden met de fundamentele economie, is de maatstaf voor succes niet primair een externe maatstaf die het betekenisloos vergelijken van de ene stad met de andere inhoudt. De maatstaf voor succes wordt vooral een interne en tijdsgerelateerde zaak.

De vraag wordt dan: in hoeverre biedt die stad de (redelijk geprijsde) materiële omstandigheden voor een beschaafd leven? Neem bijvoorbeeld vijf sleuteldomeinen van de fundamentele zekerheid (huisvesting, nutsvoorzieningen, voedsel, gezondheidszorg/sociale zorg en onderwijs) en vraag je af: in welke mate zijn adequate en redelijk geprijsde sleuteldiensten in ieder van deze domeinen beschikbaar voor de gewone burger, en in het bijzonder: tot welke laag van de inkomensschaal strekken deze voorzieningen zich uit? Het moet duidelijk zijn dat steden die hoog scoren als het gaat om mondiale concurrentiekracht vaak laag scoren als het gaat om één of meer van deze fundamentele domeinen, zoals in het geval van Londen op het gebied van de huisvesting. Dit is van cruciaal belang omdat blijkt dat steden die zich in de loop der tijd meer inspanningen getroosten op specifieke terreinen, het aanbod van fundamentele goederen en diensten daadwerkelijk weten te verbeteren.

Aanbeveling 2. Innoveer sociaal

Bevorder sociale innovatie die in fundamentele sociale behoeften voorziet, met een ‘lerende’ overheid in de hoofdrol (in plaats van zich te fixeren op technische innovatie, die wel de diffuse voordelen van productiviteit en economische groei belooft, maar niet langer levert).

Wij geloven dat de nadruk moet komen te liggen op sociale innovatie die een beschaafde, solidaire stad oplevert

Technische innovatie was het impliciete doel van de twintigste-eeuwse industriesteden, waarvan de voorsteden geënt waren op het bestaan van de auto en van elektriciteitsdistributiesystemen; productiviteitswinst en bbp-groei waren de maatstaven voor onze nationale prestaties, gebaseerd op de veronderstelling dat de economische voordelen breed verspreid zouden zijn.

In de hogeinkomenslanden gaat deze veronderstelling echter niet langer op. Zoals Thomas Piketty heeft aangetoond, neigt de nationale macro-economische ontwikkeling in deze landen naar een grotere ongelijkheid op het gebied van vermogens en inkomens.

Bbp-groei heeft geen zin als de voordelen exclusief toevloeien naar de bovenste vijf procent van de bevolking, wat leidt tot het ontstaan van stedelijke ecologieën van residentiële inkomenssegregatie. Wij geloven dat de nadruk moet komen te liggen op sociale innovatie die een beschaafde, solidaire stad oplevert, waar alle besluiten gericht zijn op eerlijke uitkomsten; een stad die zich erop toelegt de toegang tot fundamentele goederen en diensten breder beschikbaar te maken voor zijn burgers en dat doet zonder de privileges van het burgerschap voor te behouden aan een kleine groep.

Hoe doe je dat?

De sociale problemen die we nu in veel steden moeten oplossen, zijn bijvoorbeeld die van ouderenzorg in een tijd van zwakker wordende familiebanden en een vergrijzende bevolking. Voor zover wij weten is er geen stad in de wereld die een modelregeling kent voor de ouderenzorg. Dergelijke zorg vormt een uitdaging voor onze vindingrijkheid en een lakmoesproef voor het peil van onze beschaving.

Dit alles vergt financiële innovatie voor sociale doeleinden, wat niet betekent dat de belastingen omhoog moeten, maar wel dat er nieuwe vormen van belastingheffing moeten komen om te kunnen voorzien in een adequate inkomstenbasis.

De competitieve stad wordt geassocieerd met de neoliberale afbraakstrategie van het verlagen van de belastingtarieven in de hoop grote bedrijven te kunnen aantrekken en vasthouden. In plaats daarvan zou de discussie moeten gaan over de verantwoordelijkheid van bedrijven die particulier voordeel ontlenen aan het bestedingsbeleid van de stad. Die bedrijven moeten op hun beurt een eerlijk deel van de sociale lasten dragen.

Maar het antwoord op dit punt bestaat niet zozeer uit hogere belastingtarieven, maar uit nieuwe vormen van belastingheffing die de kapitaalwinsten en inkomsten die voortvloeien uit de verstedelijking aanspreken. Want belastingheffing is een sociale technologie.

Grondbelasting

Het gaat er dus om hoe je sociale verplichtingen en fiscale innovatie met elkaar kunt verbinden. Dan valt er niet aan te ontkomen dat de verankerde stad een of ander soort grondbelasting nodig heeft. De verstedelijking leidt tot prijsstijgingen van grond en vastgoed: voor de individuele grondbezitter, vastgoedverhuurder en huiseigenaar vormen deze prijsstijgingen een onverdiende aanvulling op het inkomen, die voortvloeit uit sociale ontwikkeling en de investeringen van anderen, met name publieke lichamen die voor de infrastructuur zorgen. Omdat de stad voor deze onverdiende prijsstijgingen verantwoordelijk is, ligt het voor de hand dat de gemeente zich via de belastingheffing een deel van de waarde van deze prijsstijgingen toeëigent.

De voorwaarde voor massale welvaart in de verankerde stad is een opnieuw uitgevonden belastingbasis die op intelligente wijze wordt besteed aan goederen en diensten waarvan het overgrote deel van de bevolking rechtsreeks kan profiteren. Eén implicatie daarvan is dat er grenzen zijn aan het individuele stadsbeleid, omdat er plekken zijn – zoals Detroit en Liverpool – waar zich problemen voordoen die met de beperkte plaatselijke middelen niet kunnen worden opgelost. Steden hebben uiteraard niet de volledige controle over alle hendels.

Een andere implicatie is dat een intelligent gebruik van deze hendels afhankelijk is van de wederopbouw van de juiste deskundigheid, vooral op het gebied van de stadsplanning. Maar dit betekent niet dat het stadsbestuur in algemene zin louter over planning gaat en tegen de markt is gericht; het betekent slechts dat de staat verantwoordelijkheid moet nemen voor een paar fundamentele zaken als het gaat om de organisatie van een stad.

Samen experimenteren

Dit houdt in dat de particuliere sector niet langer moet worden gezien als de exclusieve bron van ondernemingszin en dynamiek; de publieke en de derde sector moeten als een op zichzelf staande bron van initiatief, experiment en legitimiteit worden gewaardeerd.

De verankerde stad is geen onoplosbaar stadsprobleem. Het is ook geen ‘zwarte doos’ in de zin van de afgelopen tien jaar, die plezierige verrassingen oplevert. De verankerde stad moet een plek zijn waar onder publiek bestuur ruimte is voor uiteenlopende experimenten en leerprocessen.

De verankerde stad moet een plek zijn waar onder publiek bestuur ruimte is voor uiteenlopende experimenten en leerprocessen

Volgens wetenschappelijke en technologische inzichten gaat regeren over experimenteren; experimenteren gaat over leren; leren gaat over het voortbouwen op eerdere successen, maar ook over het maken van fouten; en leren gaat ook over het herkennen van die fouten en het vervolgens verder gaan.

Wij denken dat deze experimenten door de publieke sector moeten worden geleid. Dit omdat alleen het stadsbestuur over de belastingbasis, de plaatselijke kennis en de democratische legitimiteit beschikt om leiding te kunnen geven aan grootschalige veranderingen. Het uitbesteden door de publieke sector duidt tot nu toe, zoals bij het spoorwegbeheer in Engeland, op een particuliere sector die wars is van het nemen van risico’s, aarzelt om te investeren en nauwelijks bereid is op sociaal wenselijke manieren te experimenteren, terwijl particulier kapitaal eigenlijk niet eens nodig is omdat overheden doorgaans goedkoper leningen kunnen afsluiten dan de particuliere sector. Tegen deze achtergrond is een nieuw sociaal contract nodig, dat voorziet in een sociaal proces van licenties dat bedrijven ertoe dwingt hun verantwoordelijkheid te nemen, al naar gelang de plaatselijke omstandigheden.

Het kwetsbare van dit alles is niet de samenhang en integriteit van onze visie op de verankerde stad; het is de vraag of het mogelijk is een coalitie te smeden van stadsbestuur en burgermaatschappij om deze zaken voor elkaar te krijgen. We leven in een tijdperk van post-democratie, waardoor wereldwijd een groot deel van de druk op stadsbesturen is weggevallen om radicaal te handelen. Vandaar dat het luie nastreven van competitief succes nog wel even zal blijven voortduren, ook al wordt het nu door een nieuw ideaal uitgedaagd.

Dit essay is geschreven door Ewald Engelen, Sukhdev Johal, Angelo Salento en Karel Williams, verscheen eerder in The Guardian en is vertaald door Menno Grootveld. Vorige week vrijdag verscheen het eerste deel van het manifest.