Hoe fraude het nieuwe terrorisme werd

‘De staat gedraagt zich niet zoals hij zou moeten doen [...]. Met de vanzelfsprekendheid van een natuurwet en de brutaliteit van een gangster overschrijdt hij voortdurend de grenzen van de persoonlijke levenssfeer, een terrein dat krimpt en krimpt.’

In zijn fenomenale Kousbroeklezing schetst schrijver Tommy Wieringa hoe de Nederlandse overheid is doorgeschoten in haar wens haar burgers onder controle te houden: ‘De overheid gedraagt zich als een pooier, die beschermt wie zij in feite gijzelt.’

Wieringa beschrijft hoe de staat onophoudelijk wijst op ‘de dreiging van een derde partij, die ons, als de staat niet ingrijpt, schade zal berokkenen.’ Zoals ‘de terrorist die de samenstelling van een explosief googelt’ en ‘de uitkeringsfraudeur die het verpest voor de goedwillenden.’

Zo legitimeert de staat zijn inmenging in ieders leven: ‘De woorden ‘fraude’ of ‘terrorisme’ zijn het Sesam-open-u van de privacy; noem ze en ons privéleven wordt openbaar en onze grondrechten verdampen.’

Een misplaatste vergelijking, zo op het eerste oog. Het eerste directe dodelijke slachtoffer van fraude moet nog vallen, de eerste terrorist die een moordpartij aanricht door met bonnetjes te sjoemelen nog gevonden.

Toch heeft Wieringa een punt. De bestrijding van fraude en terrorisme vertonen opmerkelijke overeenkomsten. En dan niet zozeer de wijze van bestrijding - hoewel ook daar enkele gelijkenissen in bestaan - het is vooral de manier waarop die politiek wordt vormgegeven. Lees Kamerverslagen terug en zie dat tijdens debatten over nieuwe ingrijpende fraudebestrijdingsmaatregelen slechts wat tegengesputterd wordt door verdwaalde oppositieleden. Want fraudebestrijding is, net als terrorismebestrijding, niet iets waar je écht tegen kunt zijn.

Sesam, open u!

Waar deden we onderzoek naar?

Dit artikel is een weerslag van het onderzoek naar fraudebestrijding door de Nederlandse overheid. Een onderzoek waar wij in november 2014 mee begonnen. Er vielen toen twee zaken op: de hoge prioriteit van de fraudebestrijding bij het kabinet én een reeks zeer kritische, doorwrochte rapporten over diezelfde bestrijding.

We wilden weten op welke manier de Nederlandse overheid fraude bestrijdt en wat de effecten zijn. We spraken met bestrijders, ambtenaren, onderzoekers en hoogleraren. We lazen tientallen rapporten en overheidsdocumenten, bezochten congressen, gingen langs bij de Nationale Ombudsman en de Algemene Rekenkamer. We ontvingen tientallen nuttige tips en hoorden interessante verhalen van lezers.

We besloten in te zoomen op twee recente overheidsinitiatieven: de Fraudewet, die in 2013 werd ingevoerd om uitkeringsfraude tegen te gaan en de Rijksbrede Aanpak Fraude, het initiatief van voormalig minister van Veiligheid en Justitie Ivo Opstelten om de verschillende fraudemaatregelen van zeven ministeries te harmoniseren.

Uit ons onderzoek zijn zes lessen te trekken.

1. De publieke opinie regeert

De publieke opinie is, net als bij terrorisme, een belangrijke aanjager van anti-fraudebeleid. Mediadruk leidt tot maatschappelijke druk leidt tot politieke daadkracht. Of de nieuwe maatregelen ook bewezen effectief zijn, is van ondergeschikt belang. Spierballen moeten worden getoond, niet in de laatste plaats vanwege de vermeende ‘afschrikwekkende werking’ ervan.

Zo was de Rijksbrede Aanpak Fraude een direct gevolg van de onrust over de zogenoemde Bulgarenfraude. ‘De Bulgarenfraude is de katalysator geweest,’ zegt een betrokken ambtenaar in de masterscriptie van Laura Creusen. Uit gesprekken met verschillende verantwoordelijke ambtenaren schetst zij een beeld van een razendsnel opgetuigd anti-fraudeprogramma, aangejaagd door mediaberichten over specifieke fraudevoorvallen.

Een van de gevolgen van die snelheid is dat de pijlers van de Rijksbrede Aanpak - de kernpunten van het beleid - een tamelijk arbitrair karakter kregen. Creusen beschrijft hoe de verantwoordelijkheid voor de thema’s met behulp van fiches over de verschillende ministeries werd verdeeld. Pikant is bijvoorbeeld dat ‘gegevensuitwisseling’ eerst helemaal geen hoofdthema was van de Rijksbrede Aanpak, maar pas later werd toegevoegd. ‘De fiches waren al verdeeld,’ legt een ambtenaar Creusen uit, ‘en als een van de laatste dingen is gezegd van, gegevensuitwisseling dat is als extra, moet dat eigenlijk erbij komen (sic).’

Dat kwam mooi uit, want het ministerie van Sociale Zaken was nog niet verantwoordelijk voor een hoofdthema. Verschillende ambtenaren vertellen Creusen bovendien dat sommige onderwerpen, zoals ‘decentrale overheden,’ geen onderdeel werden van de Rijksbrede Aanpak, vanwege de ‘politieke gevoeligheid’ van het thema.

Eenzelfde beleid-door-media-dynamiek zien we terug bij het Kamerdebat over de Fraudewet in juni 2012. Die had als doel om uitkeringsfraudeurs keihard aan te pakken. Het idee was dat iedereen die een wijziging te laat doorgaf, of door een eigen fout te veel geld ontving, als fraudeur kon worden aangemerkt. Diegene moest niet alleen direct het ontvangen bedrag terugbetalen, maar kreeg ook een boete. Vanaf het begin was er al kritiek op de plannen. De Nationale Ombudsman vond de Fraudewet onuitvoerbaar en oneerlijk.

Mijn fractie heeft nog een aantal vragen over dit wetsvoorstel. Het onderzoek dat gisteren de media heeft gehaald, spreekt echter boekdelen

Ook het hoogste onafhankelijk adviesorgaan van het kabinet, de Raad van State, was kritisch. Het kabinet bezigde ‘voornamelijk stoere taal’ over de aanpak van uitkeringsfrauders. De regering kon ook niet bewijzen ‘dat de omvang van de fraude zodanig is toegenomen dat daarom een forse verzwaring van het sanctieregime nodig is.’ Waarom vat het kabinet ‘fraude’ zo breed op dat er ook zonder opzet van burgers sprake kon zijn van uitkeringfraude? De voorgestelde maatregelen, zo oordeelde de Raad bovendien, ‘stuit[en] op de grenzen’ van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Tijdens het debat in de Tweede Kamer over de Fraudewet in juni 2012 werden enkele kritische noten gekraakt. Toenmalig Sociale Zaken-minister Henk Kamp pareerde de roep van enkele fracties om meer onderzoek en onderbouwing met de treffende woorden: ‘Het lijkt me logisch dat er een afschrikwekkende werking uitgaat van een strengere aanpak en hogere boetes. Daar hebben we geen onderzoek voor nodig.’

Nee, de minister putte liever uit een onderzoek van De Issuemonitor Fraudebestrijding. Uit deze enquête onder ruim 1.500 Nederlanders bleek namelijk dat zeven op de tien Nederlanders dacht dat fraude met sociale voorzieningen voorkomen kon worden. ‘Men denkt [...] dat er vooral met bijstands- of WW-uitkeringen wordt gefraudeerd,’ aldus de onderzoekers. ‘Men’ leidde deze kennis vooral af ‘uit berichten hierover in de media, ’ stelde het onderzoek. De gemiddelde Nederlander, zo ging het onderzoek verder, ‘vindt fraude onacceptabel.’

Opvallend: het onderzoek kwam de dag vóór het Kamerdebat over de Fraudewet uit. Nog opvallender was de opdrachtgever van het onderzoek: Kamps eigen ministerie. Media namen het bericht echter direct over.

En dat werd weer handig gebruikt door VVD-Kamerlid Malik Azmani: ‘Mijn fractie heeft nog een aantal vragen over dit wetsvoorstel. Het onderzoek dat gisteren de media heeft gehaald, spreekt echter boekdelen. Negen op de tien Nederlanders vinden dat uitkeringen tijdelijk moeten worden stopgezet als iemand meerdere keren heeft gefraudeerd. Zeven op de tien vinden het geheel ontnemen van de uitkering een passende straf. Helder, luid en duidelijk.’

2. Daadkracht voor de bühne

De Fraudewet werd een debacle. De voorspelde problemen kwamen uit. Uiteindelijk beloofde minister Lodewijk Asscher (Sociale Zaken, PvdA), de opvolger van Kamp, de wet voor 1 juni 2015 aan te passen . De genadeklap van de Fraudewet werd gegeven door een rapport van de Nationale Ombudsman. Uit een steekproef bleek dat bij 32 procent van de mensen die aangemerkt werden als uitkeringsfraudeur, er sprake was van doelbewuste fraude. Bij de overige 68 procent was er sprake van onwetendheid of een vergissing. De Ombudsman haalde fel uit naar het kabinet, dat geen onderscheid maakte tussen bewuste en niet-bewuste fraudeurs. Ook was de wet niet effectief. De pakkans van de echte fraudeurs werd niet hoger.

Het opvallende is: deze kennis was al lang aanwezig op het ministerie. Dat vertelt bestuurkundige Menno Fenger van de Rotterdamse Erasmus Universiteit. ‘We weten al langer dat ongeveer zeventig procent van de mensen die in de bijstand fraudeert, dat niet willens en wetens doet,’ zegt Fenger. ‘Dat betekent dat voor zeventig procent van de mensen de wet eigenlijk veel te streng is. De gedachte was: als we de sancties maar hoog genoeg maken, dan zal dat mensen wel afschrikken. In theorie kan dat kloppen voor die 30 procent, maar als je niet willens en wetens fraudeert, dan laat je je ook niet afschrikken door die torenhoge sancties, want er ligt geen rationele overweging aan ten grondslag. Zij hebben andere, preventieve instrumenten nodig.’

Fenger vertelt dat dit verhaal destijds geen weerklank vond op het ministerie. ‘Ik en enkele collega’s hebben geprobeerd het ministerie daarop te wijzen, maar ze hadden er geen boodschap aan. Het was gewoon politiek. Het kabinet had uitkeringsfraude voorgesteld als diefstal van gemeenschapsgeld en er is Kamerbreed aanvaard om die mensen keihard aan te pakken. Wie kan er nou tegen een harde aanpak van de uitvreters van onze belastingcenten zijn?’

In de wens van de overheid om daadkracht te tonen, gaat het wel vaker mis. Een berucht voorbeeld is de invoering van de zogenoemde éénrekeningnummermaatregelen door de Belastingdienst, als directe reactie op de Bulgarenfaude. De fiscus was te snel en te resoluut in de nieuwe verplichting aan individuen en bedrijven om nog maar één bankrekeningnummer te gebruiken voor de uitbetaling van toeslagen en omzetbelasting. Als zij hier niet binnen korte tijd aan voldeden, werden de betalingen stopgezet. Het gevolg was dat duizenden burgers en bedrijven die het geld hard nodig hadden, in de problemen kwamen. De maatregel had ook politieke consequenties en kostte staatssecretaris Frans Weekers de kop.

3. Het laaghangende fruit wordt geplukt

Vrijwel alle fraudeonderzoekers die wij spraken, benadrukken het opportunistische karakter van de fraudebestrijding. Criminoloog Alan Kabki, die eind 2014 op fraude promoveerde: ‘Natuurlijk, het is belangrijk om mensen te pakken die met kleine bedragen frauderen. Maar de politiek concentreert zich momenteel te veel op zichtbare kortetermijnresultaten: op het turven van makkelijk te veroordelen overtredingen.’

Tegelijkertijd blijven moeilijke zaken van doorgewinterde fraudeurs liggen. ‘Je hoort rechercheurs en politiemensen vloeken,’ zegt Kabki. ‘Zij moeten onder druk van de politiek een grote boef laten gaan.’ Politici, zegt Kabki, willen liever grote aantallen veroordelingen zien, dat geeft een krachtiger signaal af.

Ook hoogleraar Judith van Erp, gespecialiseerd in organisatiecriminaliteit, merkt dat de overheid voornamelijk optreedt tegen relatief kleine vormen van fraude, zoals bijstandsfraude. Bedrijven worden dan weer heel mild aangepakt. ‘De gedachte is dat fraude niet goed is voor het vertrouwen in de samenleving. Wanneer het op grote bedrijven neerkomt, wordt er soepeler met fraude omgegaan. Zij kunnen namelijk opereren in een grijs gebied en profiteren van slimme constructies. Bij burgers wordt veel sneller gedacht: je moet de regels kennen.’

In de scriptie van Laura Creusen staat een veelzeggend citaat van een verantwoordelijk ambtenaar. ‘Een groot deel van de maatregelen is ook ingegeven omdat ze het gaan halen, omdat ze uitvoerbaar zijn en [om]dat ze misschien zelfs al een beetje klaar zijn [...]. Als beleidsambtenaar hebben wij de gezonde neiging om het laaghangend fruit te pakken, de dingetjes die makkelijk zijn, doen we in ieder geval in zo’n plan, dan hebben we in ieder geval wat voortgang gemaakt, dat vragen de ministers overigens ook. Dus dingen die redelijk makkelijk uit te voeren waren of in ieder geval klaarstonden [...].’

4. Wat is dat eigenlijk, fraude?

Elke vorm van fraude heeft een andere fraudeur, met andere motieven en andere slachtoffers. Toch gooit het kabinet met zijn Rijksbrede aanpak alle vormen van fraude op een hoop. ‘De praktijk laat zien dat deze [maatregelen] onmisbaar zijn om te komen tot een sluitende anti-fraudestrategie,’ aldus toenmalig minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) Ivo Opstelten in een Kamerbrief. Volgens het kabinet wordt met fraude bedoeld: ‘het opzettelijk opgeven van een onjuiste voorstelling van zaken, om hieruit wederrechtelijk voordeel te verkrijgen.’

Maar wie bepaalt eigenlijk of een bepaalde handeling opzettelijk is? Volgens onderzoekers Theo de Vries en Alex van Geldrop van de Universiteit Twente is er sprake van een grijs gebied tussen opzet, nalatigheid of onkunde en zal ‘gezond verstand’ leidend moeten zijn in de beoordeling van fraude.

Onderhand zijn er wel twintig vormen. Het lijkt wel of elke maandag weer een nieuwe wordt bedacht

Maar de praktijk leert dat dit gezonde verstand het niet altijd wint. Denk aan de Fraudewet en de invoering van het éénrekeningnummer.

Dat de scheidslijn tussen fraudeur en (onbewuste) regelovertreder vaag is, blijkt ook uit de Fraudemonitor. Deze monitor werd in 2007 opgetuigd om de omvang van het fraudeprobleem te meten. Maar de onderzoekers kwamen er al snel achter dat dit buitengewoon moeilijk is. ‘Om uit te kunnen maken of in een bepaald geval van regelovertreding sprake is van fraude, moet er immers duidelijkheid bestaan over de werkwijze en motieven van degene die de regel heeft overtreden.’

Dat merkte Creusen ook bij betrokken ambtenaren:

‘Nou, als je het gaat hebben over fraudebestrijding, iedereen vindt dat fraude bestreden moet worden, daar is geen enkele discussie over. Op dat abstractieniveau vinden we elkaar allemaal, maar op het moment dat we het gaan uitwerken, ja, wat is dat fraudebestrijding en hoe moet je dat dan doen. Ja, daar gaat hij inderdaad wel ingewikkeld worden.’

En: ‘Onderhand zijn er wel twintig vormen [van fraude, MM], het lijkt wel of elke maandag weer een nieuwe wordt bedacht, los van de vraag of dat zo is.’

5. Harde cijfers ontbreken

Niemand zal ontkennen dat fraude een probleem is. Maar wat kost het de schatkist? Het kabinet beroept zich daarvoor op indicaties van anderen, zoals die van PriceWaterhouseCoopers (PwC). PwC concludeert dat er jaarlijks voor ongeveer 11 miljard euro wordt gefraudeerd. Onderzoeksbureau Schalke & Partners geeft een schatting van 30 miljard euro per jaar. Volgens burgerinitiatief 1Overheid heeft fraude in Nederland een ‘onverantwoorde omvang’ van minimaal 11 miljard euro.

Indrukwekkende cijfers, maar kloppen ze wel? PwC zegt open bronnen te hebben gebruikt, maar verantwoordt deze niet. Volgens het bedrijf is de schatting dan ook ‘niet meer dan een eerste vingeroefening.’

Dan 1Overheid, dat zich beroept op zeer uiteenlopende bronnen, zoals een boek over beleggingsfraude uit 2007 en een notitie van onderzoeksbureau PBLQ Zenc uit 2012. Het is onduidelijk of deze bronnen de schade daadwerkelijk hebben gemeten. Ook voert 1Overheid een artikel uit NRC Handelsblad op als bron voor de schatting dat belastingfraude de samenleving jaarlijks tussen de 4,3 en 23 (!) miljard euro kost. Maar in dat betreffende artikel uit september 2011 worden helemaal geen cijfers genoemd; het gaat over de risico’s van fraude met DigiD.

En Schalke & Partners? Dat bureau gebruikt weer de cijfers van 1Overheid.

Toch worden de cijfers van 1Overheid veelvuldig aangehaald in de media, in overheidsdocumenten en door Kamerleden tijdens de debatten. Met als gevolg dat het debat gevoerd wordt op basis van vage schattingen zonder bron.

Nu is het ook zo goed als onmogelijk om wat onder de radar plaatsvindt, secuur te meten. Maar de kernvraag is: staan de maatregelen in verhouding tot de omvang van het probleem? Het percentage burgers dat fraudeert wordt geschat op 1 à 2 procent, terwijl veel fraudebestrijdingsmaatregelen veel grotere groepen burgers raken.

Ook over de effectiviteit van de maatregelen weten we weinig. Zo nu en dan verschijnen er succesverhalen in de media over fraudebestrijding. Maar de overheid slaagt er niet in om structureel de effectiviteit van de eigen aanpak aan te tonen.

Het voortgangsrapport van de Rijksbrede Aanpak Fraude, dat toenmalig minister Opstelten eind vorig jaar naar de Kamer stuurde, biedt bijvoorbeeld weinig houvast. Er staat dat de Belastingdienst 570 miljoen euro aan boetes opgelegd heeft, maar: ‘Dit zijn niet alleen boetes in het kader van fraudebestrijding.’ Bij verschillende instanties zijn bedragen teruggevorderd, aldus het voortgangsrapport, maar onbekend is hoeveel deze aanpak heeft gekost.

De begroting voor 2015 van het ministerie van Veiligheid en Justitie geeft evenmin opheldering. De Rekenkamer daarover: ‘De minister van VenJ maakt in zijn begroting niet duidelijk welke frauderisico’s rijksbreed zijn, welke daarvan moeten worden aangepakt, welke bijdrage de betrokken ministeries daaraan moeten leveren en hoeveel middelen hiermee gemoeid zijn.’

6. Big Data als oplossing voor alles

De overheid zet in de strijd tegen fraude vol in op ict en Big Data, op zoek naar gedrag dat op fraude kan wijzen.

Neem het Systeem Risico Indicatie (SyRI). Dit is een instrument waarmee gegevensbestanden van gemeenten, UWV, SVB, Inspectie SZW en Belastingdienst kunnen worden gekoppeld om belasting en uitkeringsfraude te bestrijden.

Op deze gegevens wordt een algoritme losgelaten, een soort geautomatiseerde speurhond die zoekt naar ‘afwijkend gedrag’. Zo worden er risicomodellen opgesteld die voorspellen wie een grotere kans heeft om fraude te plegen – en dus nauwlettend in de gaten gehouden dient te worden.

Op dit moment laat het kabinet de geesten alvast rijpen voor een nieuwe wet die een nog grootschaliger uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten, gemeenten en private partijen mogelijk moet maken en tegelijkertijd wettelijke obstakels uit de weg zal ruimen. Het doel van deze zogenoemde Kaderwet Gegevensuitwisseling: fraudebestrijding. In het rapport van de ‘werkgroep verkenning kaderwet gegevensuitwisseling’ staat dat deze wet ‘datamining en profiling’ wettelijk mogelijk moet maken. Momenteel staat er, zo schrijft de werkgroep, ‘een rem op de gegevensuitwisseling’ en leveren privacybelangen de ‘nodige knelpunten’ op. De nieuwe wet moet deze belemmeringen oplossen.

Als de overheid overgaat op een wiskundige opsporingsmethode, dan moet er wel rekening worden gehouden met mensen die niets op hun geweten hebben, maar toch als fraudeur worden aangewezen

De werkgroep pleit er verder voor om de Kaderwet niet te beperken tot fraudebestrijding alleen, maar de uitwisseling van gegevens ook te gebruiken voor, onder meer, de ‘handhaving van de openbare orde’ en ‘de voorkoming, opsporing en vervolg van strafbare feiten.’

Theo de Vries, die al jaren onderzoek doet naar fraude met behulp van geavanceerde mathematische technieken, gelooft in de effectiviteit van Big Data, maar waarschuwt tegelijkertijd voor te veel vertrouwen in geautomatiseerde systemen. ‘Hoe complexer de systemen, hoe meer fraude.’

Uit eigen ervaring weet de hoogleraar hoe ingewikkeld het is om fraude te detecteren en meten. ‘Modellen die fraude moeten opsporen kunnen bijvoorbeeld zeggen: er is hier sprake van fraude omdat deze factoren daarop wijzen. Maar dat hoeft in de werkelijkheid helemaal niet zo te zijn. Als de overheid overgaat op een wiskundige opsporingsmethode, dan moet er wel rekening worden gehouden met deze valspositieven: mensen die niets op hun geweten hebben, maar toch als fraudeur worden aangewezen.’

Ook de staatsadviseurs zijn zeer kritisch op de koers van het kabinet. In een advies over SyRI uit de Raad van State zijn zorgen over risicoprofielen en waarschuwt dat het koppelen van bestanden kan leiden tot een ‘fishing expedition’ en ‘zelfs tot willekeur.’ ‘Er [is] nauwelijks een persoonsgegeven te bedenken dat niet voor verwerking in aanmerking komt. De opsomming lijkt niet bedoeld om in te perken, maar om zoveel mogelijk armslag te hebben.’ Het kabinet legde dit advies naast zich neer.

Het College Bescherming Persoonsgegevens adviseerde het kabinet ook om SyRI niet door te voeren. Volgens het CBP kunnen profielen op basis van negatieve kenmerken de privacy van burgers buitenproportioneel aantasten.

En als reactie op de Kaderwet, liet het CBP weten dat de keuze voor een ‘brede grondslag’ op ‘gespannen voet’ staat met vereisten als proportionaliteit en noodzakelijkheid.

Het is zeer de vraag of de waarschuwingen van de adviseurs en experts wel serieus genoeg genomen worden door het kabinet.

‘De digitale toepassingen voor controle en repressie geven de jager een onbelemmerd schootsveld; het is een heldere dag, geen beweging ontgaat hem [...],’ zegt Tommy Wieringa in zijn lezing. ‘De oude wet die luidt dat ‘als het technisch realiseerbaar is, het technisch gerealiseerd zal worden’, heeft een nog lelijker jong gebaard: ‘Wat gezien kan worden, zal gezien worden’.’

Sesam, open u.

Fraude loont

Vorige week vrijdag vond in Den Haag een bijeenkomst plaats over fraudebestrijding en ict, getiteld ‘Fraude Loont.’ Aan het eind van de bijeenkomst boog een panel zich over enkele stellingen.

De laatste stelling die op het scherm achter het panel verscheen luidde:

‘In het licht van o.a. ict en fraude is de huidige privacywetgeving niet toereikend.’

Helaas kwamen de panelleden niet aan de discussie over de stelling toe: minister Ard van der Steur was gearriveerd, om het eerste exemplaar van het boek ‘Fraude Loont…. nog steeds’ in ontvangst te nemen. ‘Ik ben niet blij met deze titel,’ zei de minister luchtig. ‘Mijn bestaansrecht is nog steeds dat fraude niet lonend is.’ Hij sprak de wens uit dat de komende boeken de volgende titels zouden dragen: eerst, Fraude loont niet. Daarna: Fraude loont nooit.

En uiteindelijk, zei Van der Steur, ‘over een jaar of tien, vijftien: Weet u nog toen fraude nog loonde?’

Eerdere artikelen over fraude: