Deze ambtenaar telt alle asielzoekers die Europa bereiken. Met onverwacht resultaat

‘If you want to go to the beach, press zero,’ horen we na het inchecken in ons hotel. Hier kun je met de lift naar het strand.

Zo makkelijk kan het zijn: de kust van Malta bereiken. Voor duizenden anderen is zo’n reis een stuk gecompliceerder. In de maand april van dit jaar vonden naar schatting 1200 migranten de dood op weg naar de kusten van Zuid-Europa.

Toen we eind 2013 op Malta waren, was de wereld net ‘wakkergeschud’ door de schipbreuk voor Lampedusa. Iedere wereldleider, van Barroso tot de paus, was in die dagen even naar het eilandje afgereisd om plechtig te beloven nieuwe tragedies te voorkomen.

Nu is de wereld opnieuw ‘wakkergeschud’. Ditmaal door een nog dodelijker ramp voor de kust van Libië, waar medio april naar schatting ruim 900 doden vielen.

Er volgde een spoedtop, een tienpuntenplan van de Europese Commissie, geld voor de zuidelijke lidstaten om de drukte bij de asielbalie het hoofd te bieden. Ja, zelfs de VN-Veiligheidsraad werd aangeschreven met het voornemen om mensensmokkelaars op zee met militaire middelen te bestrijden.

Volgens minister Bert Koenders (PvdA, Buitenlandse Zaken) was het ‘motorblok van de EU eindelijk aangeslagen.’ We reisden naar Malta om dit motorblok te inspecteren.

Naar Malta? Ja, naar Malta.

Want Malta ligt sinds ruim vier jaar middenin het Europese migratiedebat. Door de bootmigranten die hier aankomen - al zijn dat er stukken minder dan in bijvoorbeeld Italië - maar ook als de thuishaven van EASO, een EU-agentschap dat verantwoordelijk is voor de invoering van het Gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem (GEAS).

Het doel: asielprocedures overal in de Europese Unie op dezelfde manier laten verlopen. Van Bulgarije tot Zweden dezelfde ontvangst, dezelfde procedures, dezelfde uitkomsten.

EASO probeert dit te bereiken door immigratiediensten te trainen, Europese overheden te adviseren en actuele data over migratiestromen te verzamelen.

Praten met diplomaten

‘Dat doel is nog niet bereikt, nee.’

Aan het woord is dr. Robert Visser , een zestigjarige oudgediende uit de Nederlandse ambtenarij. Afkomstig uit het diplomatenklasje, lichting 1981. Adviseur Vreemdelingenzaken van achtereenvolgens de premiers Ruud Lubbers en Wim Kok en vervolgens hoge ambtenaar op het ministerie van Justitie.

Een jurist die van precies, voorzichtig formuleren zijn tweede natuur gemaakt heeft.

‘Ik wil niemands mening bestrijden,’ kan hij bijvoorbeeld zeggen, ‘maar soms is er ook een andere manier om dingen te zien.’

Dat kan ik natuurlijk niet zeggen, maar als jij het zo zegt dan zal ik dat niet betwisten

Schiet hij per ongeluk toch eens uit zijn slof? Dan haast hij zich te zeggen dat hij niet ‘on record’ kan gaan met het zojuist gezegde.

En leg je hem een stelling voor die hij zichtbaar onderschrijft, maar niet kan beamen omdat die ‘te politiek gevoelig’ is? Dan lacht hij luid en stelt hij droogjes: ‘Dat kan ik natuurlijk niet zeggen, maar als jij het zo zegt dan zal ik dat niet betwisten.’

Geen prater dus, die dr. Visser. Toch praat hij, uitkijkend over de Middellandse Zee, drie uur lang haast euforisch over zijn werk.

En als je tussen de diplomatieke oneliners door luistert, hoor je iemand die Nederland en het asieldebat dat hier telkens oplaait een aantal interessante spiegels voorhoudt.

Een oude rot in een start-up

Begin 2011 werd Visser van een hooggeplaatst, maar anoniem ambtenaar ineens het gezicht van een “start-up” die binnen de Europese Unie een van de gevoeligste dossiers van het moment moet beheren.

Met tien man betrok Visser een zolderetage van een aftandse kantoorflat. ‘Als het regende op ons kantoor, stond het water soms tientallen centimeters hoog. In de zomer hebben we eens 42 graden gemeten.’

Malta had het agentschap naar het eiland gelokt met de belofte dat het computers zou leveren. ‘En dat deden ze, ze leverden tien computers. Maar: zonder schermen, toetsenborden en printers.’

Vooral de interne regels van de Unie zaten hem dwars. ‘Alles moet in Europa zesmaal zo netjes worden geregeld als in Nederland. Dan heb je het geld liggen, maar moet je eerst langs allerlei procedures voordat je het mag gaan uitgeven.’

De actualiteit laat hem niet toe om het pionieren rustig aan te pakken of om zich al te veel op te winden over deze bureaucratische fratsen.

De Grieken liggen in die tijd onder vuur omdat ze in feite zijn opgehouden met het opvangen en registreren van asielzoekers. En dat terwijl de ‘Arabische Lente’ voor een grote influx - in beleidsjargon - begint te zorgen. Dissidenten en opportunisten uit Noord-Afrika maken zich op voor een bootreis naar Europa.

‘Robert, los jij dit even op?’

Visser krijgt op de dag van zijn benoeming Cecilia Malmström, toen de verantwoordelijk Eurocommissaris aan de lijn: ‘Robert, gefeliciteerd met je nieuwe baan. Regel jij Griekenland even?’

Hij zit nog zonder secretaresse en werktelefoon, maar mag direct aan de bak. ‘Ik belde de Griekse minister op, maar die zei ‘wie ben jij, snotneus? Spreek maar met mijn ambtenaren’.’

Ik belde de Griekse minister op, maar die zei ‘wie ben jij, snotneus? Spreek maar met mijn ambtenaren’

Het jonge agentschap werd versleten voor de zoveelste ngo die regeringen en rechters de les zou willen lezen. ‘Maar wij zijn toch echt de overheid. En dus hield ik vol dat ik hem wilde spreken. Uiteindelijk stemde hij in.’

Inmiddels zit Visser twee à drie dagen per week in het vliegtuig om landen te adviseren over hun asielbeleid. Is er ergens sprake van een toename in asielzoekers? Een politieke crisis in Brussel? Visser springt bij. ‘Bij de Europese ministerraad slaan ministers me steeds vaker op de rug: ‘Robert, wanneer komt je volgende rapport? Die vorige ligt op mijn bureau, hoor. Boven op de stapel.’

De wortel in plaats van de stok

Ook al werken er vier jaar later negentig mensen in een goed uitgerust kantoor, Visser spreekt nog altijd in de ik-vorm als het om ‘zijn’ organisatie gaat.

Hij reist Europa door met een wortel, in plaats van een stok. ‘Aanvankelijk zagen andere landen mij als iemand die kwam kijken of ze hun asielsysteem wel netjes op orde hadden. Maar als een land als Bulgarije, dat tot dan nog vrijwel nooit een asielzoeker begroet heeft, er ineens duizenden tegelijk op de stoep heeft staan, dan kun je hen wel bestraffend toespreken dat ze het beter moet doen, maar je kunt ze ook hulp aanbieden. En het mooie is: als je ze zo benadert, dan staan ze dat ook toe.’

Inmiddels heeft EASO zo’n 7.000 medewerkers van nationale immigratiediensten getraind in hoe je een asielprocedure volgens Europese richtlijnen moet voeren. ‘Dat zijn ze bijna allemaal,’ stelt Visser trots vast.

Bovendien voorziet EASO landen van data over de asielstromen. ‘Toen wij begonnen, liepen landen telkens achter de feiten aan. Ze moesten anderhalf jaar wachten voordat ze de cijfers binnen hadden.’ In zo’n periode kan de wereld al drie keer compleet veranderd zijn.

Nu zijn er binnen een maand na dato al cijfers beschikbaar - en kunnen overheden dus beter anticiperen op de laatste trends, of populaire routes. Zo kunnen ze extra mensen aannemen en extra opvangcapaciteit organiseren en laten ze zich minder ‘overvallen’ door een plotselinge piek.

Invloed in Brussel

Ook in Brussel probeert Visser invloed uit te oefenen. Toen de Europese Unie afgelopen april in allerijl een tienpuntenplan opstelde, zag Visser tot zijn genoegen dat zijn kleine agentschap de spil van de nieuwe plannen was. ‘We gaan bijvoorbeeld voor het eerst gemeenschappelijke asielprocedures uitvoeren in Griekenland en Italië, met specialisten uit verschillende landen. Toen ik dat een jaar geleden opperde bij de Europese Ministerraad, werd ik bijna uitgelachen.’

Maar hoeveel er ook echt van het tienpuntenplan terecht zal komen?

Het lijkt een patroon: na een groot incident op de Middellandse Zee schreeuwt de wereld moord en brand. De Europese Commissie komt met een ambitieuze agenda op de proppen, vervolgens gaan lidstaten nationaal draagvlak winnen. Maar daar - terwijl de beelden van zinkende boten weer uit de journaals verdwijnen - krimpen de plannen tot steeds kleinere proporties. Tot de volgende bootramp zich aandient.

Neem de plannen om middels een verdeelsleutel de ‘burden’ te verdelen over de lidstaten. Visser juicht dat toe en EASO adviseert over hoe die verdeelsleutel eerlijk opgesteld kan worden.

Het maakt nogal wat uit door welke bril je naar de kwestie kijkt. Visser: ‘Kijk je bijvoorbeeld naar inwonertal, naar oppervlakte, of naar de bevolkingsdichtheid om te bepalen welk land de meeste asielzoekers kan opvangen?’

Maar of voor zo’n verdeelsleutel een meerderheid te vinden is, moet nog blijken. De voortekenen zijn niet bepaald gunstig. Onder meer de Fransen en de Britten zeggen de plannen niet te kunnen verkopen aan hun bevolking. En, zoals verschillende Europarlementariërs met wie wij spraken bevestigen: zelfs als er een mechanisme wordt aangenomen dat bij ‘hoge druk’ voorziet in het verdelen van asielzoekers over de lidstaten, blijft onduidelijk hoeveel druk daarvoor genoeg is.

Een speedboat of een mammoettanker

Voor militaire actie tegen mensensmokkelaars bestaat wel voldoende draagvlak onder de lidstaten, maar ook dat blijft waarschijnlijk weinig meer dan een voornemen. De VN-Veiligheidsraad moet deze actie goedkeuren en daar liggen China en Rusland met hun vetorecht doorgaans dwars.

En zo lijkt het enige wat in de maanden na de schipbreuk voor Libië daadwerkelijk gebeurd is, dat de controles op zee door Frontex weer zijn verhevigd. Vissers politiek adviseur zegt openhartig: ‘Bij elke ramp krijgt Frontex meer geld, terwijl wij nieuwe taken, maar lang niet genoeg middelen krijgen om deze uit te voeren.’

Te weinig draagvlak, te weinig middelen. En pas bij een ramp is er weer wat beweging. Het beeld van een trage mammoettanker dringt zich op.

Als het huis van je buurman in de brand staat, dan help je hem. Maar als het huis aan het eind van de straat in brand staat, wat doe je dan?

Visser bevestigt de wrange werkelijkheid dat er zinkende boten nodig zijn om lidstaten in beweging te brengen. ‘Maar als je naar het grotere geheel kijkt, dan is Europa net een speedboat. Pas als je achteruit kijkt, zie je hoe snel je gaat. Het is op zich al revolutionair dat dertig Europese landen zich met elkaars asielbeleid bemoeien. Dat was altijd een gebied waar je af moest blijven.’

Visser ziet qua samenwerking vooral vooruitgang, maar signaleert tegelijk een andere trend. ‘In de jaren negentig - ik weet het nog goed - kwamen enorme aantallen vluchtelingen uit Joegoslavië. We bezagen hun komst vanuit de ervaringen met de Tweede Wereldoorlog. Als het huis van je buurman in de brand staat, dan help je hem. Simpel zat. Maar wat je nu ziet is anders: het huis aan het eind van de straat staat in brand. Wat doe je dan? Het voelt voor mensen en politici steeds minder vanzelfsprekend om dan nog in actie te komen.’

Het is niet het enige moment in het interview waarop hij zich in bedekte termen bezorgd en kritisch uitlaat over de toon die het asieldebat in Nederland - en andere Europese landen - heeft gekregen. De rapporten die zijn organisatie publiceert, bevatten dan ook regelmatig inzichten die recht tegen de argumenten uit het politieke debat ingaan. Zowel die van voorstanders, als van tegenstanders:

Een mooie carrièrestap

‘Dit onderwerp is spannend; het gaat echt ergens over,’ zegt Visser als het interview op een eind loopt. Je zou daar cynisch over kunnen doen: wat voor de een een wanhopige vlucht is, is voor de ander een interessante carrièremogelijkheid. Dat laatste geeft hij grif toe: ‘Ik ben een oude man, dus zo’n kans als deze komt niet nog eens voorbij.’

Maar Visser schuwt het sentiment met een reden. ‘Niet iedereen heeft recht op asiel, maar iedereen heeft wel recht op een goede procedure. Daar past naar mijn idee een neutrale, en niet een emotionele houding bij.’

Zijn engagement met het onderwerp lijkt puur professioneel. Toch laat hij wel iets van zijn motivatie zien. ‘Het heeft wel iets toch, dat we als Europa onze normen overeind proberen te houden?’

Dat heeft wel iets ja. Maar ook: iets ongemakkelijks. Het is hetzelfde ongemak dat wij voelden bij de scène bij de hotelbalie, waar dit verhaal mee begon. If you want to go to the beach, press zero. Een Fin of een Zweed kan ongehinderd naar 174 van de 205 landen ter wereld reizen. Een Afghaan heeft visumrechten voor slechts 28 landen. En in geen van die landen gaat het veel beter dan in het land zelf.

Er is geen werelddeel dat zijn asielzoekers met zoveel precisie telt. Dat zich door zo’n uitvoerig, verstrekkend juridisch framework laat binden om ieder individu dat beweert recht op bescherming te hebben te horen, op te vangen en - bij een positief besluit - te laten integreren.

Maar om dat alles te bereiken moet je - in één derde van de gevallen - eerst een zee oversteken. Of - nog eens één derde - je visumtermijn laten verlopen om vervolgens alsnog asiel aan te vragen. Of - ook een significante groep - tussen de lading van een vrachtwagen verstopt een oostelijke grens oversteken.

‘De meeste mensen zijn niet zo avontuurlijk’

Je moet kortom de wet overtreden om aanspraak te maken op onze asielwetten. Deze paradox blijft maar boven het asieldebat zweven.

Terwijl ook Visser stelt dat de angst om meer legale routes naar Europa te openen niet op feiten gestoeld is. ‘Ik hoor al jaren dat mensen massaal zouden komen als we het makkelijker zouden maken. Maar de meeste mensen zijn niet zo avontuurlijk. Die willen gewoon blijven leven in de buurt van het graf van hun voorouders. Dat iedereen in die kampen in Libanon zit te springen om hiernaartoe te komen, is simpelweg nooit bewezen en in het licht van de geschiedenis bijzonder onwaarschijnlijk.’

Het is dit realisme dat in het verhitte migratiedebat nogal eens ontbreekt.

Tegelijk combineren Visser en zijn collega’s dit realisme wel met het soort bureaucratische blijmoedigheid die haast een voorwaarde lijkt voor wie bij een Europese instelling wil werken. ‘Migration is here to stay,’ zei Vissers woordvoerder in een poging een hapklaar citaat aan te leveren, ‘but we must find ways to manage it better.’

Misschien is dat wel het ongemakkelijkste aan het verhaal: er valt niet zoveel te managen aan migratiestromen. Laat staan te voorspellen. En het adagium ‘meten is weten’ gaat maar in beperkte zin op.

Hoe asielzoekers reizen is continu aan verandering onderhevig. Visser: ‘Men vindt het soms een beetje laf als ik niet naar de toekomst wil kijken. Maar ik heb geen kristallen bol. Als ik die wel had, had ik dit werk nog beter gedaan.’

Hij zegt het met een combinatie van spijt en berusting.

Dit artikel schreven we met hulp van onderzoeksassistent Jan Sluyterman, die sprak met verschillende Europarlementariërs over de nieuwe asielplannen van de EU. Lees hier onze verantwoording.