Zo bepaalt de politiek de prijs van een brug, een bos én uw leven

Je wist het wellicht nog niet, maar je bent ongeveer 2,2 miljoen euro waard. Als Belg mag je zelfs zo’n 6,7 miljoen euro kosten. De gemiddelde Amerikaan mag met 9,4 miljoen dollar nog iets zwaarder tellen, en de gemiddelde Indiër moet het met 27.000 dollar doen. Dat klopt: voor één Amerikaan telt u ruim driehonderd Indiërs neer.

Dat blijkt uit een kosten-batenanalyse van de waarde van een verkeersdode. Beleidsmakers maken de laatste jaren steeds meer gebruik van ‘maatschappelijke kosten-batenanalyses’: een economisch instrument dat de effecten van beleid in kaart brengt door ze uit te drukken in geld. Kosten-batenanalyses hebben in rap tempo aan populariteit gewonnen, zeker sinds de jaren negentig - en dus parallel aan de opmars van de econoom.

De opmars van kosten-batenanalyses is indrukwekkend, zeker als je bedenkt dat het een controversieel concept is. Dergelijke analyses worden namelijk óók gebruikt om de waarde van factoren als natuur, milieu en mensenlevens in geld uit te drukken - een idee dat vraagtekens oproept, zeker in een tijd dat hooivorken en fakkels al snel van stal worden gehaald bij alles dat riekt naar rendementsdenken of economisme.

Als die dingen zo invloedrijk en omstreden zijn vraag je je af: Wat zijn het eigenlijk? En hoe komen ze tot stand? Maar ook: is al dat doorrekenen wel zo slecht?

Wat kost een brug?

Stel, je bouwt een brug. Wat mag dat kosten? Sommige kosten laten zich makkelijk vangen: het bouwen en onderhouden bijvoorbeeld. Indirecte kosten zijn moeilijker te becijferen. Gaat er met de komst van de brug een stuk natuur verloren? Komt er een juridische strijd met omwonenden? En in hoeverre ontlast dit bruggen in de buurt?

Om overzichtelijk te maken of dit soort grote publieke investeringen een goed idee zijn, voert de overheid dan een kosten-batenanalyse uit. Een gespecialiseerd bureau stelt er - op basis van richtlijnen van het het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de leefomgeving - een op en onderzoekt zodoende wat de positieve en negatieve effecten zijn van de aanbesteding (of het wetsvoorstel, of de bezuiniging).

Het recept is, grofweg, als volgt:

1. Inventariseer welke factoren relevant zijn.
2. Probeer daar, voor zover mogelijk, prijskaartjes aan te hangen.
3. Bereken de netto opbrengst.

En wat kost het bos naast de brug?

Terug naar de brug. Als je voor het gemak aanneemt dat je al weet welke factoren je mee wilt nemen, dan kom je bij de meest omstreden fase van een dergelijke analyse: het plakken van de prijskaartjes.

Sommige zaken hebben al een prijs, denk aan het staal of de bodem. Maar hoe ga je om met zaken die niet op de markt verhandeld worden? Wat is bijvoorbeeld de waarde van het ecosysteem dat voor de brug moet wijken?

Door mensen de juiste vragen te stellen, kun je achterhalen wat de waarde van één mensenleven is

Die waarden bereken je door te doen alsof het product tóch op de markt verkrijgbaar is. De makkelijkste manier is om het gewoon aan mensen te vragen, met een enquête bijvoorbeeld.

Deze methode is simpel in opzet. Bovendien lijkt uitgesproken waardering van mensen een goede maatstaf voor de waarde die zij aan iets toekennen.

Toch is deze methode onder economen controversieel. Het probleem is dat de manier waarop de vraag geformuleerd wordt een groot verschil kan maken. Neem deze twee vragen:

1. Hoeveel zou je willen betalen om het wandelbos te behouden?
2. Hoeveel compensatie zouden we jou moeten betalen als het wandelbos weggehaald zou worden?

Beide vragen naar de waarde van het bos, maar in het eerste geval betaal je geld en in het tweede geval krijg je geld. Niet verrassend dat de waarde van het bos volgens burgers in het tweede geval veel hoger is. Dit laat nog buiten beschouwing dat het om imaginair geld gaat. Als mensen werkelijk zouden moeten betalen, zouden ze waarschijnlijk terugkrabbelen – en dus overschatten ze in hun antwoorden de waardering van het bos.

Economen vertrouwen vanwege deze problemen vaak op een tweede methode. De waarde van het wandelbos wordt daarbij afgeleid uit de prijs die consumenten bereid zijn te betalen voor iets vergelijkbaars dat wel op de markt is. Zo kan de waarde van een wandelbos berekend worden door de prijs van een huis ‘met’ een wandelbos in de buurt te vergelijken met de prijs van een huis ‘zonder’ wandelbos in de buurt.

Deze methode heeft als voordeel dat economen niet afhankelijk zijn van de antwoorden die mensen geven: het gaat niet om hun woorden, maar om hun daden.

Ook deze methode is echter niet zonder problemen. Allereerst is ze beperkt toepasbaar, omdat de juiste data niet altijd voorhanden zijn. Daarnaast veronderstelt ze dat consumenten weten welke positieve effecten de aanwezigheid van een wandelbos op hen heeft - of hoeveel risico zij nemen met hun werk - én dat die kennis meegenomen is in de marktwaarde. En dan hangt de uitkomst nog sterk af van de specifieke methode en steekproef. Een steekproef van rijke mensen schat de waarde van een mensenleven of een wandelbos bijvoorbeeld structureel hoger in dan een steekproef die overwegend uit minderbedeelden bestaat.

Zowel vragen als vergelijken zijn dus niet zonder problemen. Maar er is nog een fundamenteler probleem: moeten we dat wel willen, alles beprijzen?

Zo wordt in Nederland al een tijdje gediscussieerd over of er een plafond moet komen aan de kosten van medische zorg per gewonnen levensjaar. Tegenstanders zeggen dat het beprijzen van een mensenleven pertinent fout is. Voorstanders zeggen dat zo’n plafond ervoor zorgt dat geld in de gezondheidszorg beter uitgegeven wordt, zodat we per saldo meer levens redden dan nu het geval is. Een vorm van kosten-batenanalyse kan eraan bijdragen dat elke euro de meeste levensjaren redt.

Waarom kosten-batenanalyses zinnig zijn

Je vraagt je af: moeten we er dan niet maar helemaal mee stoppen? Als de methodes zoveel keerzijden hebben, als niet alles te beprijzen valt?

Nee. En daar zijn drie redenen voor.

1. Kosten-batenanalyses zijn een handig hulpmiddel

Beleidsmakers, politici, economen en belangengroepen weten namelijk best dat kosten-batenanalyses nadelen hebben. De meeste analyses kennen daarom een waslijst aan factoren die niet meegenomen zijn omdat ze niet van een prijskaartje konden worden voorzien. Daarnaast berusten de prijskaartjes op aannames over economische groei, risico’s, rentes en andere zaken.

Kortom: analyses moeten duidelijker maken wat de gevolgen zijn van een project of voorstel, maar bieden geen uitsluitsel. Je zult daarom geen enkele econoom tegenkomen die voorstelt om projecten te beoordelen op de netto opbrengst alleen. Politici moeten ook ethische en andere onkwantificeerbare factoren meenemen in hun besluit.

Helaas gebeurt dat niet altijd.

Het is november 2014 als de Tweede Kamer van minister Melanie Schultz van Haegen een kosten-batenanalyse ontvangt voor de bouw van een ringweg rond Eindhoven. Volgens het rapport is de verhouding tussen de kosten en de baten 3,5 (en dus positief) bij hoge economische groei en 1,0 (dan speelt de samenleving quitte) bij lage economische groei. Het Eindhovens Dagblad meldt al snel dat de minister de ringweg een ‘goede maatschappelijke investering’ zou vinden.

Enkele dagen later bleek het toch allemaal niet zo simpel. In een opiniestuk in Het Eindhovens Dagblad toonde TU Delft-econoom Niek Mouter, die op kosten-batenanalyses is gepromoveerd, aan dat de minister te veel over het hoofd had gezien: het rapport benoemde immers expliciet dat schade aan natuur en cultuurhistorische domeinen niet beprijsd was. En dat was allemaal niet meegenomen in de kosten-batenoverweging.

Een week later keurde de Kamer het voorstel van Schultz van Haegen af.

De moraal van het verhaal: de context is doorslaggevend voor de waarde. Een kosten-batenanalyse is dus geen vervanging van een politieke discussie, maar een hulpmiddel daarbij.

2. Goed rendement is niet slecht

Kosten-batenanalyses drukken je met de neus op de feiten: elke euro kan maar één keer uitgegeven worden. Voor belastinggeld gaat het daarnaast ook nog eens om geld dat niet van de overheid, maar van de belastingbetaler is – des te belangrijker om te zorgen dat het goed terechtkomt.

Toch wordt de laatste tijd veel gesproken over ‘rendementsdenken,’ dat volgens velen zou zijn doorgeslagen. Universiteiten worden beloond per afgestudeerde student in plaats van voor de kwaliteit van het onderwijs; zorgverleners in psychiatrische ziekenhuizen bezwijken onder de administratieve druk waaraan zij moeten voldoen om te bewijzen dat ze wel renderen; de kunstensector brokkelt af omdat hij niet ‘economisch’ zou renderen.

In al deze gevallen is rendement niet het probleem. Het probleem ligt bij wat er gemeten wordt. Als het presteren van kunstenaars zou worden gemeten aan de hand van wat zij toevoegen aan de maatschappij, zou ‘rendementsdenken’ een stuk minder bezwaarlijk zijn. De verleiding is echter groot om rendement te bepalen aan de hand van zaken die gemakkelijk te meten zijn, en dan bij voorkeur zo kwantitatief en objectief mogelijk.

Maar net als bij kosten-batenanalyses is het belangrijk om zeker te weten dat je daadwerkelijk meet wat je wilt meten en dat je de conclusies van je meting anders met een korreltje zout neemt - zeker binnen domeinen als de zorg, het onderwijs en cultuur, waar metingen soms niet het hele verhaal vertellen. Toch kunnen ze (deels) laten zien waar ons geld terechtkomt.

3. Een benadering is beter dan geen benadering

Kosten-batenanalyses zijn zodoende op het moment het beste instrument dat er is om complexe afwegingen inzichtelijk te maken. Daarnaast zijn veel beleidsbeslissingen uiteindelijk economisch, zelfs als ze over mensenlevens gaan. In 2014 zijn er volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek 570 verkeersdoden gevallen. Een substantieel deel van die doden had wellicht voorkomen kunnen worden als er wél overal vangrails hadden gestaan. Toch doe je dat niet: te duur.

In het boek Trust in Numbers laat Theodore Porter zien dat kosten-batenanalyses zijn overgewaaid uit de Verenigde Staten. Daar werden ze vooral ingezet als manier om met gekibbel tussen verschillende belangengroepen om te gaan. Als er een dam moest worden gebouwd, kwam elke belangengroep met een eigen verhaal over wat de kosten en baten zouden zijn.

Kosten-batenanalyses verhelpen dat probleem: de berekeningen en protocollen zijn openbaar, zodat alle projecten langs dezelfde meetlat gelegd kunnen worden en open gediscussieerd kan worden over de waardering van verschillende kosten en baten. Zo dragen ze bij aan een eerlijker en transparanter besluitvormingsproces.