Waarom geheime diensten altijd terroristen over het hoofd zullen blijven zien

‘Een schrijnend gebrek aan urgentie.’

‘Gekluns en geklungel.’

‘Is de veiligheid in goede handen bij deze minister?’

Er was de afgelopen tijd geen gebrek aan grote woorden in de Tweede Kamer over het optreden van VVD-minister Ard van der Steur (Veiligheid en Justitie) en het werk van de inlichtingendiensten. Hoe was het mogelijk dat Nederland, ondanks waarschuwingen van de Turken en de Amerikanen, terrorist Ibrahim el-Bakraoui niet oppakte?

Het lijkt inderdaad simpel: als iemand in het buitenland gesignaleerd staat als terrorist en Nederland een seintje krijgt, dan pak je hem op.

Ik besloot te onderzoeken hoe politie en inlichtingendiensten samenwerken en hoe ze dan wél informatie met elkaar uitwisselen. Ik sprak met een aantal experts en met (voormalig) medewerkers van inlichtingendiensten. Zij mogen en kunnen uiteraard niet alles vertellen, maar uit hun verhalen wordt wel duidelijk dat er een enorme kloof gaapt tussen wat publiek en politiek van inlichtingendiensten verwachten - en hoe ze in de praktijk werken.

Zo presenteerde het International Centre for Counter-terrorism een paar weken geleden een rapport over mensen die in Syrië of Irak gaan vechten.

Er zijn terrorists on the loose en wat doet de Kamer? Die stelt 170 vragen aan Van der Steur

Ik sprak daar iemand uit de inlichtingenwereld die zich verbaasde over de politieke opwinding. ‘Er zijn terrorists on the loose en wat doet de Kamer? Die stelt 170 vragen aan Van der Steur. En wie denk je dat al die vragen moet gaan beantwoorden?’

Verder wilde de Tweede Kamer tot in detail weten of informatie over El-Bakraoui via de FBI of via de Intelligence Division van de New Yorkse politie tot ons was gekomen. Dat soort Kamervragen komt uiteindelijk altijd op de werkvloer terecht – dus bij de politiemedewerkers die verantwoordelijk zijn voor de liaisons.

En dus belden de Nederlandse politieliaisons hun contactpersoon bij het New York Police Department om te vragen of ze het oorspronkelijke bericht van de Amerikanen openbaar mochten maken – een uitzonderlijk verzoek in de inlichtingenwereld. Vervolgens pakten ze het vliegtuig naar New York om verder te praten.

Dat moest allemaal minutieus vastgelegd worden in processen-verbaal, waarin zelfs vermeld staat dat ze een telefonisch gesprek voerden ‘in de Engelse taal die wij beiden machtig zijn.’ Al die tijd konden deze politiemensen hun werk niet doen: informatie doorgeven.

De debatten met en Kamervragen aan Van der Steur laten zodoende op een treurige manier zien hoe politiek en media omgaan met inlichtingendiensten. Omdat Van der Steur al bungelde door blunders in andere dossiers (George Maat, de Teevendeal, Volkert van der Graaf), ging het ook hier vooral over de vraag of de minister wel alle details op een rijtje had.

En voor zover het wel ging over inlichtingendiensten, toonde het debat vooral hoe slecht Kamerleden begrijpen hoe de diensten werken. Ze wekten voortdurend de suggestie dat geheime diensten helderziend moeten zijn: zodra de naam van een vermeende terrorist opduikt, moet die doorgegeven worden en moet iemand actie ondernemen.

Het was een verbazingwekkend schouwspel. Want alle gesprekken die ik de afgelopen tijd heb gevoerd met medewerkers van politie- en inlichtingendiensten maken nu juist duidelijk dat ze informatie niet zomaar mogen en kunnen doorgeven.

Dit verhaal schetst hoe inlichtingendiensten in de praktijk informatie uitwisselen, waar de problemen zitten en hoe moeilijk het is om dit te verbeteren. De beste oplossing wordt in ieder geval actief gesaboteerd door politici. Daarover aan het eind van dit artikel meer, maar eerst: de belangrijkste negen lessen die ik leerde over de rol van inlichtingendiensten.

Les 1: Een naam hebben betekent nog niets

Achteraf blijkt altijd dat je de namen al had, stelt een oud-medewerker van een inlichtingendienst. ‘De diensten zijn dan al tevreden, omdat ze tenminste die namen in beeld hadden. De buitenwereld is altijd boos: waarom doe je dan niets?’

Terwijl er duizenden, soms zelfs honderdduizenden mogelijk verdachte mensen op lijsten staan (denk aan de Amerikaanse no fly-lists), tegen wie over het algemeen geen concrete verdenking bestaat. Die kunnen de geheime diensten onmogelijk allemaal volgen.

Achteraf is het makkelijk om vast te stellen dat er signalen waren dat iemand gevaarlijk werd. Maar het lastige is dat er duizenden mensen zijn met een vergelijkbaar profiel (bijvoorbeeld: jong, werkloos, recent belangstelling gekregen voor de radicale islam) die niet gewelddadig worden.

Les 2: Het werkt niet zoals in de film

Spionage- en actiefilms (zoals Spectre, de nieuwste James Bond) schetsen de geheime diensten als een almachtig apparaat waarin medewerkers vanuit een controlekamer met een paar muisklikken toegang krijgen tot alle mogelijke informatie. Ze zien databanken, live satelliet– en camerabeelden en kunnen in een split screen ook nog even vingerafdrukken tevoorschijn toveren.

Vergeet James Bond, denk Franz Kafka. Er is niet één Europees systeem van informatie-uitwisseling over terrorisme. Het is eerder een lappendeken van Europese instellingen en diensten die met elkaar samenwerken – of althans: zouden moeten samenwerken.

Bij El-Bakraoui zie je - cynisch gezegd - op een prachtige manier wat de werkelijkheid is van die informatie-uitwisseling

Terrorisme-expert Jelle van Buuren noemt het ‘de banaliteit van de alledaagse werkelijkheid.’ Een extreem voorbeeld is aanslagpleger Ibrahim el-Bakraoui, die door Turkije werd uitgezet.

Van Buuren: ‘Bij El-Bakraoui zie je - cynisch gezegd - op een prachtige manier wat de werkelijkheid is van die informatie-uitwisseling. Dan gaat het er dus om of boven een berichtje wel of niet ‘URGENT’ staat. En of dat aan de andere kant van de lijn dat berichtje wel of niet wordt geopend. En als daar niks uit naar boven komt, dan kun je niets.’

Lang niet elk gevaarlijk figuur komt op een opsporingslijst. Van Buuren: ‘Als een Belgische rechter oordeelt dat iemand die voorwaarden schendt voor zijn vervroegde vrijlating niet opgesloten hoeft te worden, dan komt hij niet op een opsporingslijst. Dan kan zo’n man vijftig keer Schiphol op- en aflopen, dan wordt hij vijftig keer door de machine gehaald, maar er verschijnt simpelweg geen informatie over de man. En dan houdt het op.’

Les 3: De diensten mogen niet zomaar informatie delen

Informatie-uitwisseling tussen politie- en inlichtingendiensten is vaak domweg wettelijk verboden. In alle Europese verdragen is expliciet vastgelegd dat veiligheid, politie en justitie onder de verantwoordelijkheid van de nationale staten vallen – er zijn op dat terrein dus geen bevoegdheden overgedragen aan de Europese Unie. Uiteraard werken nationale politie- en veiligheidsdiensten wel met elkaar samen – maar altijd met behoud van eigen soevereiniteit.

Privacywetgeving speelt ook een rol: overheden kunnen niet onbeperkt gegevens van talloze burgers uitwisselen. Daar is ook de AIVD zich zeer van bewust: als je een grote internationale databank zou bouwen met mensen die mogelijk een risico kunnen zijn, dan zouden daar ook heel veel Nederlandse staatsburgers in zitten.

De tweede grote belemmering is de scheidslijn tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten aan de ene kant en de politie aan de andere kant, zegt Van Buuren: ‘Er wordt steeds weer opgeroepen dat dat beter verweven moet worden, maar dat is vaak het politiek wensdenken in plaats van realiteit, omdat je het over twee totaal verschillende velden hebt.’

Les 4: De diensten kunnen niet zomaar delen

Een database met 90.000 vingerafdrukken, zonder zoekfunctie. Dat is de banale werkelijkheid waardoor informatie delen gecompliceerd is

Een database met 90.000 vingerafdrukken van vreemdelingen, zonder zoekfunctie. Dat is de banale werkelijkheid waardoor informatie delen, zelfs wanneer het mag, gecompliceerd is.

Alleen al het correct schatten van het aantal foreign fighters is bijvoorbeeld lastig, zegt Brian Donald, hoofd van het European Counter Terrorism Centre van Europol op een persconferentie. ‘We hebben een gefragmenteerd inlichtingensysteem, dat maakt het moeilijk om ze te tellen.’

Donald heeft het openlijk over de ‘uitdagingen’ rond het gegevens uitwisselen. Een flink deel van de terroristen kwam al voor in bestanden over georganiseerde misdaad en ook daarom is het van belang dat landen ook die informatie gaan delen. Zelfs het delen van informatie over veroordeelde terroristen gaat moeizaam, bleek op dezelfde persconferentie.

Les 5: De diensten willen niet zomaar delen

Europese inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben hun eigen circuits en samenwerkingsverbanden, zoals de Club de Berne en de Counter Terrorism Group (niet te verwarren met het European Counter Terrorism Centre van Europol) waarin inlichtingendiensten sinds 2001 samenwerken en informatie delen. ‘Over het algemeen is het lastig om er zicht op te krijgen,’ zegt Constant Hijzen van de Universiteit Leiden en expert op het gebied van inlichtingendiensten.

In deze multilaterale clubs gaat het meer om het signaleren van fenomenen en het delen van analyses dan om het daadwerkelijk uitwisselen van operationele gegevens, stelt Hijzen: ‘Inlichtingendiensten willen hun bronnen altijd verhullen. Hoe groter het aantal partijen dat samenwerkt, hoe minder geheime gegevens er uitgewisseld worden.’ Dus werken veel diensten liever een op een samen, legt hij uit: ‘Er is nu een heel stelsel ontstaan dat eigenlijk vooral bestaat uit bilaterale verbanden.’

Les 6: Delen kan gevaarlijk zijn

Waar het delen van informatie tussen politie- en immigratiediensten al moeizaam verloopt door technische problemen, bureaucratie en tegenstribbelende lidstaten, komt er voor geheime diensten nog een probleem bij: geheim is daar echt geheim.

Nationale diensten zijn ontworpen om informatie binnen te houden en te beveiligen, niet om inlichtingen te delen. Hoe meer mensen informatie hebben, hoe groter de kans dat er gelekt wordt en dat bronnen op straat komen te liggen.

Het oeroude principe hierbij is need to know: mensen krijgen alleen die informatie die ze nodig hebben om hun werk te doen. Het is vooral een kwestie van gezond verstand: wat iemand niet weet, kan hij ook niet doorvertellen. Dit om te voorkomen dat er een Edward Snowden, Chelsea Manning of Panama Papers-lek opstaat.

Les 7: De diensten volgen hun eigen ijzeren regels

‘De eerste les die je krijgt is: inlichtingendiensten hebben veel partners, maar geen vrienden. Echt vertrouwen doe je niemand,’ vertelt risico- en veiligheidsexpert Mike Moolenaar, die bij een inlichtingendienst heeft gewerkt.

Diensten willen daarom hun bronnen en methodes niet prijsgeven, zegt Moolenaar. ‘De bescherming zit op drie niveaus: ze beschermen daarmee de belangen van hun eigen land, de belangen van hun eigen dienst en hun bronnen. Dus bij elk nieuw informatieverzoek is het elke keer weer wikken en wegen.’

Inlichtingendiensten werken altijd volgens een paar ijzeren regels om hun bronnen en methodes zo goed mogelijk te beschermen. De eerste is quid pro quo. ‘Je krijgt het in de opleiding letterlijk mee: je geeft alleen iets als je er iets voor terugkrijgt, anders niet,’ zegt Moolenaar.

Dan is er de derdepartijregel: je geeft inlichtingen alleen aan een partij die het zonder toestemming niet aan een ander mag doorgegeven. ‘Er is een duidelijke voorkeur voor bilaterale deling. Via multilaterale kanalen deel je vooral algemene inlichtingen, zoals trends, analyses en dreigingsbeelden.’

Je moet goed nadenken over wat je vraagt, want dat geeft veel weg over je eigen informatiepositie en je eigen probleem

En juist actionable intelligence, dus inlichtingen waarop je actie kunt of moet ondernemen, gaat vooral een op een, stelt Moolenaar. Diensten zullen niet snel spontaan informatie aan een andere dienst geven: ‘Je moet erom vragen in een RFI, een request for information. Je moet dan goed nadenken over wat je vraagt, want dat geeft veel weg over je eigen informatiepositie en je eigen probleem. Je kunt dus vaak niet rechtstreeks vragen wat je wilt weten. En je kunt nooit controleren of ze wel het uiterste hebben gedaan om je te helpen.’

Les 8: Inlichtingendiensten bestaan ook maar uit mensen

Dat diensten moeizaam informatie delen is in de eerste plaats een politiek probleem, zegt Moolenaar. ‘Het is net bekend geworden dat [het ministerie van] Veiligheid en Justitie zijn contactpersoon in Brussel heeft wegbezuinigd. Dat is dom. Bij liaisons moet je juist je beste mensen neerzetten. Maar de top van ministeries is sterk gepolitiseerd, dat maakt de beslissingen minder zuiver. Er wordt vooral gestuurd op geld. Het moet sexy ogen.’

Wat ook meespeelt, is de druk die inlichtingenmensen ervaren. Er is zwaar bezuinigd op het ministerie van Defensie en de AIVD, de politieke druk is groot. ‘Het zijn bange organisaties. Mensen gaan zich indekken. Een fout kan het einde van je carrière zijn.’ En dan kan het voorkomen dat iemand die bijvoorbeeld een goed contact bij de CIA heeft, zijn nek niet meer durft uit te steken.

Dat de Tweede Kamer nu praat over de – vermeende – fouten van individuele liaisonofficieren in Turkije of de Verenigde Staten is daarom precies de verkeerde aanpak. Dat maakt iedereen weer kopschuw en zorgt dat mensen zich nog dieper ingraven in procedures.

Terwijl juist dat persoonlijke contact zo belangrijk is. Het is een punt dat bij alle experts weer terugkomt: echt vertrouwelijke informatie wordt alleen van persoon tot persoon, van dienst tot dienst gedeeld. Moolenaar: ‘De computersystemen direct op elkaar aansluiten gebeurt niet. Diensten zijn bang dat ze dan gehackt kunnen worden. Die angst is ook wel begrijpelijk.’

Een andere oud-medewerker van een inlichtingendienst bevestigt dat beeld: ‘Er is maar één woord: vertrouwen. Je moet blind kunnen varen op de ander. Kan ik dat niet? Dan krijg je niets. Bij MI6 zeiden ze: I want to get drunk with you. Daarna vertrouwden ze je.’

Les 9: Je moet niet roekeloos bezuinigen

Bij de vraag of een land goede inlichtingen uit het buitenland krijgt, spelen twee vragen: levert het land zelf genoeg en is het land betrouwbaar? Om met dat laatste te beginnen: Nederlanders staan bekend als loslippig. ‘Nederlanders zijn niet discreet, het zijn flapuits,’ zegt Moolenaar.

Afgezien daarvan leert een rondgang langs de insiders dat Nederland voor een klein land een behoorlijk interessante inlichtingenpartner is.

Rutte en Samsom gingen er kennelijk van uit dat onze bondgenoten ons van nu af aan wel van informatie zouden gaan voorzien

Met dit in het achterhoofd is het ook onbegrijpelijk dat VVD en PvdA bij de vorming van het kabinet besloten om één derde van het budget van de AIVD weg te snijden. In het regeerakkoord stond letterlijk: ‘Voor de informatieverwerving in het buitenland wordt overgestapt op samenwerking met buitenlandse diensten en wordt de eigen buitenlandtaak geschrapt.’

Mark Rutte en Diederik Samsom gingen er kennelijk van uit dat onze bondgenoten ons van nu af aan wel van informatie zouden gaan voorzien. Dat is – mild gezegd – naïef en roekeloos: als je zelf stopt met informatieverwerving, heb je niets om te ruilen en krijg je ook niets meer.

De bezuinigingen zijn na felle kritiek teruggedraaid, maar er is intern wel schade aangericht: omdat de dienst na nine eleven veel extra budget had gekregen en heel hard gegroeid was. ‘Voor de AIVD leidde dat alleen maar af, omdat ze allemaal mensen moesten screenen, aannemen en inwerken. Het hield ze af van hun eigenlijke werk,’ vertelt een insider. En toen iedereen op zijn plek zat, moest de AIVD weer inkrimpen. ‘Maar al die mensen hadden intussen wel iets te doen gekregen.’

Hoe kan het beter?

De enige echt grondige manier om alle databases over terrorisme bij elkaar te krijgen en een eind te maken aan de versnippering, is de creatie van één Europese inlichtingendienst, een Europese CIA. Maar één Europese inlichtingendienst is ‘politiek surrealisme,’ zegt Jelle van Buuren. ‘Veiligheidsdiensten dienen het nationaal belang. Punt. Dat staat met chocoladeletters in de Europese verdragen.’

Dus blijven een-op-eencontacten cruciaal. Het uitwisselen van werkelijk gevoelige informatie zal bilateraal blijven, of in netwerken, op basis van mensen die elkaar kennen. De internationale liaisons spelen daarbij een sleutelrol. Van Buuren: ‘Dat zijn vrij cruciale mensen. Omdat die wel de hele dag met mensen aan het praten zijn. Die weten wat er nou echt gebeurt. En dat zijn de mensen die beginnen te snappen wat ‘code twee’ voor Turkije betekent. En die kunnen dat dan weer thuis duidelijk proberen te krijgen.’

Want er kan nog zoveel informatie binnenkomen via computersystemen, zonder liaisons kan er veel misgaan. ‘Mensen van vlees en bloed, die elkaar kennen, vertrouwen in elkaar hebben, die bereid zijn af en toe informeel te vertellen wat er werkelijk achter het dossier van persoon x schuilgaat. Dat zijn cruciale schakels. En die zouden eigenlijk beter gepositioneerd moeten zijn. Elkaar vaker bellen. Die kunnen een deel van de ruis eruit halen.’

Dat betekent dus vooral investeren in liasonofficieren. Daar is rust voor nodig en een langetermijnvisie. Het helpt niet als inlichtingendiensten op een jojodieet gezet worden. Het zijn geen koekjesfabrieken waar je naar behoefte een productielijntje bijzet of sluit. Het helpt ook niet als politici zich in Kamerdebatten gaan bemoeien met het werk van individuele liaisons. Of ze zelfs wegbezuinigen.

Dit verhaal schreef ik samen met Dimitri Tokmetzis .

Lees ook: