Peil het volk eens terwijl het denkt

In augustus 1988 publiceerde het Amerikaanse tijdschrift The Atlantic Monthly een merkwaardig artikel. De auteur was ene James Fishkin. Het stuk bedroeg slechts twee bladzijden, maar de inhoud verraste velen.

Het verscheen enkele maanden vóór de presidentsverkiezingen die George Bush senior aan de macht zouden brengen, na een verkiezingsstrijd tegen Michael Dukakis. Beiden waren voorgedragen door hun partij na een lange reeks primaries (voorverkiezingen) en caucuses (verkiezingsbijeenkomsten van partijleden) verspreid over het hele land. Doordat in de VS die voorrondes steevast van start gaan in de staten Iowa en New Hampshire en de media er dan immer bovenop zitten, krijgen die staten veel meer macht dan ze feitelijk verdienen. Immers, wie het daar goed doet, krijgt airtime bij de vleet en wie er slecht scoort, kan het schudden: zijn financiers haken af.

Nog voordat de partijaanhangers zich goed en wel konden buigen over de diverse kandidaten binnen hun partij, is het pleit al grotendeels beslecht door de private wetten van de media en de sponsoring. 

Klopt dat wel, vroeg Fishkin zich af. Hoe democratisch is dat nog?

Nieuwe wetenschappelijke ideeën 

Als jonge prof aan de universiteit van Texas kende James Fishkin de recente literatuur op zijn vakgebied. Hij was vertrouwd met Beyond Adversary Democracy, een werk van de politicologe Jane Mansbridge dat enkele jaren daarvoor verschenen was. Mansbridge betoogt dat er in Amerika twee democratietradities bestonden, adversary en unitary: een vijandige en een respectvolle, één van elkaar bestrijdende partijen en één van overleg tussen burgers.

Fishkin kende natuurlijk ook Strong Democracy van Benjamin Barber uit 1984, een van de invloedrijkste politiek-theoretische boeken uit de laatste decennia van de twintigste eeuw. Barber maakte een onderscheid tussen sterke en zwakke democratieën en betoogde dat de conflictueuze, representatieve democratie van vandaag kenmerkend is voor een zwakke democratie. 

Het waren boeiende tijden. John Rawls en Jürgen Habermas, twee van de grootste politieke filosofen uit het naoorlogse tijdvak, pleitten voor grotere betrokkenheid van burgers bij het gesprek over de toekomstige inrichting van de samenleving. Zo’n gesprek kon rationeel verlopen en zou de democratie rechtvaardiger maken. In academische kringen waarschuwden steeds meer onderzoekers voor de grenzen van het huidige bestel.

Moesten die nieuwe ideeën niet eens in praktijk gebracht worden? 

Deliberatieve democratie 

Fishkin stelde in dat fameuze stuk (staat niet online) in The Atlantic voor om 1.500 burgers uit heel Amerika voor twee weken bijeen te brengen, samen met alle presidentskandidaten van de Republikeinen en de Democraten. De burgers zouden die kandidaten kunnen uithoren over hun plannen en met elkaar kunnen overleggen. Hun beraadslagingen zouden op tv te volgen zijn, zodat ook andere burgers meer gemotiveerde keuzes konden maken.

Opiniepeilingen meten wat het publiek denkt als het niet denkt. Een deliberatieve peiling meet wat het publiek zou denken als het de kans kreeg om na te denken

Heel bewust nam Fishkin twee aspecten uit de Atheense democratie over: de deelnemers zouden geloot worden en ze zouden een vergoeding krijgen, om maximale diversiteit te garanderen. ‘De politieke gelijkheid komt er door te werken met een toevalssteekproef. In theorie heeft elke burger dan dezelfde kans om als deelnemer gekozen te worden.’

De gelijke verdeling van politieke kansen: het Atheense ideaal herrees uit zijn as.

Maar wat Fishkin met zijn steekproef beoogde was meer dan een zoveelste opiniepeiling: ‘Zulke peilingen meten wat het publiek denkt als het niet denkt. (…) Een deliberatieve peiling daarentegen meet wat het publiek zou denken als het de kans kreeg om na te denken.’

De term deliberatieve democratie was geboren, een democratie waarbij burgers niet alleen stemmen op politici, maar ook spreken met elkaar en met experts.

Deliberatieve democratie is een vorm van democratie waarbij collectieve beraadslaging centraal staat en waarin deelnemers aan de hand van informatie en argumentatie concrete, rationele oplossingen formuleren voor maatschappelijke uitdagingen. Oplossingen waarmee ze het conflict niet uit de weg gingen, maar leefbaar maakten. Om te vermijden dat enkele mondige deelnemers het groepsproces kapen, wordt doorgaans gewerkt met kleinere subgroepen, professionele gespreksleiders en een uitgetekend scenario.

De literatuur over deliberatieve democratie is de laatste jaren zowat ontploft, maar de inspiratie is 2500 jaar oud. Fishkin zei zelf: ‘Die combinatie van politieke gelijkheid en deliberatie gaat terug op het oude Athene, waar een deliberatieve microkosmos van verschillende honderden mensen, door het lot gekozen, cruciale besluiten trof. Met de teloorgang van de Atheense democratie raakte die praktijk in onbruik en daarna in vergetelheid.’

600 mensen, twee dagen samen

Na enkele kleinere, deliberatieve projecten die hij in Engeland had opgezet, was hij er in 1996 klaar voor, het jaar waarin Bill Clinton en Bob Dole het tegen elkaar zouden opnemen. Het was Fishkin menens met zijn voorstel. Hij ging op zoek naar organisatievormen en middelen, maar had die tegen de presidentsverkiezingen van 1992 nog niet rond. Hoe moest iedereen ingevlogen worden? Waar konden ze overnachten? Twee weken was wel heel erg lang, 1500 burgers wel heel erg veel. Hij stelde zijn voorstel bij: zeshonderd mensen bijeenbrengen tijdens een weekend was haalbaarder en statistisch nog steeds representatief. 

Van 18 tot 21 januari zou in Austin, Texas, de eerste grote deliberatieve peiling plaatsvinden, National Issues Convention genaamd. Fishkin kreeg de steun van onder meer American Airlines, Southwestern Bell, de stad Austin en de openbare omroep PBS (Public Broadcasting Service), samen goed voor vier miljoen dollar. PBS besteedde zelfs meer dan vier uur zendtijd aan de verslaggeving van het initiatief, zodat het brede publiek de beraadslagingen tussen gelote burgers en diverse presidentskandidaten kon volgen.

Ondanks die riante steun kreeg Fishkin ook met heel wat weerwerk te maken. Enkele opiniemakers verguisden het voorstel. Nog vóór het evenement was begonnen, ontvingen journalisten in heel Amerika exemplaren van het magazine Public Perspective, dat waarschuwde voor het initiatief. Burgers die gingen beraadslagen? Onmogelijk, of toch op zijn minst onwenselijk, en in ieder geval: gevaarlijk. 

De beraadslaging had de burgers competenter gemaakt, ze waren verfijnder geworden in hun politieke oordelen, leerden hun meningen bij te stellen en kregen meer oog voor de complexiteit van de politieke besluitvorming

James Fishkin liet de moed niet zakken. Als wetenschapper wilde hij gewoon graag achterhalen wat zo’n overleg met mensen deed. Hij liet hen enquêtes invullen – voor, tijdens en na de beraadslagingen – om te zien hoe hun inzichten zich ontwikkelden. De deelnemers kregen op voorhand infomappen met feitelijke informatie, en ze kregen de kans om met elkaar en met experts te spreken. Zou dat hun inzicht beïnvloeden?

Waarnemers waren in elk geval onder de indruk van ‘de grote toewijding, het wederzijdse respect en de zin voor humor bij de meeste deelnemers, waardoor een groepssfeer ontstond die afwijkende meningen tolereerde’.

Maar ook de conclusies van de objectieve peilingen waren kras: het verschil tussen ‘voor’ en ‘na’ bleek echt heel frappant. Het proces van beraadslaging had de burgers beduidend competenter gemaakt, ze waren verfijnder geworden in hun politieke oordelen, leerden hun meningen bij te stellen en kregen meer oog voor de complexiteit van de politieke besluitvorming.

Het was de eerste keer dat wetenschappelijk werd aangetoond dat gewone individuen competente burgers konden worden, mits ze daartoe de instrumenten kregen. Fishkin geloofde dat hier kansen lagen om de democratie te versterken, weg van ‘de door peilingen gestuurde massademocratie, van soundbites en slogans’ naar een ‘waarachtige publieke stem’.

Een omwenteling in het denken

Het werk van James Fishkin bracht een ware deliberative turn teweeg in de politieke wetenschappen. Dat deliberatieve democratie een krachtige impuls kan geven aan het doodzieke lijf van de electoraal-representatieve democratie wordt door geen enkele serieuze wetenschapper nog betwijfeld. Burgerparticipatie is niet enkel een kwestie van mogen betogen, staken, petities ondertekenen en andere vormen van geoorloofde mobilisatie in de publieke ruimte, maar moet ook institutioneel verankerd worden.

Fishkin zelf organiseerde inmiddels tientallen deliberatieve peilingen over de hele wereld, met dikwijls indrukwekkende resultaten. Texas, de staat waar hij werkte, lootte meermaals burgers uit om te komen praten over schone energie, geen evident onderwerp voor een oliestaat. Door die beraadslagingen met gelote burgers steeg het percentage mensen dat zich bereid verklaarde iets meer te willen betalen voor wind- en zonne-energie van 52 naar 84 procent. Door dat toegenomen draagvlak kon Texas in 2007 uitgroeien tot de staat met het grootste aantal windmolens van de VS; tien jaar eerder bungelde het achter in het peloton.

In Japan ging het over pensioenen, in Bulgarije over de discriminatie van Roma, in Brazilië over de loopbaan van ambtenaren, in China over het stedelijk beleid, et cetera. Telkens leidde het overleg tot nieuwe wetgeving.

Deliberatieve democratie bleek ook te werken in diep verdeelde samenlevingen als die van Noord-Ierland. Fishkin liet er katholieke en protestantse ouders beraadslagen over de hervorming van het onderwijs en zag dat mensen die vaker over dan met elkaar spraken toch in staat waren heel praktische voorstellen uit te werken.

Een wereldwijde zoektocht

Ook elders ging men op zoek naar nieuwe modellen van burgerinspraak. Duitsland kende al sinds de jaren zeventig Planungszellen. Denemarken installeerde in 1986 de Teknologi-rådet (technologieraad), een paraparlementaire instelling voor burgerinspraak over de maatschappelijke gevolgen van nieuwe technieken, zoals ggo’s. Frankrijk kreeg vanaf 1995 de Commission nationale pour le débat public om burgerparticipatie rond milieu en infrastructuur mogelijk te maken. Engeland ging aan de slag met Citizen Juries. En Vlaanderen richtte in 2000 het Instituut Samenleving en Technologie op om burgers te betrekken bij het technologiebeleid. Het is slechts een greep. Op sites  participedia.net en deliberative-democracy.net staat informatie over honderden inspraakprojecten van de afgelopen jaren. De lijst groeit met de dag. 

Vooral het stedelijke niveau bleek een vruchtbare proeftuin. Zo liet New York inwoners twee dagen lang meebeslissen over de herbestemming van Ground Zero. In Manchester ging het over misdaadbestrijding. In de Braziliaanse stad Porto Alegre en tal van andere Zuid-Amerikaanse steden doet men aan participatieve budgetbesprekingen: burgers worden rechtstreeks betrokken bij het begrotingsbeleid van hun stad. In de Chinese stad Wenling mogen uitgelote burgers de partijtop adviseren over de prioriteiten van grote infrastructuurwerken. In Rotterdam-Zuid en in Genk beraadslaagde in 2013 een omvangrijke steekproef van inwoners over de grote sociaaleconomische uitdagingen van de toekomst.

Maar participatieve democratie beperkt zich geenszins tot de nationale of lokale democratie. De Europese Unie ging op grote schaal aan de slag met deliberatieve democratie (Meeting of the Minds in 2005, European Citizens’ Consultations in 2007 en 2009) en riep 2013 uit tot het Jaar van de Burger. 

Democratie van binnenuit vernieuwen

Ongeacht de vraag of het gaat om burgerjury’s, mini-publieken, consensusconferenties, deliberatieve peilingen, Planungszellen, débats publics, citizens’ assemblies, people’s parliaments of town hall meetings, steeds meer bestuurders vinden het de moeite waard om de stem van de burger te horen tussen twee verkiezingen in. Deliberatieve democratie heeft de wind in de zeilen.

Er bestaat een prachtig spreekwoord uit Centraal-Afrika: ‘Alles wat je voor mij doet zonder mij, doe je tegen mij.’ Dit zou, in een notendop, de tragedie van de electoraal-representatieve democratie van vandaag kunnen zijn: zelfs wie met de beste bedoelingen het volk bestuurt zonder het erbij te betrekken, bestuurt het maar half.

In de achttiende eeuw, toen grote delen van het volk ongeletterd en grote delen van het land onbereikbaar waren, was de keuze voor verkiezingen deels ook praktisch. Maar het wetenschappelijke onderzoek naar deliberatieve democratie en de vele voorbeelden uit de praktijk tonen aan hoe het mogelijk is om de democratie van binnenuit te vernieuwen.