De duurste subsidies zijn juist rechtse hobby’s

Als ik op Google ‘kunstsubsidie’ intyp vult de zoekmachine automatisch als suggestie aan: ‘kunstsubsidies afschaffen argumenten.’ Toets ‘hypotheekrenteaftrek’ in en Google gaat ervan uit dat je zoekt naar ‘berekenen’ en ‘aanvragen.’ Bij ‘bedrijfssubsidie’ komt de zoekmachine met ‘subsidies startende ondernemer.’

Daarmee vat Google de beeldvorming rond subsidies aardig samen: subsidie voor huiseigenaren en ondernemers is nuttig, cultuursubsidie is geldverspilling.

Het recente relletje rond de 1 miljoen euro subsidie voor de rockband De Staat past in dat klimaat. De PVV en de VVD kwamen direct met de bekende retoriek (‘te gek voor woorden’) en stelden Kamervragen. Ook in de popwereld zelf was er verontwaardiging, niet zozeer tegen de subsidie als zodanig, maar tegen het feit dat het geld naar een succesvolle band ging.

Bij de PVV speelt die nuance geen enkele rol: die willen gewoon van alle kunstsubsidies af, zo blijkt uit hun net gelanceerde verkiezingsprogramma: ‘Geen geld meer naar ontwikkelingshulp, windmolens, kunst, innovatie, omroep etc.’ Dat lijkt een extreem en onrealistisch standpunt, maar vergeet niet dat de PVV nu in de peilingen de grootste partij is.

Het PVV-standpunt wijkt ook niet heel erg af van de mainstreampolitiek. Afgezien van de afkeer van innovatiesubsidie (waarover straks meer) verspreidt Wilders simpelweg een radicalere versie van het VVD-beleid ‘waar rechts Nederland de vingers bij aflikt,’ waarbij er dus flink gesnoeid wordt in ‘linkse hobby’s’ zoals de omroep, kunst en ontwikkelingssamenwerking. Dat beleid komt niet uit de lucht vallen: sinds Ronald Reagan en Margaret Thatcher hebben we dertig jaar lang het neoliberale mantra gehoord dat de overheid slecht is en de vrije markt goed. En dat subsidie dus slecht is – tenzij bedoeld voor ondernemers en huiseigenaren.

Twee misvattingen over subsidies

Dat klimaat heeft geleid tot twee misvattingen over subsidies. Juist omdat er meer aandacht is voor de negatieve kanten van ‘linkse’ subsidies, ontstaat het beeld dat die veel geld opslokken. Terwijl dat best meevalt. Het Fonds Podiumkunsten deelt jaarlijks dertig miljoen euro uit – een derde minder dan vier jaar geleden. De Raad voor de Cultuur deelt jaarlijks 220 miljoen euro uit. Dat is niets vergeleken met de miljarden die naar huiseigenaren en ondernemers gaan.

De hypotheekrenteaftrek is de afgelopen vijftien jaar praktisch verdubbeld en komt voor bijna de helft bij de hoogste inkomens terecht

De grootste subsidiepot van Nederland is de hypotheekrenteaftrek: die levert huizenbezitters een voordeel van 14,2 miljard euro per jaar, oftewel een gemiddelde subsidie van 280 euro per woning per maand. De hypotheekrenteaftrek is de afgelopen vijftien jaar praktisch verdubbeld en komt voor bijna de helft bij de hoogste inkomens terecht. Het ministerie van Economische Zaken deelt ieder jaar meer subsidies uit aan ondernemers. In 2014 was het ruim 1,5 miljard, in 2020 zal het bij ongewijzigd beleid 3,7 miljard zijn.

De tweede misvatting heeft te maken met effectiviteit. Over nut en effectiviteit van bijvoorbeeld kunstsubsidies en ontwikkelingshulp worden de afgelopen decennia verhitte debatten gevoerd. Hoewel er een hoop onzin wordt verkondigd (zie bijvoorbeeld het A4’tje van de PVV) is een debat erover altijd goed: subsidie moet effectief zijn en geen schade aanrichten.

Het vreemde is dat er nauwelijks discussie is over de effectiviteit van ‘liberale’ of rechtse subsidies. Kennelijk worden die zo nuttig geacht dat ze op de automatische piloot uitgedeeld kunnen worden. Dat is een ernstig misverstand. Veel van de bezwaren die ingebracht kunnen worden tegen kunstsubsidie of ontwikkelingshulp, gelden ook voor ‘rechtse hobby’s’: ze verstoren markten, maken mensen afhankelijk van steun of komen terecht bij mensen die ze niet nodig hebben. Veel subsidies voor ondernemers zijn niet effectief of op bullshit gebaseerd - dat geldt vooral bij staatssteun voor grote projecten. De hypotheekrenteaftrek is zelfs uitgesproken schadelijk.

De kritiek op de linkse hobby’s kennen we nu wel, laten we de rechtse daarom eens in het zonnetje zetten.

Wat er mis is met ‘liberale’ subsidies

De hypotheekrenteaftrek is een eeuw geleden ingevoerd als een onschuldige belastingmaatregel, maar de laatste decennia totaal uit de hand gelopen. De aftrek verstoort de huizenmarkt, de arbeidsmarkt en de financiële markt.

Op de huizenmarkt: Omdat huizenkopers door de aftrek meer geld kunnen lenen dan zonder subsidie, jaagt de aftrek de huizenprijzen op – een ironische uitkomst van een regeling die beoogt het eigen huizenbezit te bevorderen.

Op de arbeidsmarkt: De miljarden van de hypotheken worden afgetrokken van de inkomstenbelasting. Zonder aftrek zou die belasting veel lager kunnen zijn, waardoor arbeid goedkoper zou worden. De aftrek verstoort de arbeidsmarkt ook doordat honderdduizenden huizen minder waard zijn dan de hypotheek. Deze huiseigenaren kunnen vaak niet verhuizen en zijn dus minder flexibel op de arbeidsmarkt.

Op de financiële markt: Nederlandse banken hebben relatief veel geld uitstaan aan hypotheken – geld dat ze niet kunnen uitlenen aan productieve bedrijven. Daarnaast is er op de zeepbel van de creatieve hypotheken (beleggen, sparen, aflossingsvrij) een hele industrie ontstaan van dubieuze financiële producten voor particulieren – denk aan de woekerpolissen.

De problemen met staatssteun

Het is dus niet gek dat zo’n beetje iedere gezaghebbende instantie al jaren oproept om een eind te maken aan dit subsidiefeestje. Toch bleven Nederlandse politici en kiezers decennialang verslaafd aan deze zeer schadelijke subsidie – er was een kredietcrisis voor nodig om een heel bescheiden vermindering mogelijk te maken. Diezelfde combinatie van subsidieverslaving en gebrek aan rationaliteit zie je ook bij grote projecten waarbij het bedrijfsleven staatssteun of subsidie ontvangt.

Er wordt daarbij opvallend veel bullshit verkocht – vooral bij grote prestigieuze projecten. Als je terugblikt op een paar decennia staatssteun voor bedrijven, dan valt op dat politici sterk de neiging hebben de positieve effecten te overdrijven. Een aantal opvallende voorbeelden.

In 1995 berekende econoom Eduard Bomhoff, in opdracht van het Rotterdamse Havenbedrijf, dat de Betuwelijn 52 miljard gulden economische groei zou opleveren. Het CPB kwam veel lager uit, maar voor een commissie onder leiding van Loek Hermans was het voldoende om groen licht te geven, waarna minister van Verkeer en Waterstaat Annemarie Jorritsma de spoorlijn doordrukte, met als belangrijk argument dat het bedrijfsleven zou gaan meebetalen.

Als subsidies of staatssteun verkocht moeten worden aan de kiezers, deinzen politici niet terug voor een flinke dosis factfree bullshit

In 1999 stak de gemeente Amsterdam, onder leiding van VVD-wethouder Harry Groen, 280 miljoen gulden in een nieuwe containerterminal. Die zou 3.850 banen gaan opleveren. Hoewel toen al duidelijk was dat dat een absurd hoog aantal was vergeleken bij buitenlandse containerterminals, stemde de volledige Amsterdamse gemeenteraad in. De Amerikaans-Griekse havenbaron Christos Kritikos legde ook nog 100 miljoen gulden in.

‘Eén gulden technologiestimulering levert bijna een tientje op, meldde een persbericht van Economische Zaken in 2000. Een onderzoeksrapport toonde aan dat een gulden subsidie bijna tien gulden toegevoegde waarde oplevert. ‘Het resultaat van die analyse mag er zijn,’ schreef minister Jorritsma. Inderdaad: als een gulden subsidie werkelijk tien gulden groei op zou leveren, dan had het ministerie de steen der wijzen in handen. Bij nadere beschouwing bleek het onderzoek te rammelen: die magische vertienvoudiging kwam alleen tot stand als er volstrekt onrealistische aannames in een model werden gestopt.

In 2002 stelden VVD-fractievoorzitter Hans Dijkstal en minister Jorritsma dat meedoen aan de Joint Strike Fighter voor Nederland 25.000 banen zou gaan opleveren. Het was onduidelijk waar ze dat op baseerden: een nuchtere analyse leerde dat het project mogelijk zo’n duizend banen per jaar zou opleveren, gedurende 25 jaar. Net als bij de Betuwelijn zou het bedrijfsleven gaan meebetalen.

Vanaf 2005 stak de overheid tientallen miljoenen euro’s in de game-industrie. De sector zou een omzet van maar liefst 375 miljoen draaien – een bedrag dat ook genoemd werd in een subsidieaanvraag bij Economische Zaken. Het ministerie controleerde dat cijfer destijds niet. In februari van dit jaar onthulde NRC dat het succesverhaal van de gamebranche opgeklopt was: de werkelijke omzet in games ligt mogelijk honderden miljoenen lager.

Het beeld is duidelijk: als subsidies of staatssteun aan het bedrijfsleven verkocht moeten worden aan de kiezers, dan deinzen politici niet terug voor een flinke dosis factfree bullshit. Het pijnlijke is bovendien het gebrek aan lerend vermogen. Het verhaaltje dat het bedrijfsleven gaat meebetalen en gaat delen in de risico’s duikt iedere keer weer op, hoewel we vaak genoeg teleurgesteld zijn.

De Betuwelijn is gewoon aangelegd op kosten van de belastingbetaler. In mei 2016 onthulde de Algemene Rekenkamer dat het ministerie een kostenstijging van een kwart miljard in de exploitatie heeft verzwegen. De kranen van de Amsterdamse containerterminal zijn roemloos afgebroken en verkocht aan een buitenlandse partij. De gemeente Amsterdam is voor tientallen miljoenen euro’s het schip ingegaan, alleen reder Kritikos is zonder financiële kleerscheuren weggekomen. Bij de JSF zou het Nederlandse bedrijfsleven de overheidsbijdrage aan de staat terugbetalen als de straaljager in productie zou zijn. Het bedrijfsleven heeft zich daar na juridische procedures onder uitgewerkt en gaat honderden miljoenen euro’s minder afdragen.

Het eerste probleem van subsidies voor ondernemers: effectiviteit meten kan niet

Tot zover de grote projecten. Wie met een nuchtere (liberale?) bril naar de reguliere bedrijfssubsidies kijkt, wordt nauwelijks vrolijker. Om te beginnen is het vrijwel onmogelijk te meten in hoeverre subsidies voor ondernemers effectief zijn. Je zult namelijk nooit weten of een ondernemer zonder de staatssteun ook niet gewoon aan de slag was gegaan. Bij medicijnen kunnen onderzoekers verschillende groepen proefpersonen verschillende behandelingen toewijzen en dan de verschillen meten. Bij subsidies kan dat niet, omdat het tot rechtsongelijkheid zou leiden – en dus tot grote verontwaardiging.

De overheid illustreerde dat onlangs onbedoeld. Vorig jaar werden de subsidies voor het Operationeel Programma Zuid-Nederland (voor ondernemers in Brabant en Limburg) noodgedwongen verloot omdat er te veel aanvragen waren. Uitgelote ondernemers, die honderden uren in het aanvragen van de subsidie hadden zitten, reageerden woedend. ‘Ik ben er helemaal klaar mee,’ zei ondernemer Emile Asselbergs van microscopenmaker Phenom World in het Het Financieele Dagblad. ‘Laten we stoppen met die subsidies en gewoon de belasting verlagen.’

De man heeft gelijk: het verloten van subsidie is absurd. De gedachte achter subsidie is dat de overheid beter dan de markt kan beoordelen waar het geld geïnvesteerd moet worden. Wie subsidie verloot, int dus eerst belastinggeld (en verstoort de markt) en gaat het daarna rondstrooien.

Je kunt overigens het effect van subsidies met behulp van geavanceerde econometrische modellen wel schatten. Een evaluatierapport kwam in februari tot de conclusie dat de ‘bang-for-the-buck’ van de Innovatiebox (een belastingvoordeel bij innovatie) 0,54 is. Dat wil zeggen dat één euro belastingvermindering naar schatting tot 54 cent extra uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling leidt. Dat is een positief effect, maar theoretisch becijferd en niet heel indrukwekkend. Zeker niet als je bedenkt dat er in de onderzochte periode (2008-2012) bijna 1,8 miljard euro is uitgegeven.

Het tweede probleem van subsidies voor ondernemers: alle overzicht ontbreekt

Een tweede probleem bij de subsidies van Economische Zaken is dat ze onoverzichtelijk en bureaucratisch zijn. Terugblikkend in een twintig jaar beslaand archief van artikelen en rapporten over de subsidies zijn de steeds terugkerende woorden: ‘oerwoud’ en ‘jungle.’ In 2000 telde het ministerie 65 regelingen en beloofde het te gaan ‘hakken’ in dat oerwoud. Waar de teller inmiddels staat, is onduidelijk – omdat het innovatiebeleid zo onoverzichtelijk versnipperd is.

Terugblikkend in een twintig jaar beslaand archief over de subsidies zijn de steeds terugkerende woorden: ‘oerwoud’ en ‘jungle’

De Algemene Rekenkamer trok er in 2011 al drie dodelijke conclusies over:

• Of de verdubbeling van de uitgaven aan innovatiebeleid tot 3,7 miljard euro in 2010 heeft geleid tot vergroting van het innovatief vermogen, hebben we niet kunnen vaststellen.
• De coördinatie op de vergroting van het innovatief vermogen was gebrekkig.
• Evaluaties geven nauwelijks inzicht in de vergroting van het innovatief vermogen door innovatiebeleid.

Ontluisterende conclusie: we weten niet of de verdubbeling van het innovatiebudget naar 3,7 miljard euro heeft gewerkt. Er volgde geen merkbare ophef: het miljoen van De Staat kreeg meer aandacht.

De Rekenkamer constateerde ook dat ondanks plechtige politieke beloftes het subsidieoerwoud nog complexer was geworden. Ze deden de aanbeveling het beleid te stroomlijnen en beter te coördineren. Maar wie zich nu een beeld probeert te vormen van de wondere wereld van de innovatiesubsidies, verdwaalt nog verder in de jungle.

Nederland telt, naast het ministerie van Economische Zaken, nog negen regionale ontwikkelingsfondsen met 26 geldpotjes, zo becijferde Het Financieele Dagblad in maart. Daarnaast zijn er alleen al in Zuidoost-Nederland vijftien overheidsorganisaties met 35 potjes. Er zijn in heel Nederland 116 samenwerkingsverbanden, 32 campussen, twintig innovatieparken, negen ‘delta’s’ en dertien ‘valleys’ die zich met innovatie bezighouden.

Het is onmogelijk om te bepalen hoeveel subsidiepotjes die samen uitdelen. NRC Handelsblad telde er in 2014 197 in een gedegen onderzoeksverhaal. Turven in de begroting van 2016 van EZ levert 114 regelingen op - maar dat is alleen het ministerie zelf. Wie gaat zoeken bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland krijgt 102 subsidies voor ondernemers als resultaat. Zoeken op het Ondernemersplein van de overheid levert 171 subsidies op. De – private – MKB Servicedesk houdt het op ‘honderden subsidieregelingen en financieringsmogelijkheden.’

Dat betekent dat de effectiviteit van ons innovatiebeleid per definitie niet te meten is. Het is bij iedere regeling op zich al lastig om vast te stellen of een ondernemer het overheidsgeld nu echt nodig had. Versnipperd over honderden regelingen en tientallen instanties is het zeker onmogelijk.

Er zijn niet alleen veel regels: ze zijn ook complex. Dat stelde de Rekenkamer al in 2011 vast en – ondanks politieke beloftes over bestrijding van administratieve lasten – zijn ze alleen nog maar complexer geworden. Ondernemers zijn voor iedere subsidieaanvraag honderden uren bezig – of ze besteden de aanvraag tegen betaling uit. ‘Subsidieadviseurs zien gouden tijden aanbreken nu regels complexer zijn geworden,’ zo kopte HetFinancieele Dagblad vorig jaar. ‘Alle veranderingen zorgen voor onrust in de markt. En dat bezorgt ons extra werk,’ zo vertelde Jasper Munier, de voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Subsidieadviseurs.

Hoe kan het wel?

Er kleven dus grote bezwaren aan subsidies voor bedrijven en huiseigenaren - bezwaren waar nauwelijks aandacht voor is. Een gedachte-experiment laat zien hoe gek dat is. Stel dat de Rekenkamer zou opschrijven dat het van miljarden subsidies voor kunst of ontwikkelingssamenwerking volstrekt onduidelijk is wat ze opleveren, dat het beleid versnipperd is en dat de bureaucratie erger is geworden. Je ziet de chocoladeletters van De Telegraaf en de Kamervragen voor je.

Als de Rekenkamer het opschrijft over innovatiesubsidies, interesseert het niemand. Het is te makkelijk om dat als schijnheiligheid af te doen van rechtse politici. Het probleem zit dieper: er is kennelijk een breed gedragen idee in de samenleving dat die subsidies sowieso goed zijn – ook al zijn ze aantoonbaar versnipperd en bureaucratisch.

Hoe zou een intelligenter subsidiebeleid eruitzien? Net zoals een arts meer aandacht besteedt aan een slagaderlijke bloeding dan aan een sneetje in een vinger, moeten we de aandacht eerst richten op het grootste probleem. Een paar voorstellen.

Dat betekent dat we in de eerste plaats van de hypotheekrenteaftrek af moeten. Die wordt nu heel mondjesmaat beperkt (de maximale aftrek wordt geleidelijk tot 38 procent verlaagd in 2040), maar die moet zo snel als het kan – dus zonder een ineenstorting van de huizenmarkt te veroorzaken – omlaag. De lage rente verzacht daarbij de pijn.

Ook het innovatiebeleid van de overheid moet drastisch anders. Het wordt tijd om nuchter vast te stellen dat het effect van veel subsidies echt niet te meten is. We stoppen als samenleving ergens geld in, omdat we iets belangrijk vinden, zoals kunst en innovatie. En niet omdat we meteen geld uit een kassa willen zien rollen. Dat hoeft ook niet, want het is juist de taak van de overheid om langetermijnbeleid te voeren, dat niet meteen meetbaar rendement oplevert.

Zo’n bescheiden en rationele blik op effectiviteit leidt tot wat meer mildheid over ‘linkse’ hobby’s en wat meer bescheidenheid over ‘rechtse’ hobby’s.

Dat de huidige innovatiesubsidies niet werken, betekent niet dat er geen rol is voor de overheid. Die is er wel, maar heel anders dan nu. De politiek is nu in de greep van het sprookje van de visionaire ondernemer, die eigenhandig innoveert. In werkelijkheid komen vrijwel alle echte innovaties voort uit fundamentele wetenschap of uit grote overheidsprojecten: denk aan de computer, de radar, de ruimtevaart, kernenergie of het straalvliegtuig – om maar eventjes de belangrijkste technologische erfenissen van de Tweede Wereldoorlog te noemen.

Een nieuwe wereldoorlog starten – in de hoop op innovaties – is geen goed idee. Investeren in fundamentele wetenschap wel – en dat is precies waar de Nederlandse overheid nu op bezuinigt. Het geld wordt steeds meer verlegd van onafhankelijk fundamenteel onderzoek naar toegepast, in samenwerking met het bedrijfsleven – zie het oerwoud aan ‘valleys’ en ‘clusters.’

Onafhankelijke wetenschappers moeten weer het geld, de ruimte en de tijd krijgen om fundamenteel onderzoek te doen. Daarvoor zal de politiek ‘meten is weten’ grotendeels los moeten laten: je weet bij fundamenteel onderzoek immers van tevoren niet waar je uitkomt. Dat geeft niets, want daar is het wetenschap voor.

En als politici toch de behoefte blijven houden om ook bedrijven geld te geven, doe het dan op een overzichtelijke en intelligente manier. Het is bizar dat een klein land als Nederland zijn geld en expertise verdeelt over honderden subsidies en tientallen organisaties. Dat oerwoud moet – na decennia loze beloften – nu eindelijk eens echt worden gekapt.

Een handjevol subsidieregelingen op één A4’tje, dat moet toch haalbaar zijn?

Opmerking: op 1 september heb ik bij de passage over de omzet van de gamesector een extra link geplaatst met een reactie op het artikel in NRC.

Meer lezen?