Zo bepaalt Amsterdam wie arm is (en dus hulp krijgt)

Denk je aan armoede, dan denk je vaak aan sloppenwijken en hongerbuikjes. Maar armoede is er natuurlijk ook dichtbij - in ons eigen land, in onze eigen steden, dorpen en wijken. In een andere gedaante misschien, maar schrijnend desalniettemin.

Een tijdje geleden ontvingen we een van de interessantste e-mails die wij kregen naar aanleiding van onze artikelen over armoedecijfers. Het bericht ging niet over een ver continent, maar over onze eigen thuisbasis, Amsterdam.

‘Ik werk bij de gemeente Amsterdam en doe veel onderzoek naar armoede in de stad,’ schreef Laure Michon ons. Bijvoorbeeld: elk jaar stellen Michon en haar collega’s bij de afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek de armoedemonitor op, waarin ze beschrijven hoe Amsterdammers met een laag inkomen ervoor staan. Op basis van die ervaring, schreef Michon, had zij wel wat ‘overpeinzingen’ met ons te delen.

Nieuwsgierig zochten we haar op in het historische pand van de Stadsbank van Lening aan de Oudezijds Voorburgwal. We vertrokken er anderhalf uur later met vijf inzichten over armoede meten - en armoede bestrijden - in eigen land.

1. Een armoedegrens (en armoedebestrijding) is politiek

Tijdens de voorbereiding op ons gesprek viel één feit direct op: Amsterdam veranderde vorig jaar haar armoedegrens van 110 procent naar 120 procent van het wettelijk sociaal minimum.

Voor een alleenstaande zonder kinderen verschoof de grens bijvoorbeeld van 745 euro naar 820 euro per maand. Iemand met een maandinkomen van 800 euro zat voor 1 januari 2015 dus boven de armoedegrens, en daarna eronder. Hij was van de ene op de andere dag ‘arm.’ Dat heeft belangrijke gevolgen: wie onder de grens zit, komt in aanmerking voor gemeentelijke hulp.

Waarom die verschuiving? ‘Dat is een politiek besluit,’ zegt Michon resoluut. ‘Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 vormden D66, VVD en SP een coalitie. De inzet van de SP was meer geld voor armoedebestrijding. En: de armoedegrens omhoog, zodat meer mensen in aanmerking komen voor de armoederegelingen van de gemeente.’

Amsterdam heeft 27 regelingen voor arme mensen

Elke gemeenteraad bepaalt zijn eigen armoedegrens. Groningen stelt de grens nu op 110 procent van het sociaal minimum, de gemeente Uden op 120 procent, en Utrecht op 125 procent.

En net als die grens, is ook de armoedebestrijding een politieke keuze van de gemeenteraad. ‘Gemeentes bepalen zelf hoeveel ze aan armoederegelingen aanbieden,’ vertelt Michon. Op landelijk niveau worden de kaders bepaald: hoeveel een gemeente maximaal mag uitgeven aan armoedebestrijding en welke soort regelingen ze mag treffen. ‘Maar de gemeente kiest uiteindelijk zelf hoeveel van dat kader ze invult. De mate waarin gemeentes investeren in armoedebestrijding kan dus enorm verschillen.’

Amsterdam heeft maar liefst 27 regelingen voor arme mensen, waarvan de scholierenvergoeding, de collectieve zorgverzekering en de Stadspas de belangrijkste zijn. Maar Amsterdam biedt minima ook kledingbonnen voor kinderen, een vergoeding voor een wasmachine, of een gratis bezoek aan de dierenarts. De gemeentelijke buurman, Amstelveen, biedt haar arme inwoners nog niet eens de helft van deze regelingen.

2. Er zijn veel verschillende armoedegrenzen

‘Elke keer als het CBS nieuwe armoedecijfers uitbrengt, hangen bij mij meteen tien collega’s en tien journalisten aan de telefoon,’ zegt Michon. ‘Waarom kloppen deze cijfers niet met die van de gemeente Amsterdam?’ Ze zucht. ‘Omdat we allemaal andere armoedegrenzen gebruiken. Erg frustrerend.’

Ze geeft ons een overzicht van de verschillende grenzen - elk met een eigen doel, en eigen voor- en nadelen.

Het CBS hanteert de zogenoemde lage-inkomensgrens. Die is gebaseerd op het bijstandsniveau van 1979, elk jaar aangepast voor de prijsontwikkeling. Deze grens is vooral handig om door de tijd heen te analyseren hoeveel koopkracht mensen met een uitkering hebben.

Al die verschillende armoedegrenzen leveren een ander beeld op van wie er arm is, en wie niet

Maar omdat de lage-inkomensgrens niets te maken heeft met de hoogte van de huidige bijstandsuitkering, is het voor beleidsmakers niet echt een handig getal. Daarom gebruiken beleidsmakers het wettelijk sociaal minimum, ofwel het actuele bijstandsniveau, als armoedegrens. Gemeentes kunnen - zoals eerder gezegd - aan de hand van dat sociaal minimum ook een eigen grens vaststellen, op basis waarvan zij hulp verlenen.

Dan heb je nog het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Nibud, die samen nóg twee andere armoedegrenzen hanteren. Allereerst het zogenoemde basisbehoeftenbudget. Dat is een budget waarmee het mogelijk moet zijn noodzakelijke uitgaven (zoals woning en eten) te kunnen betalen.

Als aanvulling daarop hebben de organisaties het niet-veel-maar-toereikendbudget, waarin ook rekening wordt gehouden met de kosten van deelname aan de samenleving. Denk aan op bezoek gaan en bezoek ontvangen, vakantie, uitgaan, hobby/sport en bibliotheek. Hiervoor wordt jaarlijks een bedrag vastgesteld, dat bovenop de basisbehoeftengrens komt.

De Europese Unie doet het wéér anders. Statistiekbureau Eurostat gebruikt een relatieve armoedegrens: je bent arm als je moet rondkomen van minder dan 60 procent van het mediane inkomen in jouw land. Zo krijg je een beeld van of mensen achterblijven bij de rest van het land.

Daarnaast heeft de EU nog een methode die niet inkomen meet, maar ‘materiële deprivatie.’ Je bent arm als je drie van de volgende negen dingen niet kunt betalen: huur of andere vaste lasten; onvoorziene uitgaven; een week vakantie buitenshuis per jaar; een vlees- of vismaaltijd om de dag; energielasten om de woning te verwarmen; een wasmachine; een televisie; een telefoon; een auto.

En oh ja, dan is er nog de wereldwijde armoedegrens van 1,90 dollar per dag, afkomstig van de Wereldbank.

Al die verschillende armoedegrenzen leveren een ander beeld op van wie er arm is en wie niet.

3. Armoede gaat over meer dan geld

‘Armoede heeft in mijn ogen vooral te maken met uitzichtloosheid,’ zegt Michon. ‘Het is méér dan een geldgebrek: het gaat gepaard met krap wonen - dus slecht slapen, kinderen die hun huiswerk niet kunnen doen -, ongezonde voeding, slechte gezondheid, enzovoorts. Maar dat is moeilijk te vangen in de statistieken. Ik heb daar ook niet direct een oplossing voor, maar het aanvullen van statistieken met kwalitatieve gegevens helpt wel.’

Zo’n inkomensgrens als de gemeente Amsterdam gebruikt, geeft eigenlijk alleen de kans op armoede weer. Michon: ‘Je hebt ook mensen die prima kunnen rondkomen van een uitkering, geen schulden hebben en niet bij Jeugdzorg lopen. Maar vaak is het ook méér dan het geldgebrek: het is al die problemen bij elkaar.

Neem gezondheid. ‘Mijn ervaring is dat vooral gezondheidsproblemen een sta-in-de-weg vormen voor uitstroom uit armoede. Maar we weten eigenlijk heel weinig over wélke gezondheidsproblemen vaker voorkomen bij arme mensen.’

Of neem kinderen die opgroeien in arme gezinnen. Michon: ‘Op één landelijk onderzoek na weten we weinig over de langetermijneffecten van opgroeien in een arm gezin. Zo’n onderzoek vereist een hele lange adem, en heel veel geld. Als ik hoor hoe sommige kinderen opgroeien, kun je je bijna niet voorstellen dat dat geen impact heeft. Daar zou je eigenlijk meer van moeten weten, om er goed op in te springen.’

4. Een armoedegrens betekent een armoedeval

‘Een tijdje terug sprak een schoonmaakster hier op het werk mij aan,’ vertelt Michon. ‘Zij verdiende dit jaar 200 euro bruto meer op jaarbasis, en raakt daardoor veel armoederegelingen kwijt. Alsof zij met 200 euro extra per jaar ineens wel makkelijk rondkomt.’

Heel veel mensen schommelen heen en weer rond de armoedegrens, vertelt Michon. ‘Zodra ze iets meer verdienen, raken ze alle hulp kwijt.’

‘Alsof je met 200 euro extra per jaar ineens wel makkelijk rondkomt’

Het omhoogbrengen van de Amsterdamse armoedegrens naar 120 procent van het sociaal minimum was bedoeld om dat tegen te gaan. Het idee: als je wilt stimuleren dat mensen in de bijstand gaan werken, moet je zorgen dat ze niet direct al hun hulpregelingen verliezen. Door de grens van 110 naar 120 procent te brengen, loont het voor mensen om meer te gaan werken.

‘Maar dan blijft het probleem: bij 120 procent valt alle hulp weg,’ zegt Michon. Zouden we dan met een glijdende schaal moeten werken, waardoor hulp langzaam wordt afgebouwd? Michon schudt van nee. ‘Dat is veel te kostbaar. Als mensen nu bij de gemeente een aanvraag indienen voor hulp wordt álles gecontroleerd: de waarde van hun auto, spaargelden, schulden. Dat kost heel veel tijd, en heel veel geld. Als je een glijdende schaal hanteert, moet je preciezer en vaker meten, en wordt het nóg duurder.’

‘Ik vind het niet leuk voor de mensen die het treft,’ zegt Michon. ‘Maar je kunt er niet omheen dat elke grens grensgevallen schept.’

5. Meten helpt tegen armoede

Michon is een betrokken ambtenaar, dat is duidelijk. Maar ze zit met haar statistische analyses ook ver van haar arme stadsgenoten verwijderd. Heeft ze het gevoel dat haar werk invloed heeft op de levens van arme mensen?

‘Een heel enkele keer zien we dat ons onderzoek een concreet effect heeft. Twee jaar geleden deden we een onderzoek naar de bekendheid en het gebruik van armoederegelingen in de gemeente. Daar kwam uit naar voren dat de aanvragen veel te ingewikkeld waren. Nu loopt er een traject om die aanvragen te versimpelen. Nu doen mensen één aanvraag en wordt meteen verteld op welke regelingen ze allemaal recht hebben.’

Ook in het evalueren van bepaalde regelingen kunnen Michon en collega’s invloed uitoefenen. Vorig jaar evalueerden ze bijvoorbeeld de kindbonnen, die arme Amsterdammers kunnen krijgen. Voor jongeren was er een activiteitenbon (bijvoorbeeld voor klimmen in de klimhal) en een kledingbon (van H&M en Coolcat). Uit de evaluatie bleek dat de activiteitenbon niet veel werd gebruikt, maar dat de jongeren en hun ouders blij waren met de kledingbon. ‘Toen heeft de gemeenteraad gezegd: we doen al het geld naar kledingbonnen.’