Waarom de doorberekeningen van het CPB misleidend zijn

Het is dé bijsluiter bij iedere politieke belofte: de doorrekeningen van het Centraal Planbureau (CPB). Je kunt immers wel roepen dat je de AOW-leeftijd naar 65 wil terugdraaien of de belastingen fors wil verlagen - maar wie betaalt ervoor? De rekenmeesters uit Den Haag rekenen het uit. Ze laten zien welke partij de meeste banen schept, de meest groei creëert, het beste op de schatkist past en wie de minste ongelijkheid veroorzaakt.

De uitkomsten van CPB-sommetjes worden gretig overgenomen door talloze journalisten. En natuurlijk leveren ze munitie voor de komende verkiezingsdebatten. Dit is immers neutraal wetenschappelijk onderzoek. ‘Wij wijzen geen winnaars of verliezers aan,’ zegt CPB-directeur Laura van Geest dan. ‘Wij registreren slechts.’

Of althans, dat is de bedoeling. Maar wie goed kijkt - wie de aannames achter de sommen bestudeert - die ontdekt al snel: die doorrekeningen van het Centraal Planbureau hangen van slecht onderbouwde aannames aan elkaar.

Het Nederlands kampioenschap banen op de lange termijn

De Telegraaf kopte het onlangs nog: ‘VVD kampioen werkgelegenheid op lange termijn.’ Het programma van de liberalen zou bijna 250.000 banen opleveren, zo had het CPB doorgerekend. ‘De partij kan zich opnieuw profileren als banenmotor,’ concludeerde de grootste krant van Nederland. Voor de ‘structurele werkgelegenheid’ zou er geen enkele partij zo goed zijn als de VVD.

Maar de problemen beginnen al als we een simpele vraag stellen: wat is werkgelegenheid? Wat het CPB ‘banen’ noemt, dat zijn namelijk mensen die op zoek gaan naar een baan (en van wie wordt aangenomen dat ze ook een baan zullen vinden).

In het langetermijnmodel van het Centraal Planbureau bestaat geen werkloosheid

Het CPB gaat er in zijn modellen namelijk van uit dat na ongeveer tien jaar iedereen die werk wil vinden, dat ook zal vinden. Anders gezegd: in het langetermijnmodel van het Planbureau bestaat er geen werkloosheid. Iedere partij die meer mensen de arbeidsmarkt opjaagt (je zou ook de leerplicht of de AOW af kunnen schaffen) is in de modellen van het CPB een banenkampioen. Het kinderwetje van Van Houten, de bijstand, de WIA, de 38-urige werkweek - dat zijn allemaal banenvernietigende maatregelen volgens het CPB.

De grote vraag is natuurlijk: klopt de aanname van het CPB? Vindt elke werkloze binnen tien jaar een baan? Mij lijkt dat hoogst onwaarschijnlijk. Er is altijd structurele werkloosheid. In de afgelopen twintig jaar is er een fors verschil geweest tussen de vraag (het aantal vacatures) en het aanbod (het aantal werklozen) van arbeid.

Arbeidsongeschikten: een bron van werkgelegenheid

En zo zijn er nog wel meer twijfelachtige aannames in de CPB-doorrekeningen.

De VVD scoort bijvoorbeeld zo’n 70.000 banen door de arbeidsongeschiktheidsuitkering (WIA) te versoberen en door het lastiger te maken om überhaupt het label ‘arbeidsongeschikt’ te krijgen. Dat levert banen op, omdat het CPB denkt dat wanneer je de uitkeringen met 10 procent verlaagt, het aantal volledig arbeidsongeschikten met 5 procent afneemt en het aantal gedeeltelijk arbeidsongeschikten met maar liefst 15 procent (in jargon: het CPB schat de ‘elasticiteit’ op respectievelijk 0,5 en 1,5).

Het Planbureau zegt hiervoor gebruik te maken van het meest betrouwbare onderzoek dat in 2015 beschikbaar was. Maar in werkelijkheid zijn deze ‘elasticiteiten’ gebaseerd op één onderzoek van de econoom Jonathan Gruber naar een Canadees beleidsexperiment in de jaren tachtig!

Het CPB gebruikt het Gruber-onderzoek al sinds 2001^* om het beleid rondom arbeidsongeschiktheid door te rekenen. Sindsdien zijn er stapels nieuw onderzoek verschenen. Een Canadese studie van een paar jaar later^* - dat het CPB wel noemt, maar niet meeneemt - vond bijvoorbeeld geen enkel effect op de werkgelegenheid. In een recent overzicht^* van zestien ‘betrouwbare’ onderzoeken waarschuwen de onderzoekers voor al te harde conclusies over de omvang van het effect van een uitkeringsverlaging op de werkgelegenheid. De studie die deze wetenschappers het betrouwbaarst achten - een Zweeds onderzoek^* - komt uit op elasticiteiten die een factor drie lager liggen dan waar het CPB mee werkt. Voor de goede orde: dat zou dus betekenen dat het VVD-plan geen 70.000, maar 24.000 banen oplevert (of liever: 24.000 arbeidsongeschikten op zoek naar een baan).

Onthutst belde ik met het CPB. ‘Voor de toekomst is het opnieuw beschouwen van deze elasticiteit zeker een opdracht voor ons,’ erkent CPB-onderzoeker Rob Euwals als ik hem hierover interview. ‘Het kan best zijn, ik acht het zelfs zeer waarschijnlijk, dat we die elasticiteiten ook gaan aanpassen.’

Je zou hopen dat het CPB dit soort aanpassingen maakt voordat partijen goede sier gaan maken met hun werkgelegenheidscijfers. ‘Kijk, het punt is, wij hebben met een team van dertig mensen hier fulltime heel hard aan zitten werken,’ legt Euwals uit. ‘Dan kunnen we niet nog eens gaan kijken naar wat de economische literatuur inmiddels zegt.’

‘Ik wil trouwens niet geciteerd worden,’ zegt Euwals plotseling. ‘Bij het CPB willen we nu namelijk uit de politiek.’ Als ik hem uitleg dat het zo niet werkt, hangt Euwals op.

Minimumloon, een banenkiller

Dat was jammer, want ik wilde hem nog vragen naar andere slecht onderbouwde aannames van het CPB. Neem de partijen die het minimumloon willen verhogen - zij worden door het Planbureau afgestraft met een lagere werkgelegenheid. Het is een van de oorzaken voor de dramatische prestaties van de SP als het om de structurele werkgelegenheid gaat.

Maar waarom zou een hoger minimumloon banen kosten? Het antwoord op die vraag kun je in bijna ieder eerstejaarsboekje economie vinden. De redenering gaat zo: werkgevers nemen mensen aan als de opbrengsten van die werknemer hoger liggen dan de kosten van die werknemer. Verhoog je ‘kunstmatig’ de kosten met een minimumloon, dan worden meer mensen te duur voor werkgevers om aan te nemen. Het gevolg: een hogere werkloosheid.

Klinkt logisch. Maar als wetenschapper moet je natuurlijk ook bewijzen dat je theorie in de praktijk klopt. En dan beginnen de problemen. Er zijn inmiddels honderden onderzoeken gedaan naar het minimumloon, die allemaal wat anders uitwijzen. We kunnen dan ook het beste kijken naar zogenoemde ‘meta-analyses’ - die een overzicht geven van tientallen studies. En dan wordt al vrij snel duidelijk dat de aanname van het CPB, wederom, op drijfzand berust:

• Uit een meta-analyse van 64 Amerikaanse onderzoeken tussen 1972 en 2008:^* ‘Wanneer wordt gecorrigeerd voor selectieve publicatie blijft er weinig tot geen bewijs over van een negatief verband tussen minimumlonen en werkgelegenheid.’
• Uit een meta-analyse van zestien onderzoeken in Groot-Brittannië tussen 1994 en 2012:^* ‘Een systematische meta-analyse van de minimumloonliteratuur in Groot-Brittannië vindt geen bewijs van een belangrijk negatief werkgelegenheidseffect.’
• Uit een meta-analyse van 77 internationale onderzoeken:^* ‘Onze analyse suggereert dat er bewijs is voor selectieve publicatie, maar geen bewijs voor een effect van het minimumloon op de werkgelegenheid.’
• Uit een meta-analyse van 23 internationale onderzoeken^* tussen 2000 tot 2013: ‘[D]e data laten zien dat er geen effect bestaat [op de werkgelegenheid] of een erg klein negatief effect.’
• Uit een meta-analyse van tussen 2010 en 2014: ‘Wanneer is gecorrigeerd voor selectieve publicatie is het werkelijke effect van het minimumloon negatief, maar klein.’

Ik vroeg het CPB voor een eerder artikel wat het vond van deze onderzoeken. Ik kreeg als antwoord dat ze er kennis van namen, maar er niets mee deden. ‘Iedere verstandige econoom zal zeggen: je kan niet zomaar het minimumloon blijven verhogen zonder dat het gevolgen heeft voor de werkgelegenheid,’ aldus Daniel van Vuuren, de CPB-econoom die over het minimumloon gaat.

‘Wij nemen geen standpunten in’

De banencijfers van het CPB zijn dus boterzacht. Terwijl de media, die deze cijfers gebruiken, daar geen idee van lijken te hebben. De factcheckers van de NRC beoordeelden onlangs een uitspraak van Mark Rutte dat ‘de SP 322.000 banen vernietigt in de komende tien jaar’ als ‘waar.’ Het CPB doet het zo voorkomen alsof politiek geladen uitspraken neutraal en wetenschappelijk zijn.

Begrijp me niet verkeerd: ik denk dat het CPB ook veel goed werk doet. Verkiezingsprogramma’s zijn vaak een verzameling van intentieverklaringen waarvan het maar helemaal de vraag is of ze te realiseren zijn. Het CPB dwingt partijen om concreet te worden. (Het is niet toevallig dat het doorrekenen van de verkiezingsprogramma’s een van de weinige Nederlandse tradities is waar Geert Wilders een broertje dood aan heeft.)

Waarom zou je onderzoek uit de jaren tachtig gebruiken als er allang nieuw en beter onderzoek is?

Toch denk ik dat er goede redenen zijn om andere aannames te doen dan het CPB doet. Waarom zou je bijvoorbeeld onderzoek uit de jaren tachtig gebruiken als er allang nieuw en beter onderzoek is? In de afgelopen jaren heeft de economische wetenschap turbulente tijden doorgemaakt. Er is steeds meer nadruk op bewijs uit de praktijk, waardoor veel oude ideeën omver zijn gevallen, maar in de modellen van het CPB is dit nog veel te weinig doorgedrongen.

Hier speelt nog iets anders mee: uiteindelijk zal het CPB altijd keuzes moeten blijven maken. Het Planbureau moet kiezen welk onderzoek het meeneemt, hoe het dat onderzoek weegt, of het theorie belangrijker vindt dan praktijk en ga zo maar door. Het is waanzin te denken dat die keuzes altijd zuiver wetenschappelijk zijn. Het is een illusie om te denken dat je zomaar even - op ‘wetenschappelijke wijze’ - kunt ‘doorrekenen’ wat het effect van de VVD op de werkgelegenheid over tien jaar is. Dat mag het CPB best wat vaker toegeven.

Soms doet het CPB dat al. Dit jaar besloot het Planbureau bijvoorbeeld voor het eerst om de gevolgen van de ontslagrechtversoepeling niet door te rekenen, omdat het onderzoek te onzeker was.^* Dat is goed nieuws.

Maar nadat Euwals de hoorn op de haak gooide, belde de woordvoerster van het CPB nog eens op. Ze legde uit dat het CPB er bang voor is politieke uitspraken te doen. ‘Je moet weten,’ legde ze uit. ‘Dat wij geen standpunten willen innemen.’

Alweer zo’n onhoudbare aanname, lijkt mij.

Meer lezen: