Hoe Gasunie in Duitsland voor miljarden de mist in ging

Stel, een Nederlands staatsbedrijf wil uitbreiden naar het buitenland. Het ziet een unieke kans een buitenlands bedrijf over te nemen. De overheid is voor 100 procent aandeelhouder en steunt de expansiedrift. Het staatsbedrijf biedt de hoofdprijs en de overname slaagt.

Daarna gaat het mis. Door het buitenlandse avontuur gaat binnen twee jaar 2,9 miljard euro in rook op. Er komt een onderzoek, er worden wat Kamervragen gesteld, daarna kraait er geen haan meer naar. De verantwoordelijke ambtenaren en de minister leggen de schuld volledig bij het bedrijf, er wordt publiekelijk geen verantwoording afgelegd over het miljardenverlies en ondertussen weet niemand precies wat we met de buitenlandse overname zijn opgeschoten.

Dit is het verhaal van Gasunie. Het staatsbedrijf ging op buitenlands avontuur, net als de staatsbedrijven TenneT en Vattenfall waarover we eerder publiceerden. Het is inmiddels zeven jaar geleden dat Gasunie in Duitsland een netwerk van drieduizend kilometer aardgasbuizen opkocht.

Cruciale vragen zijn nog altijd niet beantwoord. Waarom moest een Nederlands nutsbedrijf de grens over? Wie is verantwoordelijk voor de verliezen? En waarom lokte een miskoop van 456 miljoen – de Fyra – onmiddellijk een parlementaire enquête uit, maar het debacle van Gasunie in Duitsland, dat meer dan zes keer zoveel kostte, niet?

Een staatsbedrijf bedrijft

Het verhaal van Gasunie begint in 1959. Sinds de vondst van het Groninger gasveld stroomt er gas door de aderen van de Nederlandse staat. De Nederlandse Gasunie – een joint venture van de overheid, Shell en ExxonMobil – vervoerde het gas via het fijnmazigste netwerk ter wereld en verkocht het voor een mooie prijs in binnen- en buitenland. De overheid zat er bovenop. De Nederlandse overheid verdiende er in totaal 265 miljard euro aan.

Zo helder als de keuze van Brinkhorst was – de energiesector zoveel mogelijk aan de wetten van het kapitalisme blootstellen –, zo vaag was de situatie die daarna ontstond

Deze staatscontrole over de gassector kwam in de jaren tachtig onder druk te staan. Vanuit Brussel kwam een pleidooi voor ‘één Europese, vrije energiemarkt.’ Marktwerking maakt alles nu eenmaal efficiënter, goedkoper en beter was de communis opinio in die jaren. Door concurrentie en vrije handel zou in Europa één geïntegreerde sector ontstaan, met lagere prijzen voor iedereen.

Het duurde ruim twintig jaar voordat dit liberale gedachtegoed in de praktijk werd gebracht. Toen in 2003 Laurens Jan Brinkhorst minister van Economische Zaken werd, was in Nederland de tijd rijp om de gassector ‘naar de markt’ te brengen. Brinkhorst hakte de oude Gasunie in twee stukken. We kregen GasTerra voor de gashandel, een nieuwe Gasunie voor het vervoer van gas en het beheer van de pijpleidingen. Het bedrijf kwam formeel volledig in handen van de staat, maar het werd nadrukkelijk een staatsbedrijf dat ook volop de ruimte kreeg om zich als bedrijf te gedragen.

Zo helder als de keuze van Brinkhorst was – de energiesector zoveel mogelijk aan de wetten van de vrije markt blootstellen –, zo vaag was de situatie die daarna ontstond. Inhoudelijk bleef de overheid zich namelijk nog volop bemoeien met de gassector. Gasunie bedacht in samenspraak met het ministerie van Economische Zaken een zogenoemde ‘gasrotondestrategie:’ Nederland moest een knooppunt worden van zoveel mogelijk internationale gasstromen. Gasunie mocht zich als verse vrucht van het laissez faire-denken op de Europese markt gaan begeven, maar de staat bleef volledig aandeelhouder en de minister van Financiën bleef eindverantwoordelijke. Het zou niet lang duren voordat de manco’s van deze constructie zichtbaar werden.

Buurmans land staat maar eenmaal te koop

Op 1 augustus 2007 valt er een brief op de mat bij het kantoor van Gasunie in Groningen. In Duitsland komt een gasnetwerk te koop. Een netwerk zo groot als het Nederlandse net, van onze oostgrens tot voorbij Berlijn, met ideale, directe aansluitingen op de Europese gasreuzen Noorwegen en Rusland. Met één klap kon Nederland 3.000 kilometer aan gasleidingen in handen krijgen en direct aangesloten worden op Russisch en Noors gas, precies zoals ook Economische Zaken met de gasrotondestrategie al jaren wilde.

De CEO van Gasunie, Marcel Kramer, wist wat hem te doen stond. Hij moest het hoogste bod uitbrengen en Gasunie eigenaar maken van het Duitse net. ‘Buurmans land staat maar eenmaal te koop,’ heette het op het hoofdkantoor.

Het Groningse staatsbedrijf verzekerde zich met een zeer hoog openingsbod van een plek in de veiling die werd georganiseerd door de verkopende partijen, Shell en Exxon. Gasunie begaf zich nu op gevaarlijk terrein: het bestuur was gretig, het had met dank aan de Nederlandse belastingbetaler een grote zak geld en volop steun vanuit het ministerie van Economische Zaken.

Daarna ging het snel. Er waren beloftes over het strategische belang – nauwelijks uitgewerkt –, er waren trotse mannen, en er was een CEO die de Europese gasmarkt in een powerpointpresentatie vergeleek met een pokerspel. De chips lagen op tafel, Gasunie had het meeste lef en troefde de andere geïnteresseerden af. Het staatsbedrijf betaalde in november 2007 de hoofdprijs voor het Duitse net: 2,15 miljard euro.

De aankoop is een schoolvoorbeeld van hoe het niet moet. Alle gangbare fouten die worden gemaakt bij buitenlandse overnames – ze staan keurig beschreven in de vakliteratuur over het onderwerp – passeren de revue. Zo gaven de verkopers maar zeer mondjesmaat informatie over het netwerk dat te koop stond. Tegelijkertijd voerden ze de tijdsdruk maximaal op: het hele proces moest binnen een paar maanden afgerond zijn. En de communicatie vanuit Gasunie met het ministerie van Financiën – eindverantwoordelijke voor de aankoop – kwam pas laat op gang, zodat de overheid nóg minder dan het Gasunie-bestuur de tijd had zich te informeren over de aanstaande miljardendeal.

Een tijd van tegenvallers

Al binnen een jaar na de overname moest Gasunie 700 miljoen euro afboeken op het Duitse net. Een aanzienlijk deel van het geld ging in rook op, omdat de Duitse toezichthouder – vergelijkbaar met de Nederlandse Autoriteit Consument en Markt (ACM) – de wettelijk gereguleerde tarieven voor gastransport vlak na de aankoop drastisch verlaagde. Gasunie had zich rijk gerekend met opbrengsten die nu ineens waren verdampt: de gebruikers van het gasnet hoefden minder te betalen dan men in Groningen had gedacht. Shell en Exxon waren precies op tijd uitgestapt.

Gasunie is nu [al] aangesloten op dit netwerk, waarom zou het [het Duitse net] moeten opkopen?

Hadden het Gasunie-bestuur en het verantwoordelijke ministerie van Financiën zich beter in de materie verdiept, dan hadden ze de koerswijziging vanuit Berlijn kunnen zien aankomen. De Duitse toezichthouder maakte er geen geheim van dat de tarieven naar beneden zouden worden bijgesteld (de bewindvoerder in Berlijn stond bekend als ‘monopoliekraker’) en was – bij wijze van voorbereiding – zelfs al een rechtszaak begonnen tegen Shell en Exxon om inzage te krijgen in de financiële situatie rond het netwerk. Bij het ministerie van EZ was voldoende kennis over gereguleerde tarieven beschikbaar, sterker nog: Nederland had de tariefbijstelling die leidde tot de eerste afboekingen in Duitsland zelf al doorgevoerd. Maar bij Financiën kwam niemand op het idee de EZ-collega’s daarnaar te vragen.

Zelfs het vermeende strategische voordeel van de aankoop was bij betrokken ambtenaren niet duidelijk. In een interne nota die wij bemachtigden via een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (Wob) stelt een ambtenaar de vraag die iedere buitenstaander zou stellen: ‘Gasunie is nu [al] aangesloten op dit netwerk, waarom zou het [het Duitse net] moeten opkopen?’

Was het dan een miskoop?

Na de gewijzigde tarieven volgden nog meer tegenvallers, onder meer doordat een bestuursrechter in Nederland de financiële vrijheid beknotte die Gasunie in staat stelde de aankoop te doen. In totaal ging 2,9 miljard euro in rook op door het buitenlandse avontuur van Gasunie. In 2011 was Gasunie daardoor niet in staat de jaarlijkse dividenduitkering van 350 miljoen euro voor de rijksbegroting te doen.

Bijna zeven jaar na na dato blijft de vraag: waarom moest het net worden gekocht?

Gasunie heeft de aankoop altijd verdedigd in het kader van de Nederlandse gasrotondestrategie die samen met EZ is uitgedacht; het plan om een knooppunt voor internationale gasstromen te worden. Voor controle over zoveel mogelijk gas, was ook de controle over zoveel mogelijk gasinfrastructuur noodzakelijk, zo luidde het argument in een memo van Gasunie.

Dit zou een concreet voordeel opleveren voor de Nederlandse consument: als Gasunie het buitenlandse net in handen had, kreeg de Nederlander daar grotere leveringszekerheid voor terug. Het achterliggende idee was kennelijk: wie de pijpen controleert, controleert het gas.

Dat is echter niet waar. Het zijn om te beginnen de producenten die het meest controle hebben over aardgas, niet de beheerders van het netwerk. Bovendien: mogelijkheden die beheerders van gasnetwerken hebben om de aardgasreserves en de handel daarin te controleren, werden na de eeuwwisseling aanzienlijk kleiner. De Europese gasmarkt werd namelijk, net als de Nederlandse onder Brinkhorst, geliberaliseerd.

Onafhankelijke toezichthouders kregen het laatste woord over de tarieven voor gastransport, de netten werden daarmee ‘neutrale infrastructuur’ waarop aanbieders en afnemers van aardgas vrij met elkaar kunnen handelen. Uiteindelijk heeft dus niet Gasunie, maar de gasproducent, de Duitse toezichthouder en de gashandelaar het laatste woord over de hoeveelheid, de waarde en de bestemming van het aardgas in het Duitse gasnetwerk. Hoe de aankoop van het net dan toch tot meer leveringszekerheid voor Nederlanders zou leiden, is nooit opgehelderd.

Opbrengsten onbekend

Gasunie had meer argumenten voor de overname, zo blijkt uit de interne stukken. De marktwerking in Europa zou erdoor worden bevorderd. We zouden door de aankoop beter in staat zijn ons Groningse gas te verkopen. De concurrentiepositie van Gasunie ‘en daarmee ook die van de BV Nederland in Europa’ zouden worden versterkt. En Gasunie zou voordeel halen uit de ‘schaalvergroting’ die bij de aankoop hoorde.

Of al deze voordelen ook zijn behaald, is onduidelijk gebleven. En is het de verantwoordelijk van een nutsbedrijf om de marktwerking in Europa te bevorderen? Hebben we door de Duitse aankoop inderdaad meer gas verkocht? En is onze concurrentiepositie verbeterd? Ook op die vragen is nooit antwoord gegeven.

Openbare cijfers over de concrete opbrengsten van het Duitse net zijn er niet. Over zowel de kosten als de baten van de gasrotonde spreken experts elkaar tegen

Openbare cijfers over de concrete opbrengsten van het Duitse net zijn er niet. Over zowel de kosten als de baten van de gasrotonde als geheel spreken rapporten en experts elkaar tegen. In de periode 2005 tot 2014 is er volgens een rapport van de Algemene Rekenkamer door de staat voor 8,2 miljard euro geïnvesteerd in de gasrotonde. Volgens Economische Zaken klopt dit bedrag niet. Het zou gaan om 5,2 miljard euro voor de gasrotonde, de rest van het bedrag valt onder ‘normale investeringen’ in het Nederlandse gasnet.

Ook over de baten van de gasrotonde bestaat verschil van mening. Het kritische rapport van de Rekenkamer tikt de ministers van Economische Zaken en Financiën op de vingers omdat zij – als aandeelhouders van staatsdeelnemingen in de gassector – de investeringen niet aantoonbaar hebben getoetst aan het publieke belang en de Kamer onvoldoende hebben geïnformeerd.

Het ministerie van Economische Zaken is het op zijn beurt weer niet eens met deze lezing. Sterker nog, volgens het ministerie is het onmogelijk om de voor- en nadelen van de gasrotonde te berekenen. De gasrotonde is een project dat ‘geen eigenaar kent’ en dat ‘geen gedefinieerd einddoel en derhalve ook geen eindpunt heeft.’ En passant wordt met die formulering de Tweede Kamer buitenspel gezet.

In reactie op het kritische Rekenkamer-rapport liet EZ in 2010 zelf de baten van de gasrotonde berekenen. Volgens het rapport dat EZ liet maken, zorgt het geheel van het Nederlandse gasbeleid voor 21 miljard euro aan extra economische activiteit en meer dan honderdduizend banen tot 2020. In hoeverre die cijfers weer terug te voeren zijn op de Duitse aankoop, is weer onduidelijk. De Kamer is door EZ met een kluitje in het riet gestuurd.

Geen publieke verantwoording

Kortom: we weten niet goed wat de aankoop van het Duitse net ons heeft opgeleverd. Het ministerie van Financiën was eindverantwoordelijke voor de aankoop. Het distantieert zich volledig van de gemaakte fouten in 2007 – het gebrek aan communicatie tijdens de aankoop, het gebrek aan goede analyse van de risico’s die wel degelijk bekend waren. Het schuift de schuld ten onrechte exclusief af op het bestuur van Gasunie.

Maar er zijn wel degelijk lessen geleerd. Het ‘aandeelhouderschap op afstand,’ dat staatsbedrijven in staat stelde zonder al te veel controle op buitenlands avontuur te gaan, is bij het grofvuil gezet. Financiën begon al in 2007 te werken aan beter toezicht op de staatsbedrijven. Vorig jaar introduceerde de minister nieuw beleid dat de informatiepositie bij grote investeringsbeslissingen van staatsbedrijven zou versterken. Het is duidelijk een reactie op fouten uit het verleden. Dat het ministerie tegelijkertijd weigert verantwoordelijkheid te nemen voor de fouten die bij Gasunie zijn gemaakt, blijft evenwel wonderlijk.

Zoals we eerder schreven is niet alleen Gasunie, maar ook TenneT op grote schaal actief in Duitsland. Dát Nederlandse nutsbedrijven grote infrastructuurprojecten in het buitenland ontwikkelen, is nu een gegeven. Het wordt tijd dat zij publiekelijk uitleggen wat hiervan de voor- en nadelen zijn, zodat burgers niet opnieuw voor miljardenverliezen komen te staan.

Dit verhaal is gebaseerd op onderzoek voor De Groene Amsterdammer en De Onderzoeksredactie.