Het regeerakkoord van Rutte III: er is geen rode draad in te ontwaren

Het dinsdag gepresenteerde regeerakkoord is net een flipperkast. Door een gebrek aan politiek-inhoudelijke visie en consistentie lijkt het alsof een balletje op tamelijk willekeurige wijze de verschillende programmapunten van de partijen heeft aangetikt.

Het is denkbaar dat er een totaal ander regeerakkoord had gelegen als de coalitieonderhandelingen net iets anders waren gelopen. Bij een hoger tempo, een andere volgorde van onderhandelen, een sterkere dynamiek tussen de onderhandelaars. Maar dat is pure speculatie.

Wel zeker is dat formateur Gerrit Zalm een groot liefhebber van flipperen is. Dat blijkt ook als we naar de begroting, de belastingen en de structurele hervormingen kijken van kabinet-Rutte III.

Begrotingsbeleid: inconsequent, maar niet onverstandig

We krijgen allereerst een centrumrechtse regering die vrolijk de begrotingsteugels laat vieren. In 2021 wordt er bijna 8 miljard euro meer uitgegeven door de overheid, ongeveer 1 procent van het nationaal inkomen.

Zo wordt 1,4 miljard meer geïnvesteerd in het onderwijs. Vooral het basisonderwijs krijgt meer geld, denk aan de lerarensalarissen. Defensie krijgt er 1,5 miljard euro bij voor het op orde krijgen van de krijgsmacht. De sociale zekerheid gaat 1,6 miljard meer kosten omdat gezinnen met kinderen meer geld krijgen, zoals kinderbijslag, kinderopvang en kindgebonden budget.

De regering gaat ook 600 miljoen investeren in het milieu, met name om een duurzamere energievoorziening te realiseren. Ook opvallend is dat Rutte III 800 miljoen extra uittrekt voor ontwikkelingssamenwerking.

Rutte III gaat verder de belastingen verlagen met 6,4 miljard euro. Zo gaan de belastingen op arbeid met 7,5 miljard euro omlaag, voornamelijk door invoering van twee tarieven van 37 en 49,5 procent in de inkomstenbelasting. De btw wordt verhoogd van 6 naar 9 procent waardoor de belastingopbrengst toeneemt met 2,6 miljard euro. De winstbelasting op bedrijven wordt netto verlaagd met 200 miljoen euro. Ook hoeven buitenlandse aandeelhouders geen dividendbelasting meer te betalen. Dat kost 1,4 miljard euro. De milieubelastingen nemen toe met 1,4 miljard euro, vooral door hogere energieheffingen.

Wie had dat gedacht? Een centrumrechtse regering die het begrotingstekort met bijna 10 miljard euro laat toenemen

Wie had dat gedacht? Een centrumrechtse regering die het begrotingstekort met bijna 10 miljard euro laat toenemen. Een stijging van 1,2 procent van het nationale inkomen in 2021. 

Dat was de tijdens de Grote Recessie wel anders. VVD, CDA, D66 en ChristenUnie streden onvermoeibaar en onvermurwbaar voor orde in de staatsfinanciën. Van 2011 tot 2017 is voor 46 miljard aan bezuinigingen en belastingverhogingen doorgevoerd. De overheid heeft daarmee volgens ramingen van het CPB ongeveer één derde van de Grote Recessie zelf veroorzaakt.

Rutte III draait nu een kwart van de houdbaarheidswinst in overheidsfinanciën van Rutte II terug. Je kunt je afvragen waar alle economische pijn en ellende de afgelopen jaren goed voor waren.

Hoe dan ook, het is nu onmiskenbaar minder urgent om de economie te stimuleren dan in pakweg 2010, 2012 of 2014. De werkloosheid is zo goed als op het structurele niveau van 5 procent aanbeland. De bedrijven draaien iets boven hun historisch gemiddelde bezetting.^* Nu de economie stimuleren zou kunnen leiden tot oververhitting: meer proberen te kopen dan eigenlijk geproduceerd kan worden. Lonen en inflatie zullen dan stijgen zonder dat het inkomen toeneemt.

En toch is de economie nu nog wat stimuleren, hoewel politiek totaal inconsequent, misschien niet zo onverstandig als het lijkt. De lonen en prijzen stijgen al jaren nauwelijks en dat is een belangrijke aanwijzing dat er nog verborgen potentieel in de economie zit.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek denkt dat er nog 1,3 miljoen mensen zijn die meer (uren) willen werken, bijvoorbeeld parttimers en zzp’ers. Nederland is tijdens de Grote Recessie bijna 10 procent van de economische groei verloren ten opzichte van de trendgroei. Mogelijk kan nog wat van die gemiste groei worden ingehaald.

Los van de vraag of verder stimuleren nog wenselijk zou zijn, is het sowieso verstandig om de overheidsinvesteringen te verhogen. De rente op staatsobligaties staat op een historisch dieptepunt. De overheid kan nu voor slechts 0,57 procent een tienjarige lening krijgen. Gecorrigeerd voor de inflatie krijgt de overheid zelfs geld toe. Het is alsof de financiële markten tegen overheden schreeuwen: verzin in vredesnaam iets om in te investeren, want we willen je daarvoor betalen!

Hoewel kabinet-Rutte III meer dan voldoende aan consumptieve overheidsuitgaven doet, investeert het met slechts 2,6 miljard euro extra per jaar – 0,35 procent van het nationale inkomen – veel te weinig in onderwijs, onderzoek, milieu en infrastructuur. Dat is ‘penny wise and pound foolish.’

Belastingen: weer een gemiste kans

Het motorblok van Rutte III is de belastingverlaging van 6,4 miljard euro. Rutte III herhaalt Rutte II door vele miljarden aan lastenverlichting rond te strooien zonder een echte belastinghervorming. Dat is – in de woorden van demissionair staatssecretaris van belastingzaken Eric Wiebes – een gemiste kans, de zoveelste.

Een aantal belastingmaatregelen is economisch prima te verdedigen. Zo wordt het lage btw-tarief van 6 procent verhoogd naar 9 procent. Als de btw-tarieven niet gelijk aan elkaar zijn, stuurt de fiscus hoe mensen hun geld uitgeven. Mensen gaan meer geld besteden aan laagbelaste dan aan hoogbelaste goederen en diensten omdat die relatief goedkoper worden. Dat is economisch onwenselijk.

Bovendien kan de overheid de belasting voor de lage inkomens met de btw niet méér verlagen dan ze al kan met de inkomstenbelasting, omdat iedereen, van arm tot rijk, ongeveer één vijfde van al zijn aankopen doet onder het 6 procent-tarief.^* Het is daarom beter om de lage inkomens minder belasting te laten betalen dan voor hen de btw te verlagen.

Ook niet onaardig is dat het toptarief in de inkomstenbelasting van 52 naar 49,5 procent gaat. Uit eigen onderzoek blijkt dat het toptarief net te hoog is om rijke Nederlanders maximaal te belasten.^* Een lager toptarief kost geen opbrengst, omdat door het lagere tarief het inkomen waarover belasting wordt geheven stijgt. Dat komt deels door sterkere economische prikkels om meer te gaan verdienen (harder werken, meer ondernemen, carrière maken), maar vooral doordat het minder lonend wordt om de belasting te ontwijken, bijvoorbeeld door constructies met bv’s of migratie naar het buitenland. De economische schade van de belastingen neemt door lagere tarieven af.

Wie toch de inkomensverschillen wil verkleinen, kan beter het mes zetten in de subsidies op eigen huis en pensioen. Of vermogen en erfenissen belasten. Een goed belastingstelsel belast namelijk zowel inkomen uit arbeid als uit vermogen. Dit om de herverdelingsdoelen van de overheid – sterkste schouders, zwaarste lasten – tegen de laagste economische kosten te bereiken. En de belastingen op inkomen uit vermogen zijn in Nederland zeer laag, voornamelijk omdat we huizen en pensioenen zwaar subsidiëren.

Bij de belasting van vermogensinkomsten gaat het echter mis onder Rutte III. Het eigen huis blijft nog altijd sterk gesubsidieerd. Spaargeld, beleggingen, het tweede huis en ander vermogen wordt belast in box 3 met een progressieve vermogensbelasting. Die vermogensbelasting wordt verlaagd door hogere vrijstellingen en lagere tarieven. Er worden meer fiscale voordelen voor de pensioenen gegeven bij de omschakeling naar een nieuw pensioenstelsel. De vennootschapsbelasting wordt verlaagd. En de dividendbelasting die buitenlandse aandeelhouders betalen wordt afgeschaft.

Een van de opvallendste cijfers: de structurele werkgelegenheid neemt niet toe door de fiscale maatregelen

Veel is te doen geweest over de hypotheekrenteaftrek. Rutte II heeft al besloten om het maximale tarief waartegen de hypotheekrente kan worden afgetrokken in stappen van een half procent per jaar te verlagen naar 38 procent in 2041.

Rutte III wil dat de maximale hypotheekrenteaftrek sneller omlaag gaat: vanaf 2020 in stappen van 3 procent naar 37 procent. Sneller de hypotheekrenteaftrek afbouwen is prima door de booming huizenmarkt en lage hypotheekrente, maar het is geen fundamentele hervorming ten opzichte van de plannen van het vorige kabinet.

Ook blijft het onder Rutte III voor de meeste huisbezitters weinig aantrekkelijk om hun hypotheek extra af te lossen met spaargeld. Het fiscale nadeel van aflossen – opgeven van hypotheekrenteaftrek – is bijna altijd groter dan het fiscale voordeel van aflossen – besparen op de vermogensbelasting in box 3. Rutte III had daarom het eigen huis eindelijk in box 3 moeten plaatsen, waar ook het spaargeld wordt belast. Pas als spaargeld en het eigen huis gelijk worden belast in box 3, verdwijnen alle prikkels om puur om fiscale redenen een hoge hypotheekschuld te nemen.

Ook onverstandig: Rutte III sluist alle extra opbrengst van het schrappen van de renteaftrek terug naar de huizenbezitters door het eigenwoningforfait te verlagen van 0,75 procent naar 0,60 procent. De totale fiscale subsidie op het eigen huis wordt daarmee niet kleiner.

Het inkomen in natura uit het eigen huis – het fictieve huurinkomen – moet in een goed belastingstelsel worden belast, net als inkomen uit spaargeld of vermogen. Door de waarde van het eigen huis lager te belasten dan de waarde van ander vermogen, zullen mensen vooral sparen in hun huis. Dit is economisch onwenselijk, want als het vermogen in huizen zit, staan mensen te veel bloot aan risico’s van prijsdalingen in de huizenmarkt. Bovendien kan de fiscus fluiten naar de opbrengst van de vermogensbelasting in box 3 als iedereen zijn vermogen opbouwt in zijn eigen huis.

Om dezelfde redenen is het uitstekend dat de Wet Hillen wordt geschrapt. Die wet regelt dat mensen nooit netto belasting betalen over hun huis. Zodra de bijtelling voor het eigenwoningforfait groter zou worden dan de aftrek van hypotheekrente, wordt de te betalen belasting op nul gezet. Onder Rutte III gaan mensen met een afgelost huis geleidelijk weer belasting betalen over de waarde van het eigen huis.

Rutte III neemt daarnaast voor vele miljarden aan belastingmaatregelen die welbeschouwd economisch onzinnig zijn. Neem de vlaktaks van 37 procent in de eerste drie belastingschijven. Uit talrijk wetenschappelijk onderzoek, van onder andere Nobelprijswinnaars Peter Diamond en James Mirrlees, weten we dat een optimale inkomstenbelasting nooit een vlak tarief heeft. De vlaktaks is economisch kostbaar omdat hij niet tegen de laagste maatschappelijke kosten de inkomenspolitiek van de overheid realiseert.

Ook onverstandig is de winstbelasting voor bedrijven verlagen van 25 naar 21 procent. Daar staat weliswaar tegenover dat bedrijven veel minder rente mogen aftrekken, hun verliezen minder lang mogen verrekenen, patenten zwaarder worden belast en dat ze minder mogen afschrijven. Uiteindelijk betalen bedrijven netto ongeveer 200 miljoen minder winstbelasting.

Het grootste probleem met de winstbelasting is dat de ‘normale’ rendementen op bedrijfsinvesteringen zwaarder zullen worden belast. Maar de ‘bovennormale’ rendementen – zeg maar de ‘onverdiende’ winst door monopolies, informatievoordelen of geluk – worden minder belast. Nederland zal daarom nog meer brievenbussen en hoofdkantoren aantrekken. Maar de Nederlandse bedrijven zullen minder gaan investeren.

Ook de dividendbelasting voor buitenlandse aandeelhouders verdwijnt. Dat is een volstrekt onnodig cadeautje voor buitenlandse beleggers, dat maar liefst 1,4 miljard euro kost. Met agressieve belastingconcurrentie wakkert Rutte III de race to the bottom aan in de winstbelasting. En Nederland wordt mogelijk een nog groter belastingparadijs dan het al is.

De grote problemen in het belastingstelsel pakt Rutte III helaas niet aan. De rondpompachine blijft op volle toeren draaien. Geen van de toeslagen, belastingkortingen en aftrekposten verdwijnt. Laagbetaalde arbeid wordt nog altijd te zwaar belast om werken echt aantrekkelijk te maken. Er wordt niets gedaan aan de totaal inconsistente behandeling van de belastingen op kapitaalinkomen uit beleggen en sparen, huizen, pensioenen en eigen bedrijf. En aan de lage erfenisbelasting verandert evenmin iets.

Structurele hervormingen: minder ambitie dan onder Rutte II

Rutte III heeft niet het hervormingselan van Rutte II. Hoe slecht de overdaad aan bezuinigingen en lastenverzwaringen van Rutte II ook was, de structurele hervormingen in de zorg, AOW en woningmarkt hebben Nederland versterkt voor de lange termijn. De voorgestelde structurele hervormingen onder Rutte III zijn mager. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën verbetert door de structurele hervormingen onvoldoende om de verslechtering van de houdbaarheid door het ruime begrotingsbeleid te kunnen compenseren.

Op de arbeidsmarkt doet Rutte III een aantal goede dingen. Sinds 2012 zijn er 350.000 vaste banen verdwenen, terwijl er maar liefst 430.000 flexibele banen bij kwamen. Ook is het aantal zzp’ers met 150.000 toegenomen. Hieruit kan voorzichtig worden geconcludeerd dat de hervorming van de arbeidsmarkt onder minister Lodewijk Asscher is mislukt; bepaald niet meer mensen hebben een vaste baan gekregen.

Dat wordt gerepareerd bij Rutte III. Mensen kunnen nu weer drie tijdelijke contracten krijgen voordat werkgevers een vast contract aanbieden. Het ontslagrecht wordt wat versoepeld zodat vaste contracten wat minder vast worden. Daarnaast hoeven kleine bedrijven nog maar één jaar loon door te betalen bij ziekte en moeten ze zich voor het tweede jaar verzekeren. Tegelijkertijd worden de arbeidsvoorwaarden van payrollers meer gelijkgeschakeld met die van gewone werknemers.

De verschillen tussen zzp’ers en werknemers blijven levensgroot

Zo maakt Rutte III de enorme verschillen tussen vaste werknemers en flexwerkers een beetje kleiner. Tegelijkertijd blijven de verschillen tussen zzp’ers en werknemers levensgroot. Zo wordt niet ingegrepen op de belastingvoordelen voor zzp’ers. Evenmin zijn er plannen voor een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering of een pensioenvoorziening voor zzp’ers.

De woningmarkt wordt niet wezenlijk hervormd onder Rutte III. De grootste klapper is gemaakt door Rutte II. De voordelen voor sociale huur en koopwoningen worden niet echt verminderd. Gevreesd moet worden dat mensen met een te hoog inkomen voor een sociale huurwoning, maar die nog geen huis kunnen kopen, in de knel blijven zitten.

De vraag is hoe duurzaam het klimaatbeleid werkelijk is onder Rutte III. Het kabinet stelt ambitieuze doelen om in 2030 49 procent (of nog meer) minder CO2-uitstoot te bereiken. Kostbare publieke middelen worden besteed om de CO2 op te slaan onder de grond, terwijl wordt doorgestookt met niet-duurzame energie.

Beter is direct de energievoorziening te verduurzamen en de schade van CO2-uitstoot overal correct te belasten (en niet alleen in de elektriciteitssector). Rutte III regeert over haar graf heen door pas na de kabinetsperiode kolencentrales te sluiten of het bijstoken met biomassa te stoppen. De investeringen in de energietransitie lijken bovendien te laag om de uitstoot van CO2 echt met zoveel te kunnen terugdringen als het kabinet beweert.

Kabinet Rutte III sorteert voor op een pensioenstelsel waarbij iedereen op zijn eigen rekening pensioen opbouwt. Daar bovenop komt een collectieve pot om de grootste schokken van de financiële markten over pensioendeelnemers te kunnen verdelen.

Het is goed mogelijk dat er eindelijk een hervorming komt van het pensioenstelsel. Maar helemaal zeker is dat niet. De sociale partners praten daar namelijk sinds 2009 over. Het is nu 2017. Papier is geduldig, net als de polder.

Tot slot, Rutte III is de grootste financiële crisis in tachtig jaar alweer vergeten. Het lijkt erop dat de banken weer succesvol aan het lobbyen zijn geweest voor lagere kapitaaleisen. Het is business as usual. Nederland heeft nu wat hogere kapitaaleisen voor de banken dan in de rest van Europa.

Dat is volkomen terecht. Banken hebben nog maar 4 procent eigen vermogen, en zijn – met viermaal het nationaal inkomen aan balanstotaal – nog steeds too big to fail. In het regeerakkoord staat dat de kapitaaleisen mogelijk weer omlaag gaan als die in Europa niet zouden stijgen.

Dat zou schokkend zijn. Het is nog steeds nodig dat Nederland zijn financiële architectuur op orde brengt. Nederland is financieel kwetsbaar, met torenhoge hypotheken, gigantische pensioenfondsen en een waterhoofd aan banken. Maar Rutte III ontwikkelt in het regeerakkoord geen enkele visie op de financiële sector.

De slotsom

Het saneren van de begroting was gedurende de Grote Recessie het enige houvast van de Nederlandse politiek. Politiek, intellectueel en economisch was dat een armoedige agenda. Tijdens de crisisjaren hebben de meeste politieke partijen – de ene meer dan de andere – weinig doorwrochte ideeën ontwikkeld waar het met Nederland naartoe moet.

Wie van een afstand kijkt naar het huidige regeerakkoord ziet het resultaat; er is moeilijk een rode draad te ontwaren. Het is een dichtgetimmerde opsomming van maatregelen en bevat voornamelijk incrementele beleidsstappen. De VVD, CDA, D66 en ChristenUnie hebben elkaars onderlinge tegenstellingen afgekocht met een ruim begrotingsbeleid waarvoor geen van hen van tevoren zou hebben getekend.

Rutte III doet zeker een aantal economisch goede dingen, maar ook te veel slechte. Het hervormingselan van de Nederlandse politiek is verbleekt. Rutte III lijkt daarom vooral uit angst te regeren voor het gefragmenteerde en door populisme opgezweepte electoraat.

Lees ook: