Meer bewijs waarom ‘activerend arbeidsbeleid’ niet werkt

In een nieuw tv-programma ‘Sterren op Zoek naar Eten’ laten programmamakers een hondertal hongerige soapies los op een desolaat stukje grond in de oceaan. Op het verwoestijnde eiland worden dagelijks negentig kokosnoten begraven. De deelnemers raken enigszins gefrustreerd als blijkt dat er elke dag tien mensen met een lege maag op het strand moeten slapen en eisen verbetering. De programmamakers dragen een oplossing aan. ‘We bouwen een trainingscentrum waar jullie beter leren zoeken naar kokosnoten.’ 

Dit is ongeveer de logica van het ‘activerende arbeidsmarktbeleid’, waar Rutger Bregman een belangwekkend stuk over schreef. Iedereen die de moeite neemt eens de cijfers op te snorren bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) weet dat er niet genoeg vacatures beschikbaar zijn voor alle werklozen. Het CBS meet ongeveer zeven werklozen op één vacature. Daarom is het zo vreemd te denken dat we door betere scholing, betere sollicitatievaardigheden, de werkloosheid tegen kunnen gaan. Als er geen banen zijn dan houdt het op.

Zelfs al zou, zoals Bregman voorstelt, een gerandomiseerd experiment aantonen dat mensen die sollicitatietraining hebben gehad eerder een baan krijgen, dan nog hoeft het geen effectief beleid te zijn. Misschien zullen de B-sterren op ons imaginaire eiland die een cursus kokosnootzoeken krijgen eerder een kokosnoot vinden, dat laat onverlet dat er altijd tien overblijven die er geen vinden. De kans is alleen groter dat elke kokosnoot gevonden wordt. In economentermen: het vermindert de frictiewerkloosheid, werknemers weten beter een passende vacature te vinden. Maar dit is overduidelijk niet de grootste oorzaak van werkloosheid, gezien het beperkte aantal vacatures.

Vragen bij het aanbod

Het is een illustratief voorbeeld van hoe economen en beleidsmakers werkloosheid als een aanbodprobleem zijn gaan zien, in plaats van als een vraagprobleem. Als werkloosheid een vraagprobleem is dan zijn er simpelweg te weinig banen beschikbaar. Als het een aanbodsprobleem is dan bezitten werklozen niet de broodnodige kwalificaties, zijn ze niet bekwaam genoeg in het zoeken naar een baan of eisen ze een te hoog loon. Als het een vraagprobleem is dan is het een collectief probleem, als het een aanbodprobleem is dan is het een individueel probleem.

Tot de jaren zeventig was er brede consensus dat werkloosheid primair een vraagprobleem was en dat de overheid, door ervoor te zorgen dat er genoeg besteed werd, de orderboekjes van bedrijven vol bleven, de stroom van investeringen op niveau bleef, een belangrijke rol had in de bestrijding van werkloosheid. Inmiddels is de rol van de overheid beperkt tot faciliterend beleid, het verbeteren van werknemerskwaliteiten. Deze verschuiving hangt in grote mate samen met een aantal theoretische innovaties binnen de economische wetenschap.

Economen kregen een hogere tolerantie voor werkloosheid door de zogenaamde Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment (NAIRU). De NAIRU is het werkloosheidsniveau waarop de inflatie uit de klauwen begint te lopen. Het idee is grofweg dat als de werkloosheid te laag wordt werknemers hogere lonen gaan eisen, die hogere lonen rekenen werkgevers vervolgens weer door in hun prijzen, werknemers willen daarop weer compensatie voor de hogere prijzen, en zo wordt een spiraal van prijs- en loonstijgingen ontketend. Hoofdschuldige: een te lage werkloosheid. Lage werkloosheid en lage inflatie waren dus onverenigbaar. Een zeker minimum aan werkloosheid was eigenlijk onvermijdelijk.

Het enige wat restte was proberen de NAIRU enigszins te verlagen. Hoe? Door aanbodsbeleid! In 1994 kwam de OESO met een invloedrijke banenstudie , waarin de toon voor de komende decennia werd gezet: ontslagrechtversoepeling, verlaging van uitkeringen, versobering van minimumlonen en, jawel, een actief arbeidsmarktbeleid. ‘Een geleidelijke verschuiving van middelen is nodig van passieve inkomenssteun naar actieve maatregelen,’ stelden de OESO auteurs. ‘Actief arbeidsmarktbeleid verbetert de toegang tot de arbeidsmarkt en banen; stelt werknemers in staat werkvaardigheden te ontwikkelen; en bevordert een efficiëntere arbeidsmarkt.’

De zombie in Den Haag

Ondanks brede acceptatie van de OESO-conclusies is er twintig jaar later nog altijd weinig bewijs voor de effectiviteit van de aanbevelingen. In 2006 publiceerde de OESO zelf een onderzoek waarin een aantal belangrijke punten uit de eerdere studie onderuit werden gehaald. Er is geen significante correlatie tussen werkloosheid en werkbeschermingsmaatregelen (zoals ontslagrecht) en het minimumloon heeft -binnen bepaalde marges- geen significante impact op de werkloosheid. Het activerende arbeidsmarktbeleid heeft, zoals Bregman beschrijft, al even weinig empirische sucessen opgeleverd.

Werkloosheid als primair een aanbodsprobleem is een dood idee. Dat mag niet verhinderen dat deze zombie nog steeds rondwandelt in Den Haag en menig ander politieke hoofdstad van Europa. Waarom we beleid blijven voeren waarvan de effectiviteit niet bewezen is blijft een raadsel. Want wie heeft er baat bij zulke enorme verspilling van menselijk potentieel? Werkloosheid heeft enorme economische, maar ook menselijke kosten. 

Zoals wijlen Keynes al eens zei, soms is het niet de kracht van belangen, maar de kracht van ideeën die ons tot stupiditeit brengt.