Wat wij kunnen leren van het Zwitserse referendum

Stel, een groep mensen spoelt aan op een onbewoond eiland en besluit daar een nieuwe staat te stichten. De een zegt: laten we vertegenwoordigers kiezen die een grondwet opstellen. Een ander zegt: nee, laten we ze loten. Nummer drie is anarchist en wil helemaal geen staat. De vierde wil dat de professor in het gezelschap alle besluiten neemt. De anderen zeggen eigenlijk niet zoveel. Hoe kunnen ze tot een algemeen aanvaard besluitvormingssysteem komen? Een referendum natuurlijk.

Dit voorbeeld geeft aan waar de schoen wringt in ons huidige politieke systeem. Een democratie is een systeem waarin de burgers zichzelf besturen. Het besluitvormingssysteem zelf is logischerwijs het eerste waar ze het over eens moeten worden. In een democratie wordt de vorm van de regering per definitie door de meerderheid gesteund. Als de meerderheid bij gelegenheid direct democratisch wil beslissen – en volgens peilingen wil ongeveer 80 procent van de Nederlanders dat – en dit wordt door een elite niet toegestaan, dan kan je dat geen democratie noemen.

Referendum unlimited

De tegenwerping luidt dan vaak dat directe democratie alleen mogelijk is in kleine gemeenschappen die maar weinig besluiten hoeven te nemen. Je kan immers niet met bijna 17 miljoen Nederlanders op een marktplein gaan staan en met handopsteken alle besluiten nemen. Daarvoor zijn er te veel burgers en te veel besluiten.

De oplossing: je kiest of loot een vaste groep – een parlement – dat wordt vrijgesteld van arbeid en het mandaat krijgt om de politieke besluiten te nemen. Als voldoende mensen daarbij de hand opsteken, moet het mandaat teruggaan naar de burgers die vervolgens per referendum beslissen.

Een referendum is een volksvergadering waar de deelnemers niet langer fysiek bij elkaar komen. De voorafgaande discussies vinden niet centraal plaats, maar decentraal - via de media, op internet, in je vriendenkring, in het verenigingsleven.

Het is daarbij logisch om burgers in principe dezelfde bevoegdheden en mogelijkheden te geven als parlementariërs. Want de rechten van de volksvertegenwoordiging zijn - van wie anders? - afgeleid van die van de burgers.

Referenda moeten dus bindend zijn. Daarbij is geen reden voor uitgezonderde onderwerpen en burgers moeten ook eigen voorstellen ter stemming kunnen brengen (het zogenoemde Volksinitiatief). Ook moeten er, net als bij verkiezingen, geen minimale opkomstdrempels gelden.

Dat wisten ze in Zwitserland al lang

Precies zo’n systeem bestaat al sinds eind negentiende eeuw in Zwitserland (en in de helft van alle Amerikaanse deelstaten). Zwitserland heeft een parlement, maar dit kan via de directe democratie steeds worden overruled. Een facultatief referendum over reeds door het parlement aangenomen wetten en verdragen komt er na 50.000 handtekeningen.

Met 100.000 handtekeningen kunnen burgergroepen eigen voorstellen aan een volksinitiatief onderwerpen. Het verplichte referendum regelt dat elke grondwetswijziging en elke toetreding tot een supranationale organisatie (zoals de EU) automatisch aan een referendum wordt onderworpen.

Uitgesloten onderwerpen zijn er nauwelijks. Alle wetten en verdragen zijn referendabel en je kan zonder meer een volksinitiatief lanceren voor bijvoorbeeld verandering van het staatsbestel (het huidige Zwitserse proportionele kiesstelsel werd via een volksinitiatief ingevoerd) of wijzigen van belastingen (te veel voorbeelden om op te noemen).

Referenda en de meeste verkiezingen worden gebundeld in twee tot vier jaarlijkse stemdagen. Referenda zijn hoegenaamd altijd bindend en er gelden nergens minimale opkomstdrempels. De meerderheid van de opgekomen stemmers beslist. Of opgekomen – de grote meerderheid stemt per brief en het stemmen én handtekeningen inzamelen via internet wordt de komende jaren over heel Zwitserland uitgerold.

Dankzij de referenda worden in Zwitserland publieke debatten gehouden over zaken die in Nederland door politici van de agenda worden gehouden

Dankzij de referenda worden in Zwitserland publieke debatten gehouden over zaken die in Nederland door politici van de agenda worden gehouden: over immigratie (regelmatig), in of uit de Europese Unie (regelmatig), totale afschaffing van het leger (twee keer sinds 1989), of invoering van het basisinkomen (binnenkort). Het is niet mogelijk voor politici om thema’s te ontwijken of taboe te verklaren.

Voor elke stemdag krijgt elke burger een referendumboekje thuisgestuurd waarin goed geschreven samenvattingen staan over de veranderingen die de referendumvoorstellen aanbrengen en analyses van de juridische en financiële effecten. Ook geven de regering, het parlement en het burgercomité hierin hun argumenten en stemadviezen.

Raadpleging van bovenaf

Op federaal niveau vonden sinds 1848 bijna zeshonderd referenda plaats.  Op alle niveaus zijn er in Zwitserland zo’n tweehonderd referenda per jaar. Overigens worden ruim 80 procent van de gemeenten en twee kantons (Glarus en Appenzell Innerrhoden) nog via volksvergaderingen bestuurd, waarbij de burgers op het marktplein met opgestoken handen alle belangrijke besluiten nemen.

Dit wordt gecomplementeerd met een uitgesproken federalistische staatsopbouw, waar veel belangrijke bevoegdheden bij de gemeenten en kantons liggen in plaats van bij de federale regering.

Belangrijk is dat referenda óf krachtens de grondwet verplicht zijn, óf kunnen worden aangevraagd door initiatiefgroepen die het genoemde aantal handtekeningen kunnen overleggen. De regering of het parlement kunnen geen referenda initiëren.

Dit staat in scherp contrast met zogenoemde plebiscieten, niet-bindende raadplegingen die door regerende politici van bovenaf worden uitgeschreven. Het doel is om een buitengewone legitimatie voor de door de politici gewenste besluiten te creëren. De spelregels worden daarbij ad-hoc vastgesteld, met het oog op de gewenste uitkomst. Regelmatig worden allerlei losstaande onderwerpen tot één ‘vraagstelling’ samengesmeed waar burgers dan als geheel ‘ja’ of ‘nee’ op moeten zeggen. 

Eenheid in een land van minderheden

Onder druk van deze referendumpraktijk is in Zwitserland een zeer stabiel politiek systeem ontstaan. De regering bestaat sinds 1959 uit een brede coalitie van de vier grootste partijen. Elke groepering die in staat wordt geacht om een referendum te lanceren, wordt in een vroeg stadium bij nieuwe beleidsvorming betrokken. Als de regering dat niet doet, riskeert ze een referendum te verliezen.

Omdat de oppositiepartijen ook referenda kunnen lanceren, worden hun wensen waar mogelijk ook in het beleid verwerkt, zodat ze geen referendum lanceren. Politieke persoonlijkheden spelen nauwelijks een rol van betekenis. De functie van president wordt om de beurt een jaar lang uitgeoefend door één van de zeven ministers. Als persoonlijkheden toch boven de massa uitstijgen is dat vaak op de schouders van een referendumcampagne.

Politiek extremisme is in Zwitserland dan ook een marginaal verschijnsel; de Zwitserse Volkspartij is een stuk minder eng dan sommige partijen die in de parlementen in EU-lidstaten en het Europarlement zitten.

Er zijn regelmatig referenda over de vormgeving van de directe democratie

Een interessant gegeven is dat het Zwitserse systeem ook bij uitstek geschikt is voor een land van minderheden. Zwitserland heeft een Duitse, Franse, Italiaanse en Retoromaanse bevolkingsgroep, en (voorheen) meer conservatief-katholieke en meer progressief-liberale kantons. In de negentiende eeuw vochten deze nog een burgeroorlogje uit, de Sonderbundskrieg. Het federale referendumsysteem, kort daarna geïntroduceerd, zorgde er mede voor dat deze bevolkingsgroepen goed in Zwitserland zijn geïntegreerd. In tegenstelling tot een representatief systeem kent een directe democratie namelijk geen vaste verdeling in meerderheid en minderheid. Elk onderwerp moet zijn eigen wisselmeerderheid vinden. Allerlei groeperingen scoren om beurten punten. En het volksinitiatief geeft elke minderheid met goede argumenten de kans om een meerderheid te worden.

Zwitserland heeft hiermee succes. De economie draait uitstekend, de belastingen en de staatsschulden zijn relatief laag, de overheid is relatief klein en efficiënt, en last but not least: Zwitserland heeft op één land na (Zweden) de langst staande vrede van Europa.

Van al deze zaken hebben economen en bestuurskundigen overigens aangetoond dat directe democratie er een, vaak forse, positieve invloed op heeft. Het is heus niet alleen het bankgeheim dat Zwitserland heeft omgevormd van een arm agrarisch land zonder grondstoffen tot één van de welvarendste staten ter wereld. Omdat alle referendumrechten in de grondwet staan, en de grondwet alleen te wijzigen is via een referendum, zijn de burgers echt de baas over hun democratie. En er zijn regelmatig referenda over de vormgeving van de directe democratie.

En het immigratiereferendum dan?

Op 9 februari stemde een zeer krappe meerderheid (50,3 procent) van de Zwitsers voor een nog nader vast te stellen limiet aan de immigratie, vooral van EU-onderdanen die als arbeidsmigrant naar Zwitserland komen. Hoe moet de progressieve mens zo’n referendum nu zien?

Een verklaring voor de uitslag is dat de immigratie inmiddels ruim het tienvoudige bedraagt van het aantal dat werd becijferd toen Zwitserland een decennium geleden akkoord ging met het vrije personenverkeer. Het is immers crisis in Europa en in Zwitserland gaat het, mede door de directe democratie en het vasthouden aan de eigen munt, economisch uitstekend. Dat zuigt zeer veel arbeidsmigranten aan en dat levert druk op voor de Zwitserse arbeidsmarkt en de huizenprijzen.

De Zwitsers willen niet verantwoordelijk worden gehouden voor problemen die de EU met haar autocratie en haar permanente europeaniseringsdrang – ook waar die contraproductief werkt – zelf heeft gecreëerd. De woedende reacties uit Brussel worden ook ingegeven door het feit dat Zwitserland sowieso een doorn in het Brusselse oog is omdat Zwitserland dagelijks bewijs levert dat veel heilige overtuigingen en praktijken van de Europese Commissie wel eens dwaalwegen zouden kunnen zijn.

Een keuze voor eigenbelang

Is de uitslag charmant? Niet bijzonder. Het is een keuze voor het eigenbelang. De uitslag is ook in Zwitserland omstreden. Heeft elke staat het recht heeft om zijn eigen immigratie- en naturalisatiebeleid vast te stellen? Principieel: ja. Elk land ter wereld heeft zulke wetten en het valt op dat de ophef veel minder is wanneer parlementen die goedkeuren dan wanneer burgers dat via referenda doen.

De vraag die dan overblijft is of rechters dit soort referendumuitkomsten moeten kunnen vernietigen. Ik denk van niet. Dat zou aan rechters een wetgevende macht geven die aan de bevolking of haar vertegenwoordigers toekomt. Dat zou van rechters ongekozen politici maken.

Het is dan ook geen reden om de directe democratie af te wijzen, net zomin een onwelgevallige parlementsbeslissing reden is om het parlement af te schaffen. Er is gewoon geen besluitvormingssysteem denkbaar dat altijd automatisch goede besluiten oplevert. Om te beginnen verschillen we nu juist van mening wat inhoudelijk goede besluiten zijn. Het gaat erom dat het besluitvormingssysteem zelf door de brede bevolking als eerlijk en effectief wordt ervaren.

Zou dit ook in Nederland kunnen?

Zeker. En het gebeurt ook steeds meer. Nederland is op referendumgebied een internationale hekkensluiter. Tot voor kort waren we één van de vijf landen ter wereld die nog nooit een nationaal referendum hielden. Maar het eerste landelijke referendum over de Europese Grondwet in 2005 veranderde dit.

De onverwacht hoge opkomst van 63,3 procent - meer dan het dubbele van de Europese verkiezingen van 1999 (29,9 procent) – toonde aan dat Nederlanders ook mee willen beslissen en veel sceptischer staan tegenover de steeds verder gaande machtsoverdracht aan de Europese Unie dan de politieke klasse.

Steeds meer gemeenten (circa honderd) en provincies (inmiddels vijf) hebben het referendum mogelijk gemaakt via lokale verordeningen en er zijn inmiddels ruim 150 gemeentelijke referenda gehouden. De gemiddelde opkomst daarvan (57,6 procent) ligt niet veel lager dan de gemiddelde opkomst bij raadsverkiezingen (laatste tien: 64,6 procent). 

In april gaat de Eerste Kamer naar verwachting akkoord met de Wet Raadgevend Referendum, die aan 300.000 Nederlanders het recht geeft om een niet-bindend correctief referendum aan te vragen over de meeste wetten en verdragen. De handtekeningendrempel is fors (300.000 handtekeningen), maar haalbaar. Positief is dat de meeste onderwerpen zijn toegelaten, dat de mogelijkheid voor handtekeningeninzameling via internet wordt geopend, en dat er geen opkomstdrempel is. Indien goedgekeurd, kan de wet al in de herfst ingaan.

De senatoren buigen zich dan ook over een grondwetswijziging die het correctieve referendum bindend zou maken. Hiervoor is – na de komende verkiezingen – een meerderheid van twee derde nodig. Die wordt al decennia door VVD, CDA, SGP en CU (zeg maar kerk en kapitaal) geblokkeerd. Maar niet-bindende referenda kunnen met een gewone meerderheid. Daarom hebben de voorstanders (PvdA, PVV, SP, D66, GroenLinks, 50Plus en PvdD) zowel een niet-bindende als een bindende vorm ingediend.

En nu?

Het correctief referendum werkt als een rem: mensen kunnen hiermee nieuwe wetgeving blokkeren. Die mogelijkheid is goed, maar burgergroepen moeten ook constructieve actie kunnen ondernemen en zelf voorstellen aan de bevolking kunnen voorleggen: het volksinitiatief. Drie kleine organisaties (Referendum Platform, Agora Europa en Netwerk Democratie) zijn daarom de campagne Maak de Wet! gestart. Zij willen met zoveel mogelijk burgers en organisaties een eigen wetsvoorstel voor het volksinitiatief schrijven en dit vervolgens in de Tweede Kamer inbrengen.