De Nederlandse overheid en de olie- en gasindustrie: zoek de verschillen

Energie- en Klimaatminister Eric Wiebes ging in december voortvarend aan de slag. Bij de presentatie van zijn plannen op klimaatgebied zei hij op ‘tonnenjacht, megatonnen aan CO2-uitstoot’ te zijn.

‘Het is niet iets wat de overheid moet gaan doen, dit is iets dat de samenleving als geheel moet doen, de overheid is de aanjager daarvan. Wij hebben geen energiecentrales, wij zijn geen grootverbruiker, maar we moeten er wel voor zorgen dat we de klimaatdoelen gaan halen.’

De overheid geeft richting, de samenleving lost het op - dat is het idee. Maar wat als die overheid, in tegenstelling tot wat Wiebes stelt, voor een groot deel de sector is waar op tonnen gejaagd moet worden?

Ons onderzoek laat namelijk zien dat de verwevenheid tussen Nederlandse overheden en de fossiele industrie gigantisch is.

Van winning en transport tot gebruik en onderzoek - door de hele keten van aardgas, aardolie en steenkool is de overheid een speler óf heeft ze een financieel belang. Soms komt er iets over de verwevenheid naar buiten, maar de structurele banden blijven onderbelicht.

Dit verklaart waarom Nederland zo sterk achterloopt in de overgang naar duurzame energie. Zoals ook uit talloze onderzoeken en stukken blijkt. Het verklaart ook waarom het zo lang duurt voordat de gaskraan in Groningen écht dichtgaat.

Wiebes’ ministerie neemt nu eenmaal niet graag beslissingen die negatieve gevolgen hebben voor de eigen begroting en activiteiten.

Dit roept de prangende vraag op: Is de Nederlandse overheid bereid afscheid te nemen van haar belangen in de fossiele industrie?

Waarom Nederland zo achterloopt

De Nederlandse overheid heeft het klimaatverdrag van Parijs ondertekend. Daarmee heeft ze vastgelegd de broeikasgasuitstoot te verminderen en de overschakeling naar duurzame energie te versnellen. Het regeerakkoord van kabinet-Rutte III is dan ook gepresenteerd als ‘het groenste ooit.’^*

Dat is hard nodig, want Nederland loopt op dit moment sterk achter in vergelijking met andere Europese landen.^* Zo’n 6 procent van onze energie komt uit duurzame bronnen als biomassa, geothermie, water, wind en zon. Onze uitstoot van broeikasgassen is in 2016 - ondanks alle groene voornemens – zelfs gestegen ten opzichte van een jaar eerder.

Onze uitstoot van broeikasgassen is in 2016 zelfs gestegen

Dit heeft - het zal niet verrassen - alles te maken met het gebruik van fossiele brandstoffen. Dat veroorzaakt 76 procent van de uitstoot van broeikasgassen.^* Dit terwijl Nederland al meer dan vijftig jaar nadenkt over ‘de energietransitie’ en sinds het begin van de jaren nul een ‘transitiestrategie’ voert.

De vraag is: waarom gaat de Nederlandse verduurzaming zo langzaam? Ons antwoord: de verwevenheid van de overheid met de fossiele industrie.

Ga maar na:

• De olie- en gasvoorraden maakten tussen 2001 en 2015 gemiddeld 20 procent van de totale bezittingen van de overheid uit. Daarnaast zijn de inkomsten uit fossiel een grote inkomstenbron.^*
• De overheid is direct betrokken bij de winning, het transport en de verwerking van olie en gas.
• De overheid vertegenwoordigt 40 procent van de markt voor olie- en gasproductie. Gasunie en de regionale netbeheerders zijn monopolist op transport van gas op land en een grote speler in gasopslag.
• De publieke Amsterdamse en Rotterdamse havens zijn grote handelsknooppunten voor olie en kolen en cruciale oliepijpleidingen voor het vliegverkeer zijn in overheidshanden.
• En de overheid financiert onderzoek en innovatie in fossiele brandstoffen, bijvoorbeeld in vloeibaar aardgas (LNG) en de gaswinning uit kleine velden.

Laten we de rol van de overheid stap voor stap bekijken.

1. Wat de overheid verdient en uitgeeft aan de fossiele industrie

De overheid verdient op verschillende manieren aan fossiele brandstoffen. Het grootste deel komt binnen via accijnzen, btw en heffingen op het gebruik van fossiele brandstoffen. Daarnaast is er de winning van het Nederlandse aardgas en een beetje olie.

Ook het transport van ons gas is lucratief: gastransporteur Gasunie droeg in 2015 332 miljoen af aan haar enige aandeelhouder, de Nederlandse staat.^*

Zodoende bedroegen de totale inkomsten tussen 2001 en 2015, volgens onze berekeningen, gemiddeld 21,5 miljard euro per jaar.

Dat is niet minder dan 14 procent van de overheidsbegroting. De inkomsten uit fossiel dekken daarmee, bijvoorbeeld, bijna 40 procent van alle overheidsuitgaven aan volksgezondheid.^*

In 2013 bereikte dit een piek van 18 procent, wat neerkomt op 30 miljard euro. De laatste jaren is door de teruglopende aardgasinkomsten een daling ingezet.

Toch haalde de overheid in 2015 nog 20 miljard binnen. En wat geeft de overheid uit aan fossiele brandstoffen?

Tussen 2001 en 2015 bedroegen de subsidies en belastingvoordelen voor de fossiele industrie gemiddeld 2,2 miljard euro per jaar. Voor 2015 kwam dit neer op 4,4 miljard euro.

Vooral de internationale luchtvaart en zeevaart profiteren: zij ontvingen samen 3,6 miljard euro aan belastingvrijstellingen op brandstof.

Een relatief kleine, maar belangrijke geldstroom is de 17 miljoen euro subsidie voor onderzoek en ontwikkeling in de olie- en gassector.

Bekijk de tabel waar deze grafiek op gebaseerd is voor meer data. En lees hier meer over deze grafiek.

2. Hoe de overheid actief is in aardgas- en oliewinning

De overheid is ook onderdeel van de fossiele industrie, in de vorm van staatsbedrijven en investeringen.

Verreweg de belangrijkste is Energie Beheer Nederland (EBN). Dit staatsbedrijf onder leiding van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat investeert namens de overheid in de olie- en gasproductie in Nederland.

Het beleid van EBN is erop gericht om Nederlandse gaswinning te maximaliseren

Om hoeveel geld dit gaat?

In de mijnbouwwet is vastgelegd dat het bedrijf mee-investeert en daarmee recht heeft op een belang van 40 procent in alle (nieuwe) olie- en gasprojecten.

Zo deelt de Nederlandse overheid mee in de winsten, maar ook de risico’s. EBN had in 2015 een omzet van 4,7 miljard, waarvan 0,5 miljard winst.

Gemiddeld ontvangt de staat via EBN, belastingen en royalty’s 67 procent van de winst uit de velden waar EBN in investeert. Dit zijn voornamelijk de kleine velden op land en in de Noordzee. Ook in de recente gasvondsten ten noorden van Schiermonnikoog is de Nederlandse overheid via EBN een van de initiatiefnemers.

Saillant punt in het licht van klimaatverandering en aardbevingen in Groningen: het beleid van EBN is erop gericht om Nederlandse gaswinning te maximaliseren.

De volgende grote jongen is GasTerra, de Nederlandse gasgroothandel, een samenwerking tussen EBN, ExxonMobil en Shell.

De gas-importen uit Rusland en Noorwegen, het Groningengas en gas uit de kleine velden, evenals de export naar het buitenland lopen via dit bedrijf.

Om hoeveel geld dit gaat?

In het Groningenveld speelt de overheid geen rol in de productie, maar deelt ze wel in de winst: via belastingen en royalty’s gaat gemiddeld 90 procent van de inkomsten uit Groningen naar de staat. De andere 10 procent gaat via de NAM naar Shell en ExxonMobil.

3. Hoe de overheid actief is in olie- en gastransport

Volgende punt: het transport van fossiele brandstoffen.

De Amsterdamse en Rotterdamse havens draaien grotendeels op fossiele brandstoffen en zijn de overslagplaatsen voor West-Europa. Meer dan de helft van de totale overslag is olie en kolen, sinds 2011 wordt er ook vloeibaar gemaakt gas (LNG) geïmporteerd.

In Europees perspectief zijn deze havens fossiele handelsknooppunten. Alleen al de haven van Rotterdam heeft een marktaandeel van 50 procent van de totale overslag van kolen en olie in Noordwest-Europa.^*

De havens zijn in publieke handen en keren aanzienlijke dividenden uit aan hun publieke eigenaren: jaarlijks rond de 60 miljoen euro voor Rotterdam en tussen de 40 en 50 miljoen voor Amsterdam.

Behalve via inkomsten zijn havens en overheden verbonden door leningen, garanties en subsidies voor investeringen. Ook betaalt de staat mee aan grote projecten, zoals de recente uitbreiding van de haven van Rotterdam en het aanleggen van een grote zeesluis in Amsterdam.

En het zijn niet alleen de havens waar getransporteerd wordt. Staatsbedrijf Gasunie is verantwoordelijk voor het hogedrukgasnet en is uitvoerder van overheidsbeleid om de positie van Nederland als gashandelaar te versterken.

Tussen 2005 en 2015 besteedde Gasunie 8,2 miljard euro^* aan nieuwe pijplijnverbindingen met het buitenland, faciliteiten voor de opslag en verwerking van gas, een terminal voor de import van vloeibaar aardgas en een nieuw handelsplatform voor aardgas.

Hier bovenop investeert Gasunie jaarlijks tussen de 300 en 500 miljoen euro in de aanleg van nieuwe en onderhoud van bestaande gasinfrastructuur. Ook is er, met Europese en Nederlandse subsidie, gewerkt aan het uitrollen van een netwerk voor transport van vloeibaar aardgas over zee en de binnenwateren en werd er over de grens aan de weg getimmerd. Zo kocht Gasunie een groot deel van het Duitse gasnet, waar zware verliezen op zijn geleden.

Opvallend is dat niet alleen de ministeries van Financiën en Economische Zaken en Klimaat betrokken zijn bij de fossiele energieketen, maar ook het ministerie van Defensie. Een deel van het Europese NAVO-oliepijpleidingennetwerk loopt door Nederland en wordt beheerd door de Defensie Pijpleidingen Organisatie, waarvoor het ministerie van Defensie de verantwoordelijkheid draagt.

Onder het motto ‘We supply the power to fly’ krijgen via DPO behalve militaire bases ook de luchthavens van Schiphol en Eindhoven hun brandstoffen.

Voor Schiphol geldt een afnameverplichting van minimaal 1,8 miljoen kuub kerosine, wat neerkomt op 50 procent van het totale verbruik van de luchthaven. Hoeveel geld hiermee gemoeid is, maakt de DPO niet bekend. Het bedrijf stelt wel dat zij de commerciële inkomsten ‘nodig heeft’ om het pijpleidingennet rendabel te houden.

De DPO biedt commerciële klanten ook opslagmogelijkheden aan. En de overheid heeft zelf ook een strategische olievoorraad. Een deel hiervan wordt beheerd door een speciaal hiervoor opgerichte organisatie (de COVA).

Om de activiteiten van de COVA te betalen, heft de overheid een ‘opslagheffing’ op diesel, benzine, en LPG. Hierop maakte de COVA in 2016 26 miljoen euro winst.

Kortom: de overheid is via publieke belangen in havens, de Gasunie, DPO en COVA een belangrijke speler in transport en opslag van fossiele brandstoffen.

4. Wat de overheid aan fossiele distributie en verkoop doet

Als het gaat om de distributie en verkoop van gas, is de overheid ook van de partij. De provincies en gemeentes bezitten namelijk de lokale gasnetwerken, en – vooralsnog – energiemaatschappij Eneco.

De grootste netwerkbedrijven, Alliander, Enexis en Stedin, betalen honderden miljoenen in dividend aan hun aandeelhouders, waarvan minimaal 20 procent gerelateerd is aan gas.

Als het gaat om de distributie en verkoop van gas, is de overheid ook van de partij

De provincie Zeeland heeft in 2015 het noodlijdende Delta, toen nog energiemaatschappij én netwerkbedrijf, van de hand gedaan, maar ontving tussen 2006 en 2014 227,7 miljoen euro in dividend, waarvan gemiddeld tussen de 50 en 60 procent afkomstig van fossiele activiteiten zoals het gasnet en de kolencentrale.

Dan Eneco. Dat keerde in 2015 100 miljoen euro aan dividend uit aan haar gemeentelijke aandeelhouders. Grootaandeelhouder Rotterdam kon rekenen op 32 miljoen. Alhoewel Eneco veel windmolens heeft, kwam in 2015 nog altijd 75 procent van de elektriciteitsproductie uit aardgas.

5. Hoe de overheid grootschalig gebruik van fossiele brandstoffen faciliteert

Het gebruik van fossiele brandstoffen door consumenten en bedrijven is een grote inkomstenbron voor de overheid.

Alle Nederlandse luchthavens zijn namelijk in publieke handen. En het vliegverkeer dat hiermee gefaciliteerd wordt, is een grootverbruiker van fossiele brandstoffen.

De grootste van deze, Schiphol, is voor 70 procent in handen van het Rijk, 20 procent van Amsterdam en 2 procent van Rotterdam. Ook heeft de overheid een aandeel in de luchtvaartmaatschappij KLM.

Schiphol betaalt jaarlijks miljoenen in dividend – in 2015 ging het om 187 miljoen euro. Alhoewel het winstgevendste aan Schiphol de winkelcentra, hotels, parkeerplekken en kantoorverhuur is, worden al deze ‘extra’s’ mogelijk gemaakt door de belangrijkste activiteit: het vliegen.

6. Hoe de overheid onderzoek en ontwikkeling beïnvloedt

De overheid is een belangrijke financier van innovatie. Gemiddeld komt 40 procent van alle financiering voor onderzoek en ontwikkeling in Nederland vanuit het Rijk.

In 2015 kwam dit neer op 4,6 miljard euro en hiervan ging 181 miljoen naar de energiesector. 17 miljoen ging naar onderzoek gericht op fossiele energie.

Als we iets uitzoomen, zien we dat in de jaren 2005 tot 2015 gemiddeld 10 procent van het budget van de overheid voor energieonderzoek naar fossiel ging - in totaal zo’n 190 miljoen euro.

Dit geld ging vooral naar onderzoek gericht op het verbeteren van de gaswinning uit kleine velden - bijvoorbeeld in de Noordzee - vloeibaar aardgas, en de opslag van CO2. Al lijken dit misschien relatief kleine bedragen, toch kan het effect van deze steun groot zijn.

17 miljoen ging naar onderzoek gericht op fossiele energie

Onderzoek naar nieuwe technologie is erg duur, en er is een grote kans dat het geen succes wordt. Dit betekent dat de steun van de overheid nét het verschil kan maken tussen het wel of niet ontwikkelen van deze technieken.

Deze steun voor onderzoek loopt bijvoorbeeld via onderzoeksinstellingen zoals TNO, die voor een groot deel (40 procent) overheidsgefinancierd zijn en afhankelijk zijn van opdrachten vanuit de overheid en publiek-private samenwerkingen.

Vaak wordt er ook samengewerkt in onderzoeksconsortia met universiteiten, netbeheerders, de staatsbedrijven, en partijen uit de fossiele industrie. Bijvoorbeeld in het grote Energy Delta Gas Research Program, dat liep van 2009 tot 2015, waarin verschillende universiteiten, netbeheerders, de installatiebranche, Gasunie en GasTerra samen keken naar de toekomst van het energiesysteem en de rol van gas daarin.

Ook ons eigen onderzoeksinstituut (DRIFT) ontkomt niet aan fossiel onderzoeksgeld: een van onze projecten wordt via de NWO, de organisatie die voor de overheid wetenschappelijk onderzoek financiert, medegefinancierd door Shell.^*

Overheidspartijen en de fossiele industrie zijn dus niet alleen financieel en via staatsbedrijven, maar ook via zulke samenwerkingsverbanden verbonden.

Lees hier meer over deze overzichtsvisualisatie.

Dus?

De fossiele rijkdommen en daaraan gerelateerde industrie waren en zijn nog steeds een belangrijk onderdeel van onze economie.

Dit begon allemaal met de winning van turf. Wij waren de eerste fossiele-brandstofeconomie toen we in de Gouden Eeuw turf gingen winnen.

Toen zijn we overgegaan op Limburgse kolen, vervolgens gingen we olie winnen en verhandelen en bovenal vonden we enorme hoeveelheden aardgas in Groningen dat met hulp van de overheid beschikbaar werd voor huishoudens en industrie.

Ons land heeft dus een zeer lange historie als het gaat om fossiele brandstoffen. De verwevenheid tussen overheden en de fossiele industrie heeft zich over lange tijd ontwikkeld.

In vorige eeuwen waren hier goede redenen voor. Zorgen dat de opbrengsten niet alleen in de zakken van multinationals zouden belanden, maar ook de overheid, en dus de burger ten goede zouden komen, bijvoorbeeld.

Maar de omstandigheden zijn veranderd. Het beperken van klimaatverandering is een gigantische uitdaging. De schade aan gebouwen en het burgervertrouwen door de aardbevingen in Groningen als gevolg van de gaswinning loopt uit de klauwen.

Daarnaast zijn de aantrekkingskracht en betaalbaarheid van duurzame alternatieven de afgelopen jaren juist enorm toegenomen.

Wat kunnen burgers wel en niet van de overheid verwachten in de energietransitie? Hoe kan de overheid een industrie afbreken waar ze zelf onderdeel van is?

Als de nieuwe regering inderdaad de groenste ooit wil worden, is het kritisch bekijken van haar eigen rol, inclusief staatsdeelnemingen en participaties in de fossiele industrie, noodzakelijk.

Wat als bijvoorbeeld EBN stopt met investeren in olie- en gaswinning, en haar aandacht, expertise en financiële middelen volledig richt op geothermie-, wind- en zonneprojecten?

Een gedetailleerde aanpak die uiteenzet hoe en op welke termijn de Nederlandse staat haar fossiele activiteiten over de hele keten denkt te gaan afbouwen is een goed begin.

Correctie 15-1-2018: Een eerdere versie vermeldde dat Schiphol een afnameverplichting van minimaal 1,8 miljard kuub kerosine heeft. Dit moet 1,8 miljoen zijn en is aangepast.

Lees ook: